Observations du Gouvernement - 2015-726 DC

Décision n° 2015-726 DC du 29 décembre 2015

Loi de finances rectificative pour 2015

Observations du Gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante sénateurs d'un recours dirigé contre la loi de finances rectificative pour 2015.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

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I/ SUR L'ARTICLE 29

A/ L'article 29 modifie le régime des sociétés mères et filiales pour le mettre en conformité avec le droit de l'Union européenne. Il comprend notamment des dispositions prévoyant la transposition d'une clause anti-abus fixée par une directive communautaire du 27 janvier 2015.

Les sénateurs auteurs de la saisine estiment qu'en prévoyant ces dernières dispositions, le législateur a méconnu sa compétence et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et que, par la gravité des sanctions susceptibles d'être appliquées, ces dispositions porteraient atteinte au principe de légalité des délits et des peines.

B/ De tels griefs ne sauraient prospérer.

1/ Les dispositions contestées par les sénateurs requérants procèdent à la transposition des dispositions de la directive (UE) 2015/121 du Conseil du 27 janvier 2015 modifiant la directive 2011/96/UE concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et aux filiales d'Etats membres différents.

Cette directive intervient dans le cadre du réexamen, à l'initiative de la commission européenne, des dispositions anti-abus dans les directives fiscales communautaires. Ces dispositions visent à introduire une règle anti-abus commune minimale pour assurer qu'elle soit appliquée de façon plus cohérente dans les différents Etats membres. Elles visent à éviter que le principe d'absence de double imposition visé par les directives communautaires n'aboutisse à des situations de double exonération via la création de filiales sans aucune réalité économique dans un Etat membre de l'Union européenne


Cette règle anti-abus s'inspire des principes posés par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne. Cette dernière juge, en effet, qu'une clause destinée à éviter la double imposition ne doit pas s'appliquer à des opérations qui, malgré le respect formel des conditions prévues par les dispositions du droit de l'Union européenne, aient pour résultat l'obtention d'un avantage fiscal dont l'octroi serait contraire à l'objectif poursuivi par ces dispositions et dont le but essentiel se limiterait à l'obtention de cet avantage fiscal. La cour juge également que la directive ne doit pas s'appliquer à des montages purement artificiels, dépourvus de réalité économique, effectués à la seule fin d'obtenir un avantage fiscal (CJCE, Gd Chambre, 21 février 2006, arrêts Halifax e.a., C?255/02, points 70, 74 et 75).

L'article déféré se borne à assurer la transposition des dispositions de la directive du 27 janvier 2015 qui sont inconditionnelles.

Or, en l'absence de mise en cause d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, le Conseil constitutionnel s'abstient de contrôler la conformité à la Constitution de dispositions législatives qui se bornent à tirer les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises d'une directive de l'Union européenne. En effet, dans un tel cas, il n'appartient qu'au juge de l'Union européenne, saisi le cas échéant à titre préjudiciel, de contrôler le respect par cette directive des droits fondamentaux garantis par l'article 6 du traité sur l'Union européenne (voir en dernier lieu, décision n°2014-690 DC, 13 mars 2014, cons. 30 à 32).

2/ Au demeurant, le grief tiré de ce que l'article 29 tendrait à contourner la décision par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré non-conformes à la Constitution les dispositions modifiant l'article L. 64 du livre des procédures fiscales (décision n°2013-685 DC du 29 décembre 2013, cons. 118 et 119) serait, en tout état de cause, infondé.

L'article 29 ne modifie en rien le régime de répression des abus de droit, régi par l'article L. 64 du livre des procédures fiscales.

Il se borne à prévoir, en application de la directive précitée, que les exonérations prévues dans le cadre du régime mère-filiale ne s'appliqueront pas. Il fixe donc une simple règle d'assiette dans un champ déterminé. Cette règle n'est assortie d'aucune pénalité fiscale particulière.

Par ailleurs, la formulation issue de la directive est dénuée de toute ambiguïté. L'exonération de retenue à la source sur les dividendes distribués et l'exonération d'impôt sur les sociétés sur les dividendes reçus ne s'appliqueront pas aux montages dépourvus de toute réalité économique.

Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et du Conseil d'Etat, l'avantage fiscal continuera d'être accordé lorsqu'il s'avère, sur la base d'éléments objectifs, que, nonobstant l'existence de motivations de nature fiscale, la filiale est réellement implantée dans l'Etat concerné et y exerce des activités économiques effectives.

II/ SUR L'ARTICLE 50

A/ L'article 50 prévoit, dans son VII, une adaptation des conditions d'alimentation du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales pour tenir compte de la création de la métropole du grand Paris.

Les sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions ne pouvaient être introduites en nouvelle lecture sans méconnaître les dispositions de l'article 45 de la Constitution.

B/ Le Gouvernement n'est pas de cet avis.

Le VII de l'article 50 a été introduit par amendement du Gouvernement en nouvelle lecture.

La fusion des établissements publics intercommunaux de la grande couronne parisienne résultant de l'article 11 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et de l'article 59 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République va avoir des conséquences importantes sur les contributions versées au fonds national de péréquation des ressources intercommunales prévu à l'article L. 2336-1 du code général des collectivités territoriales.

Certaines communes, qui appartenaient à un ensemble intercommunal qui contribuait à ce fonds, en application de l'article L. 2336-3 du même code, appartiendront à un nouvel ensemble intercommunal non contributeur.

Le législateur a souhaité, à la demande de l'ensemble des acteurs concernés, prévoir que les communes qui ne contribueront pas au fonds reversent en 2016 le montant de cette contribution sous la forme d'une dotation de solidarité communautaire au profit des communes de leur nouvel ensemble intercommunal qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine ou ayant plus de 40% de logements sociaux.

Les dispositions du II de cet article modifiait la taxe perçue à l'occasion de la construction, de la reconstruction ou de l'agrandissement des locaux à usage de bureaux en région d'Ile-de-France en tenant précisément compte de la modification introduite par la création de la métropole du Grand Paris et prévoyait des abattements particuliers pour les locaux situés dans certaines communes en tenant compte de la dotation de solidarité urbaine.

L'amendement dont est issu le VII de l'article 50 est en relation directe avec ces dispositions.

Ces dispositions ont donc été adoptées suivant une procédure conforme à la Constitution.

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Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans la saisine ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.

Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.