Saisine par 60 députés - 2015-725 DC

Décision n° 2015-725 DC du 29 décembre 2015

Loi de finances pour 2016

Saisine par 60 députés

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,

Les députés soussignés ont l'honneur, en application des dispositions de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de déférer au Conseil constitutionnel l'ensemble de la loi de finances pour 2016, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement le 17 décembre 2015.

Les députés auteurs de la présente saisine estiment que la loi déférée porte atteinte à plusieurs principes et libertés constitutionnels.

A l'appui de cette saisine, sont développés les griefs suivants.

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Article liminaire

Les requérants soutiennent que la loi déférée contrevient au principe de sincérité budgétaire expressément consacré par les textes organiques (articles 27, 31 et 32 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2011 relative aux lois de finances et articles 1er et 12 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale).

En l'espèce, le Gouvernement ayant revu les hypothèses de croissance potentielle intervenant dans le calcul du solde structurel lors de la présentation du programme de stabilité pour les années 2015 à 20181, les données figurant dans cet article n'ont pas été calculées avec les mêmes hypothèses de croissance potentielle que celles inscrites dans la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
Or, comme l'a indiqué le Haut Conseil des finances publiques (2) (HCFP), « pour comparer les trajectoires de solde structurel entre le projet de loi de finances et la loi de programmation, il faut utiliser les hypothèses de calcul de celle-ci », « en particulier, les hypothèses de croissance potentielle doivent être celles de la loi de programmation pour calculer le solde structurel ».
De fait, cet article contrevient aux dispositions de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui prévoit que ce dernier examine, dans le cadre du mécanisme de correction, le respect des objectifs de solde structurel « en retenant la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé » à la loi de programmation.
La loi déférée est donc entachée d'insincérité dans la mesure où elle rend impossible le contrôle qui peut être exercé sur le respect de la trajectoire des finances publiques. Il appartient dès lors à votre Conseil d'en censurer l'article liminaire.

Article 30

L'article 30 (article 8 quater au cours de la navette parlementaire) vise à inclure les opérations intrajournalières dans le champ de la taxe sur les transactions financières en supprimant au premier alinéa du I de l'article 235 ter ZD du code général des impôts la condition selon laquelle l'acquisition doit donner lieu à un transfert de propriété pour que la taxe soit applicable.

Les requérants souhaitent attirer l'attention du Conseil sur le risque d'atteinte au principe d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi qu'emporte la suppression de cette condition.

En effet, la taxe sur les transactions financières (TTF) française mise en place en 2012, a été bâtie sur le transfert de propriété, c'est-à-dire que les titres achetés donnent lieu à une inscription au compte-titres de l'acheteur le jour de la transaction. Le transfert de propriété n'est constaté que deux jours après le moment de la livraison. Il constitue l'un des cinq éléments déclencheurs (3) de la TTF française, quel que soit le lieu d'établissement ou de résidence des parties et quel que soit le lieu de conclusion du contrat opérant le transfert de propriété. De ce fait, les transactions intrajournalières ne sont pas visées.

Or, le fondement juridique qui naît du transfert de propriété est un élément indispensable pour permettre à la France d'appliquer la TTF, d'autant qu'il permet à l'administration fiscale française d'appliquer une taxe sur les transactions à des intermédiaires étrangers.

Aussi, supprimer la notion de « transfert de propriété » concourt à accroitre le risque de contestation de la base légale par les intermédiaires financiers étrangers. En effet, la TTF française actuelle qui est assise sur le concept juridique de transfert de propriété est contrôlable en l'espèce via les dépositaires. Supprimer cette référence risquerait donc de nuire à sa collecte car elle ouvrirait de nombreuses incertitudes sur son fait générateur, vis-à-vis des redevables français et a fortiori des redevables étrangers.

C'est pourquoi, la suppression de la notion de transfert de propriété du dispositif de la TTF porte atteinte au principe de l'accessibilité et l'intelligibilité de la loi.

Le fait générateur n'étant plus connu, le Conseil constitutionnel pourrait recourir à l'incompétence négative du législateur en jugeant que ce dernier n'a pas déterminé les modalités de recouvrement de la TTF française avec une précision suffisante permettant l'application de la TTF.

Pour toutes ces raisons, les requérants souhaitent que le Conseil se prononce sur la constitutionnalité de l'article 8 quater.

Article 33

L'article 33 (article 10 dans le texte initial) fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l'année 2015, détermine les variables d'ajustement au sein de l'enveloppe normée et fixe leur taux de minoration. Il prévoit une réduction de 3,67 milliards d'euros du montant des concours financiers versés aux collectivités territoriales en 2016 par rapport à 2015, conformément à la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 qui prévoit une réduction de 10,7 milliards d'euros de ces concours sur la période 2015-2017.

1. Sur l'atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales

Les requérants estiment cette nouvelle diminution contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales consacré aux termes de l'article 34 de la Constitution, qui indique que « la loi fixe les règles concernant (...) la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources », ainsi que des articles 72 et 72-2 qui disposent que les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » et « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement, (...) dans les conditions prévues par la loi ».

En l'espèce, les requérants souhaitent attirer l'attention du Conseil sur le risque que fait peser cet article sur le principe de libre administration des collectivités territoriales, en particulier sur leur autonomie financière.

Selon les requérants, ce risque repose sur le critère objectif et rationnel déterminé par la capacité d'épargne nette4 des collectivités territoriales. Celui-ci doit être apprécié de façon doublement cumulative :

- d'une part, au regard de l'effet cumulatif des baisses de dotations dont elles ont déjà fait l'objet dans les lois de finances pour 2014 et 2015 ;
- et, d'autre part, en prenant en compte à la fois le coût des dépenses contraintes imposées par l'Etat et l'augmentation des dotations de péréquation.

En effet, selon eux, au-delà de la poursuite de la baisse des dotations liée à la contribution des collectivités au redressement des finances publiques, l'impact cumulé de la baisse de la DGF, de l'augmentation des dotations de péréquation (horizontale et verticale) (5) et de l'augmentation des dépenses sur lesquelles elles n'ont que peu de marges de manœuvre (6) est contraire à l'article 72-2 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle du 25 mars 2003 qui a pour objet de garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales.

2. Sur l'atteinte au principe d'égalité entre collectivités territoriales :

Premièrement, dans sa décision n° 2014-707 DC du 29 décembre 2014 relative à la loi de finances pour 2015, le Conseil constitutionnel précise « qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu faire contribuer les collectivités territoriales à l'effort de réduction des déficits publics à due proportion de leur part dans les dépenses de l'ensemble des administrations publiques » (7).

Or la répartition du programme d'économies de 50 milliards d'euros prévu par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 concernant la période 2015-2017 prévoit une économie de 18 milliards d'euros pour l'Etat et ses opérateurs (soit 36%), 21 milliards d'euros d'économies pour les administration de sécurité sociale (soit 42%) et 11 milliards d'économies pour les collectivités territoriales.

D'après les données de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), la part des administrations publiques locales dans la dépense publique totale était de 19 % en 2014, contre 37,47 % pour les administrations publiques centrales et 43,5 % pour les administrations publiques de sécurité sociale.

Par conséquent, l'effort d'économies demandé aux collectivités territoriales afin de contribuer au redressement des comptes publics est proportionnellement supérieur au poids de celles-ci dans la dépense publique et contrevient ainsi à l'appréciation de votre Conseil dans sa décision relative à la loi de finances pour 2015.

Si une clé de répartition strictement proportionnelle du plan d'économies était appliquée, les collectivités territoriales seraient appelées à contribuer à hauteur de 9,5 milliards d'euros et non de 11 milliards d'euros à la baisse de la dépense publique. Après la baisse de dotations déjà réalisée de 3,5 milliards d'euros en 2015, l'effort restant des collectivités serait donc de 6 milliards d'euros en 2016 et 2017, soit 3 milliards d'euros par an au lieu de 3,67 milliards d'euros.

Au surplus, les requérants font valoir que les administrations publiques locales sont les seules pour lesquelles la contribution au redressement des finances publiques n'est pas calculée en référence à une tendance, elle-même calculée en fonction de la progression « naturelle » des dépenses publiques d'une année sur l'autre. Or, cette situation accroit mécaniquement la part des collectivités dans l'effort de redressement des comptes publics par rapport aux administrations publiques centrales et aux administrations publiques de sécurité sociale.

Deuxièmement, l'article ici déféré fait peser une inégalité de traitement entre les collectivités territoriales. En effet,, cette baisse des dotations est appliquée suivant la même clé de répartition de la contribution au redressement des finances publiques que celle de 2015 sans actualisation en fonction des données des comptes de gestion de 2014. Or, les différentes catégories de collectivités ont connu une évolution contrastée de leurs recettes totales entre 2013 et 2014 et la baisse des concours de l'Etat en 2016 prévue par le présent article ne sera donc pas répartie au prorata des recettes des collectivités dans les recettes totales.

En outre, les requérants souhaitent attirer l'attention de votre Conseil sur le fait que le législateur a eu l'occasion, afin de rendre plus acceptable la charge supportée par chaque collectivité territoriale résultant de contributions ou de sanctions, de prévoir des mécanismes correcteurs. Ce plafonnement peut être exprimé par exemple, en fonction des dépenses réelles de fonctionnement de la commune (8), ce qui signifie qu'une baisse significative des ressources, en l'occurrence de la DGF, non compensée par une augmentation d'autres ressources, pourrait être jugée inconstitutionnelle dès lors qu'elle se traduirait par une baisse de ressources supérieure à une fraction des dépenses de fonctionnement des collectivités concernées.

La poursuite de l'augmentation des dépenses et contraintes imposées aux collectivités, de l'augmentation de la péréquation, et de la baisse des dotations à un niveau proportionnellement supérieur au poids des collectivités dans la dépense publique conduisent

les requérants à demander au Conseil de se prononcer à nouveau sur le risque d'atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.


Article 77

L'article 77 (article 34 bis au cours de l'examen du texte), issu d'un amendement parlementaire, a pour objet, d'une part, de créer une nouvelle section du code général des impôts rappelant que l'imposition des revenus des personnes physiques est composée de l'impôt sur le revenu (IR) et de la contribution sociale généralisée (CSG) et, d'autre part, d'instaurer, à compter du 1er janvier 2017, une réduction dégressive de CSG sur les revenus d'activité, venant en déduction de la prime d'activité.

Les requérants estiment les dispositions de l'article 34 bis précitées contraire à la Constitution au regard du principe d'égalité devant les charges publiques entre contribuables et du principe d'intelligibilité de la loi.

1. Sur le principe d'égalité devant les charges publiques entre contribuables
Les requérants font valoir que cet article contrevient au principe d'égalité énoncé dès l'article 1er de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 aux termes duquel : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune », avant d'être précisé à l'article 6 : « La loi est l'expression de la volonté générale. [...] Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ».

Ce principe implique qu'à situations semblables il soit fait application de solutions semblables. Il ne fait en revanche pas obstacle à ce que des situations différentes fassent l'objet de solutions différentes. Pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant la loi. Une différence de traitement à l'égard de catégories de personnes se trouvant dans des situations semblables doit donc toujours être justifiée.

En l'espèce, les requérants estiment que les dispositions de l'article 34 bis précitées introduisent des disparités manifestes entre contribuables, ce qui constitue une rupture d'égalité des citoyens devant l'impôt et les charges publiques, et ce pour quatre raisons.
Premièrement, le calcul de la réduction dégressive de CSG sur les revenus d'activité, venant en déduction de la prime d'activité, ne tient compte ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d'une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge. En effet, celle-ci repose uniquement sur les revenus d'activité perçus, au prorata de la durée d'activité - à l'instar de la disposition prévue à l'article 3 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 censurée par votre Conseil en 2000 (9) - et ne dépend pas, au préalable, du montant de la prime d'activité dont bénéficie le salarié. Le dispositif indique uniquement que cette réduction est appliquée « au titre de la prime d'activité » (nouveau paragraphe I bis de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale).
L'articulation proposée apparaît ainsi largement artificielle et pose des problèmes d'imputation pour les couples dans la mesure où la réduction de CSG serait calculée uniquement sur une base individuelle, sans tenir compte, au préalable, de l'ensemble des revenus de la personne, ni de sa situation familiale. Dans ces conditions, les requérants s'interrogent de la bonne prise en compte de l'ensemble des capacités contributives par ce dispositif.
Deuxièmement, le présent article introduit des disparités manifestes entre contribuables, notamment entre salariés et non-salariés, ces derniers étant exclus du bénéfice de la réduction de CSG, alors même qu'ils sont éligibles à la prime d'activité. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016 en 1ère lecture à l'Assemblée nationale, le ministre des Finances et des Comptes publics, M. Michel SAPIN a d'ailleurs lui-même rappelé que cette situation pourrait constituer une rupture de l'égalité devant les charges publiques (10).

Troisièmement, ce système introduit des disparités manifestes entre les personnes célibataires et les couples, qui sont également de nature à constituer une rupture de l'égalité devant les charges publiques. La réduction de CSG étant accordée, dans un premier temps, sur une base individuelle et n'étant régularisée qu'a posteriori, en fonction du revenu fiscal de référence, les couples dont l'un des membres a des revenus situés entre 1 et 1,34 Smic bénéficieraient temporairement de la réduction, alors même qu'ils ne sont pas nécessairement éligibles à la prime d'activité, si l'on tient compte de l'ensemble de leurs revenus. Ainsi, malgré l'obligation de remboursement, en année n+1, de la réduction attribuée à tort, ce couple aurait bénéficié d'un avantage de trésorerie conséquent, pouvant porter jusqu'à 1 176 euros pour une rémunération au niveau du Smic.

Enfin, cet article contrevient au principe d'égalité par la modulation du niveau des cotisations sociales qu'il introduit en prenant en compte les facultés contributives des contribuables. En effet, dans sa décision n° 2014-698 DC du 6 août 2014, votre Conseil a déclaré la modulation du montant des cotisations salariales de sécurité sociale en fonction du niveau de rémunération contraire à la Constitution. Il a ainsi considéré que la réduction dégressive adoptée par le Parlement méconnaissait le principe d'égalité dans la mesure où « un même régime de sécurité sociale continuerait, en application des dispositions contestées, à financer, pour l'ensemble de ses assurés, les mêmes prestations malgré l'absence de versement par près d'un tiers de ceux-ci, de la totalité des cotisations salariales ouvrant droit aux prestations pour ce régime » et que « dès lors, le législateur a[vait] institué une différence de traitement, qui ne repose pas sur une différence de situation entre les assurés d'un même régime de sécurité sociale, sans rapport avec l'objet des cotisations salariales de sécurité sociale ».

Pour l'ensemble de ces raisons, le dispositif proposé par l'article 34 bis créé une rupture de l'égalité devant les charges publiques, entre contribuables.

1. Sur la méconnaissance du principe d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi

Le plein exercice de sa compétence par le législateur implique le respect du principe de clarté de la loi ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découlent des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Votre Conseil considère ainsi que le principe de l'accessibilité et de l'intelligibilité de la loi « impose d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ». Vous avez ainsi eu l'occasion de juger que la disposition législative qui instituerait un nouveau régime susceptible d'au moins deux interprétations manquerait à l'obligation d'intelligibilité de la loi. Ce risque constitutionnel a été rappelé par le ministre des Finances et des Comptes publics, M. Michel SAPIN, à l'Assemblée nationale (11), comme au Sénat (12).

Les requérants souhaitent ainsi attirer l'attention de votre Conseil sur les problèmes opérationnels de mise en œuvre d'une telle réforme.

Tout d'abord, la vérification a posteriori des critères de ressources et de charges de famille et l'éventuelle régularisation lors du calcul de l'impôt sur le revenu des requérants nécessitera la mise en place de processus spécifiques par l'administration fiscale, en coordination avec les caisses d'allocations familiales (CAF), gestionnaires de la prime d'activité.

A cet égard, le présent article reste particulièrement flou sur la façon dont les CAF, instruisant les demandes de prime d'activité, seront informées du versement d'une fraction de cette prime sous la forme d'une réduction de CSG. Il n'indique pas non plus explicitement si celles-ci devront ou non verser un montant de prime d'activité diminué du montant de la réduction de CSG.

Du point de vue des bénéficiaires, la réforme est source de complexification puisque les salariés concernés par la réduction de CSG devraient toujours déposer un dossier de demande de prime d'activité auprès des CAF, réaliser les démarches nécessaires pour bénéficier du reliquat de cette prestation et, l'année suivante, vérifier que l'éventuelle régularisation opérée sur leur impôt sur le revenu est exacte.

Parallèlement, les requérants souhaitent attirer l'attention de votre Conseil sur les difficultés de gestion du dispositif s'agissant de la coordination entre le versement de la prime d'activité par les caisses d'allocations familiales et la réduction de CSG appliquée par l'employeur.

Tout d'abord, cette articulation aura un impact dangereux sur les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. En effet, la réduction de CSG entraînera une perte de recettes pour la sécurité sociale, qu'il reviendra à l'Etat de compenser, tandis qu'il continuera de financer la part de la prime d'activité gérée par les CAF et devra opérer les régularisations nécessaires via l'impôt sur le revenu. Du point de vue du financement du dispositif, il serait donc problématique d'opérer un lien entre la prime d'activité, prestation sociale de l'Etat, et la CSG, imposition entièrement affectée à la sécurité sociale.

Ensuite, la coordination entre la réduction de CSG et la prime d'activité pose une véritable difficulté puisque la réduction de CSG sera calculée chaque mois, alors même que les droits relatifs à la prime d'activité sont « figés » sur trois mois afin de réduire le volume d'indus et de récupérations.

Au cas particulier, l'article 34 bis de la présente loi de finances est donc contraire au principe d'intelligibilité.

Article 121

L'article 121 (article 47 ter au cours de la navette parlementaire) prévoit que les entreprises ou les groupes dont le chiffre d'affaires est supérieur à 750 millions d'euros transmettent à l'administration fiscale une déclaration indiquant la répartition, pays par pays, de leurs bénéfices et des principaux agrégats économiques, comptables et fiscaux. Il prévoit également l'échange automatique de ces déclarations avec les administrations fiscales étrangères ayant adopté un dispositif équivalent.

Les requérants souhaitent appeler l'attention du Conseil sur deux points.
Premièrement, il apparait que cette disposition risque de porter atteinte au principe d'égalité de l'article 6 de la Constitution en ce que la mesure instaure des obligations déclaratives différentes entre les groupes ayant leur siège en France et les filiales française de groupes étrangers alors même que l'objectif de la déclaration a une vocation d'information sur les activités mondiales des groupes dans une perspective de lutte contre la fraude.

En effet, la mesure s'applique aux sociétés qui établissent des comptes consolidés. L'obligation d'établir des comptes consolidés résulte de l'article L233-16 du code de commerce aux termes duquel « les sociétés commerciales établissent et publient chaque année à la diligence du conseil d'administration, du directoire, du ou des gérants, selon le cas, des comptes consolidés ainsi qu'un rapport sur la gestion du groupe, dès lors qu'elles contrôlent de manière exclusive ou conjointe une ou plusieurs autres entreprises ou qu'elles exercent une influence notable sur celles-ci, dans les conditions ci-après définies ». Ne sont en revanche pas tenues d'établir de tels comptes les sociétés qui font partie d'un groupe les établissant en vertu d'une autre législation (13).

De fait, les sociétés qui établissent des comptes consolidés au sens des dispositions critiquées sont les sociétés tête de groupes multinationaux résidentes de France. Et précisément parce que celles-ci « contrôlent de manière exclusive ou conjointe » les entreprises membres de leur périmètre de consolidation, elles seront en mesure de fournir toutes les informations demandées pour l'ensemble de leurs implantations mondiales.

Ce n'est pas le cas des filiales françaises de groupes étrangers qui de fait ne sont pas tenues d'établir des comptes consolidés dès lors que ceux-ci sont établis par la société mère et que c'est elle qui a le contrôle de l'ensemble des entités du groupe. Aussi, même si la mesure impose aux filiales de déposer elles-mêmes auprès de l'administration française la déclaration d'information pays par pays lorsque leur société tête de groupe est résidente d'un Etat qui n'a pas de législation équivalente, ces filiales ne pourront fournir en pratique que les informations les concernant ou éventuellement celles de leurs filiales, mais certainement pas des entités qui les contrôlent.

C'est pourquoi la symétrie qui semble instituée par le texte en imposant ladite déclaration tant aux têtes de groupe françaises qu'aux filiales françaises de groupes étrangers semble juridiquement impossible et en pratique très complexe à mettre en œuvre. Compte tenu de l'ampleur de l'obligation, de son objectif affiché de lutte contre la fraude et de la sensibilité des informations susceptibles d'être transmises à l'étranger, un risque d'atteinte au principe d'égalité semble manifeste.

Deuxièmement, la mesure contredit la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

En effet, même si la mesure ne liste pas à ce stade les informations demandées dans le cadre de la déclaration d'information pays par pays, l'exposé des motifs prévoit que « le format de la déclaration, fondé sur le standard international (14), sera défini par décret ». Or ces informations ne sont pas des informations de nature fiscale mais bien des informations qui, détaillées pays par pays, donnent des enseignements déterminants sur la stratégie industrielle et commerciale des groupes concernés. Ces informations ont en outre vocation à être transmises à des Etats étrangers dans des conditions de confidentialité qui ne sont pas garanties.

La contrainte apportée ici à la liberté d'entreprendre consistant à imposer à l'entreprise de divulguer ses données stratégiques et à supporter les conséquences qui en découlent ne peut en outre pas être justifiée par la lutte contre la fraude dès lors que l'administration française a de son côté toutes les informations nécessaires pour contrôler sur place à l'occasion des vérifications de comptabilité la base taxable afférente à son territoire (compte sociaux, comptes consolidés, comptabilité analytique, politique de prix de transfert). En outre, si l'objectif de la mesure était de pouvoir mieux contrôler les entreprises étrangères sur le territoire français en obtenant des informations sur le groupe auquel elles appartiennent, il est loin d'être certain que la France parvienne à obtenir ces informations compte tenu du fait que les groupes étrangers ne sont pas soumis à la mesure française et que l'introduction de la législation équivalente dans les autres Etats et la ratification de la convention d'échange des déclarations est loin d'être acquise.

Pour l'ensemble des raisons évoquées ci-dessus, les requérants souhaitent que le Conseil se prononce sur la constitutionnalité de cette mesure.


Article 143

L'article 143 (article 55 quater au cours des débats parlementaires) vise à rendre non éligibles à l'ensemble des aides au logement les particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents lorsque ceux-ci sont assujettis à l'impôt annuel de solidarité sur la fortune (ISF).

Les requérants font valoir qu'une telle disposition contrevient au principe d'égalité devant la loi. Pour l'application du principe constitutionnel d'égalité devant la loi, c'est au regard de l'objet du texte qu'il convient de se placer pour juger du caractère objectif et rationnel des critères utilisés par le législateur pour apporter des différences dans le traitement de certaines situations. En l'espèce, la mesure en cause instaure de fait une différence de traitement entre les particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents lorsque ces derniers sont redevables de l'ISF en application de l'article 885 A du code général des impôts et ceux qui ne le sont pas.

Conformément à la jurisprudence constante de votre Conseil, l'objet du texte peut être déduit tant de l'exposé des motifs du projet de loi que du contenu des débats parlementaires lors de l'examen du texte. Or, il ressort des débats parlementaires (15) qu'aucun motif d'intérêt général ne saurait justifier une telle différence de traitement. En effet, ces débats attestent de la poursuite d'un double objectif - un objectif « symbolique » ainsi qu'un objectif de rendement budgétaire - qui ne saurait tenir lieu d'intérêt général.

De plus, si le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des motifs d'intérêt général, ce n'est qu'à la condition que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Au cas particulier, la différence de traitement introduite entre les familles assujetties ou non à l'ISF est sans lien avec l'objet de la disposition qui l'institue.

Au surplus, ce critère ne permettrait de retenir que la valeur du patrimoine dans l'appréciation des ressources des parents, sans prise en compte leurs revenus. Plus précisément, il convient de souligner la spécificité du patrimoine entrant dans le champ de cet impôt, qui ne recouvre pas certains biens, tels que les biens professionnels ou les œuvres d'art.

En conséquence, en déterminant les bénéficiaires des aides au logement sans lien avec les objectifs visés, le législateur a porté au principe d'égalité une atteinte non justifiée.


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Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les députés auteurs de la présente saisine demandent donc au Conseil constitutionnel de se prononcer sur ces points et tous ceux qu'il estimera pertinents eu égard à la fonction de contrôle de constitutionnalité de la loi que lui confère la Constitution.
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1 Dans le projet de loi de finances pour 2016, le Gouvernement a retenu comme hypothèse de croissance potentielle celle qu'il avait adoptée à l'occasion de la transmission du programme de stabilité à la Commission européenne le 15 avril 2015. La croissance potentielle pour 2016 a ainsi été réévaluée de 1,3 % du PIB (hypothèse retenue dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019) à 1,5% du PIB. Selon le Gouvernement, cette réévaluation se justifiait par les effets du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du Pacte de responsabilité et de solidarité alors même que ces mesures étaient déjà connues lors de l'élaboration et du vote de la dernière loi de programmation.
2 Avis n°HCFP-2015-03 du 25 septembre 2015 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2016.
3 Le champ d'application de la TTF résulte de la combinaison de cinq conditions qui doivent être cumulativement remplies : il doit ainsi s'agir d'une acquisition à titre onéreux donnant lieu à transfert de propriété de titres de capital ou de titres assimilés admis sur un marché réglementé, qui sont émis par une société française de plus d'un milliard d'euros de capitalisation.

4 Note de conjoncture 2015 sur les finances locales de la Banque Postale : « L'épargne nette, (épargne brute moins les remboursements d'emprunts). »
5 Les articles 58 et 61 de la loi déférée prévoient une hausse de la péréquation verticale, à périmètre constant, de 317 millions d'euros répartie comme suit : 180 millions d'euros pour la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS), 117 millions d'euros pour la dotation de solidarité rurale (DSR) et 20 millions d'euros pour les dotations de péréquation des départements. A ces montants s'ajoute la suppression de la dotation nationale de péréquation (DNP), qui permet d'abonder la DSU-CS et la DSR d'un montant de 794 millions d'euros. Parallèlement, l'article 61 prévoit l'augmentation des ressources du Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC) de 220 millions d'euros.
6 En 2015, comme en 2014, les dépenses contraintes imposées par l'État aux collectivités territoriales par des normes législatives ou réglementaires ont représenté un montant important, de l'ordre de 1,6 milliards d'euros en année pleine selon le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN).
7 Considérant n°23, décision n° 2014-707 DC du 29 décembre 2014 relative à la loi de finances pour 2015.
8 Ainsi, aux termes de l'article L2531-13 du Code Général des Collectivités territoriales, le prélèvement au titre du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France ne peut excéder 11 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. On citera également le plafonnement du prélèvement sur les ressources fiscales des communes ayant fait l'objet d'un arrêté de carence au titre des obligations en matière de construction de logements locatifs sociaux. Ainsi, aux termes de l'article L302-9-1 du Code de la Construction et de l'Habitation, le montant potentiel du prélèvement majoré ne peut atteindre plus de 7,5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal par habitant médian sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement.
9 Décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000 : « Considérant que, s'il est loisible au législateur de modifier l'assiette de la contribution sociale généralisée afin d'alléger la charge pesant sur les contribuables les plus modestes, c'est à la condition de ne pas provoquer de rupture caractérisée de l'égalité entre ces contribuables » ; « que la disposition contestée ne tient compte ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d'une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge au sein de celui-ci ; que le choix ainsi effectué par le législateur de ne pas prendre en considération l'ensemble des facultés contributives crée, entre les contribuables concernés, une disparité manifeste contraire à l'article 13 de la Déclaration de 1789 ».
10 Deuxième séance du jeudi 12 novembre 2015 à l'Assemblée nationale : « Le risque, c'est de créer des situations différentes entre des gens qui ne sont pas réellement dans des situations différentes. Pour prendre l'exemple le plus frappant, vous parlez des travailleurs salariés, et moi-même je parlais de la feuille de paie, mais il y a d'autres moyens de gagner sa vie et des gens qui auraient tout à fait le droit à la prime d'activité et à une diminution de CSG ne sont pas concernés par ce texte. Nous allons créer des différences. Si quelqu'un a des certitudes absolues dans le domaine constitutionnel, qu'il me le dise, mais je m'interroge sérieusement sur la constitutionnalité de cet amendement. »
11 Deuxième séance du jeudi 12 novembre 2015 à l'Assemblée nationale : « Pour continuer d'être sincère, je dois aussi dire que ce texte soulève un certain nombre d'interrogations, tel qu'il est écrit aujourd'hui. La question de sa rédaction est extrêmement complexe, compliquée et subtile de tous points de vue et je comprends qu'elle soit difficile, puisqu'il est parfois difficile pour mon administration elle-même de rédiger parfaitement. »
12 Séance du 4 décembre 2015 au Sénat : « J'avais aussi souligné qu'un certain nombre d'éléments devaient être approfondis, précisés, et qu'en l'état le texte serait difficilement applicable techniquement. »
13 Article R233-15 du code de commerce.
14 Aux termes de ce standard international, la liste des informations demandées devrait être la suivante : chiffre d'affaires (partie indépendante, partie liée), profit ou perte avant impôt, impôt payé et impôts dus, capital social, réserves cumulées, nombre d'employés, actifs corporels hors trésorerie ou équivalent, identification de toutes les entités inclues dans le périmètre.

15 Commission élargie relative aux crédits de la mission « Égalité des territoires et logement » (Assemblée nationale, 28 octobre 2015).