Observations du Gouvernement - 2014-701 DC

Décision n° 2014-701 DC du 9 octobre 2014

Loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt

Observations du Gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés d'un recours dirigé contre la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I - Sur l'article 3

A- L'article 3 de la loi déférée institue des groupements d'intérêt économique et environnemental afin de permettre la mise en œuvre collective de projets pluriannuels de transition de l'agriculture vers des systèmes agro-écologiques. Il crée un article L. 315-6 du code rural et de la pêche maritime prévoyant que les actions prévues dans ces projets pluriannuels peuvent bénéficier de majorations dans l'attribution des aide publiques.

Les députés auteurs de la saisine estiment que cet article méconnaît le principe d'égalité devant la loi et l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

B- Ces griefs ne pourront qu'être écartés.

1- Sur la méconnaissance du principe d'égalité

Contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, les dispositions litigieuses ne créent aucune différence de traitement dans l'octroi des aides publiques suivant le mode de groupement choisi par les agriculteurs.

Le nouvel article L. 315-1 du code rural prévoit que toute personne morale dont les membres portent collectivement un projet pluriannuel de modification ou de consolidation de leurs systèmes ou modes de production agricole et de leurs pratiques agronomiques pourra être reconnue comme groupement d'intérêt économique et environnemental.

La reconnaissance comme groupement d'intérêt économique et environnemental est donc indépendante de la forme statutaire choisie par les exploitants agricoles pour se regrouper. Ainsi, des agriculteurs regroupés au sein d'une exploitation agricole à responsabilité limitée ou d'un groupement agricole d'exploitation en commun pourront être reconnus comme groupement d'intérêt économique et environnemental tout comme des agriculteurs constitués en simple association.

Dans tous les cas, ils devront proposer un projet pluriannuel de transition vers des systèmes agro-écologiques pour assurer une meilleure performance économique, sociale et environnementale. C'est sur le fondement de ce projet que sera reconnue la qualité de groupement d'intérêt économique et environnemental. Et c'est la réalisation des actions de ce projet qui justifiera des majorations dans l'attribution des aides publiques pour tenir compte des contraintes et des risques économiques liés à la modification des pratiques agricoles dans le sens d'une meilleure performance économique, environnementale et sociale, objectif qui présente un intérêt général évident.

L'article 3 ne définit donc pas une nouvelle catégorie de personne morale. Il met en place un mécanisme de labellisation qui pourra s'appliquer à l'ensemble des groupements rassemblant des exploitants agricoles.

Contrairement à ce que soutiennent les députés auteurs du recours, cet article ne méconnaît donc pas le principe d'égalité devant la loi.

2- Sur la méconnaissance de l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

Les députés auteurs de la saisine estiment que la loi aurait dû définir avec précision les aides publiques dont le montant sera majoré et les critères de cette majoration.

Mais la définition des aides publiques relève du pouvoir réglementaire en application des articles 34 et 37 de la Constitution. On ne saurait reprocher à la loi de méconnaître l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi faute d'empiéter sur le domaine réglementaire.

L'article 3 de la loi déférée est donc conforme à la Constitution.

II- Sur l'article 4

A- Le VII de l'article 4 de la loi déférée modifie les modalités de désignation des assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux.

Les députés auteurs du recours soutiennent que ces dispositions portent atteinte au droit procès équitable garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

B- Le Gouvernement n'est pas de cet avis.

Le Conseil constitutionnel juge que le principe d'indépendance est indissociable de l'exercice de fonctions juridictionnelles. Il a jugé conformes aux exigences d'indépendance et d'impartialité qui résultent de l'article 16 de la Déclaration de 1789 les règles de composition du tribunal des affaires de sécurité sociale. Il a relevé que ce tribunal est présidé par un magistrat du siège et que ces deux assesseurs sont désignés par le premier président de la cour d'appel, après avis du président du tribunal des affaires de sécurité sociale, sur une liste établie par les autorités compétentes de l'Etat sur proposition d'organisations représentatives. Le Conseil a relevé, à cet égard, qu'il appartient au premier président, à l'issue de la procédure de sélection des candidats, de désigner les assesseurs qui présentent les compétences et les qualités pour exercer ces fonctions. Il a également relevé que ces assesseurs ne sont pas soumis à l'autorité des organisations professionnelles qui ont proposé leur candidature. Il a constaté que l'article L. 144-1 du code de la sécurité sociale fixe des garanties de moralité et d'indépendance des assesseurs et que la composition de cette juridiction assure une représentation équilibrée des salariés et des employeurs (décision n°2010-76 QPC, cons. 8 et 9).

Les modalités de désignation des assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux, qui assurent une représentation équilibrée des bailleurs non preneurs et des preneurs non bailleurs, respecteront les mêmes exigences. Ces assesseurs seront désignés par le premier président de la cour d'appel, après avis du président de ce tribunal, qui est un magistrat du siège, sur une liste dressée dans le ressort de chaque tribunal par l'autorité compétente de l'Etat. Cette liste comportera deux fois plus de représentants titulaires et suppléants que de sièges à pourvoir pour chaque catégorie. Les dispositions du code rural et de la pêche maritime fixent les garanties de moralité et d'indépendance des assesseurs. Et, comme pour les tribunaux des affaires de sécurité sociale, les représentants des bailleurs non preneurs et des preneurs non bailleurs ne seront pas soumis à l'autorité des organisations qui ont proposé leur candidature. L'impartialité et l'indépendance des tribunaux paritaires des baux ruraux sera donc garantie.

Les députés auteurs de la saisine critiquent en outre le fait que les organisations syndicales d'exploitants agricoles représentatives au plan départemental pourront proposer des candidats parmi les preneurs non bailleurs et parmi les bailleurs non preneurs alors que les fédérations départementales des propriétaires privés ruraux ne pourront proposer que des assesseurs représentant les bailleurs non preneurs.

Mais le législateur a pris en compte le fait que, en raison de leur vocation généraliste, les organisations syndicales d'exploitants agricoles comportent des sections représentant les propriétaires ruraux. Les juridictions administratives ont d'ailleurs reconnu la représentativité de ces sections pour la constitution de la commission consultative paritaire départementale des baux ruraux prévue à l'article L. 411-11 (CAA de Nantes, 29 juin 2006, N°05NT01135, CAA de Lyon, 8 février 2007, N°04LY01605).

Par contre, les fédérations départementales des propriétaires ruraux ne représentent que des propriétaires ; il est normal qu'il ne leur soit pas demandé de proposer des candidats assesseurs représentant les preneurs non bailleurs.

La loi devait donc, pour assurer la plus grande représentativité des bailleurs non preneurs appelés à siéger au sein des tribunaux paritaires des baux ruraux, prévoir que les organisations syndicales d'exploitants agricoles représentatives au plan départemental puissent proposer des représentants, sans qu'il y ait lieu pour autant de prévoir que les fédérations de propriétaires ruraux proposent des assesseurs preneurs non bailleurs. Il appartiendra, ensuite, au premier président de la cour d'appel de désigner les assesseurs qui présentent les compétences et les qualités pour exercer ces fonctions.

Le VII de l'article 4 de la loi déférée est donc conforme à la Constitution.

III- Sur l'article 29

A- L'article 29 de la loi déférée améliore l'efficacité de l'intervention des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural. Il permet notamment à ces sociétés de faire jouer leur droit de préemption pour acquérir l'usufruit ou, dans certaines conditions, la nue-propriété des terrains et des biens agricoles ou pour acquérir les parts de sociétés à objet agricole. Il prévoit également la possibilité de faire usage de la procédure de révision du prix de vente prévue à l'article L. 143-10 du code rural et de la pêche maritime lorsqu'une société d'aménagement foncier et d'établissement rural exerce, à la demande d'un département, le droit de préemption.

Les députés auteurs du recours considèrent que ces dispositions portent une atteinte disproportionnée aux conditions d'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle.

B- Le Gouvernement n'est pas de cet avis.

1- Sur l'exercice du droit de préemption pour acquérir l'usufruit ou la nue-propriété des terrains et biens agricoles

Le droit de préemption accordé aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural répond à des motifs d'intérêt général. Il a pour objectif de favoriser l'installation, le maintien et la consolidation d'exploitations agricoles et de contribuer ainsi au développement durable des territoires ruraux, d'assurer la protection de la diversité des paysages et de la diversité biologique et de lutter contre la spéculation foncière.

Le législateur a étendu le droit de préemption des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural aux ventes en démembrement de propriétés agricoles en leur permettant d'exercer leur droit de préemption en cas d'aliénation à titres onéreux de l'usufruit ou de la nue-propriété de ces propriétés. Il a ainsi souhaité assurer le maintien du pouvoir d'intervention de ces sociétés face à des montages juridiques organisant la dissociation du foncier et de l'exploitation agricole.

La loi encadre l'exercice de ce droit de préemption pour s'assurer qu'il s'inscrit dans les missions des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural et ne porte pas une atteinte disproportionnée aux conditions d'exercice du droit de propriété protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Le législateur a ainsi veillé à ce que ce droit de préemption ne puisse, s'agissant de l'usufruit, faire obstacle à la reconstitution de la pleine propriété d'un bien et, s'agissant de la nue-propriété, à ce qu'il ne puisse s'exercer que pour reconstituer la pleine propriété d'un bien au bénéfice d'un exploitant agricole.

Ainsi, le droit de préemption ne pourra s'exercer si les usufruitiers d'un bien décident d'en acquérir la pleine propriété ni si les nus-propriétaires décident d'en acquérir l'usufruit. En effet, dans un tel cas, la pleine propriété serait reconstituée sans que l'intervention de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural ne soit nécessaire.

De même, une société d'aménagement foncier et d'établissement rural ne pourra préempter la nue-propriété d'un bien agricole que dans le cas où elle détient déjà l'usufruit, dans le cas où elle est en mesure de l'acquérir concomitamment (c'est à dire le cas où elle a engagé l'acquisition de l'usufruit, sans en être encore propriétaire), dans le cas où la durée restant à courir de l'usufruit est inférieure à deux ans ou dans le cas où elle se porte acquéreur de la nue-propriété dans le but de le rétrocéder à l'usufruitier dans un délai maximal de cinq ans. Il convient, à cet égard, de relever qu'en l'absence de rétrocession de la nue-propriété dans ce délai, le vendeur ou l'acquéreur serait en droit de demander la nullité de la décision de préemption, en application de l'article L. 143-14 du code rural et de la pêche maritime qui permet une telle action lorsqu'est mis en cause le respect des objectifs fondant le droit de préemption.

Contrairement à ce que soutiennent les députés auteurs du recours, ce droit de préemption n'entravera pas la réalisation d'opérations de gestion patrimoniale dans le cadre familial. En effet, le droit de préemption ne peut jouer qu'en cas d'aliénation à titre onéreux et ne peut s'appliquer aux opérations intrafamiliales en application de l'article L. 143-4 du code rural et de la pêche maritime.

2- Sur l'exercice du droit de préemption pour acquérir des parts de sociétés agricoles

La loi déférée permet aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural d'exercer leur droit de préemption en cas d'aliénation à titre onéreux de la totalité des parts ou actions d'une société ayant pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole.

Là encore, le législateur a souhaité adapter les outils à la disposition des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural face au développement des montages juridiques sociétaires dans le domaine de l'agriculture.

Contrairement à ce que soutiennent les députés auteurs du recours, ce droit de préemption n'est pas susceptible d'imposer à des associés d'une société d'accepter un associé qu'ils n'auraient pas choisi à la suite de l'exercice du droit de préemption et de la rétrocession des parts. En effet, la loi déférée ne permet l'exercice du droit de préemption qu'en cas de cession de la totalité des parts de la société.

3- Sur la procédure de révision de prix en cas de préemption pour le compte du département

En application des dispositions de l'article L. 143-3 du code de l'urbanisme et du 9° de l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime, les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural peuvent exercer leur droit de préemption pour le compte du département dans les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains.

La loi déférée permettra, dans ce cas de figure, d'utiliser la procédure de révision du prix de vente prévue à l'article L. 143-10 du code rural et de la pêche maritime. Cet article permet, si la société d'aménagement foncier et d'établissement rural estime le prix du vendeur trop élevé, de présenter une offre d'achat à un prix inférieur. Le vendeur peut alors soit renoncer à la vente, soit demander la révision du prix proposé au tribunal compétent de l'ordre judiciaire.

Les députés auteurs de la saisine estiment que la procédure de révision du prix de vente fera obstacle à la faculté ouverte par l'article L. 143-7-1 du code rural et de la pêche maritime, lorsque le droit de préemption exercé à la demande et pour le compte de la commune ne s'exerce que pour l'acquisition d'une partie des biens mis en vente, que le prix d'acquisition fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation tienne compte de l'éventuelle dépréciation subie, du fait de la préemption partielle, par la fraction non préemptée.

Tel ne saurait évidemment être le cas. En cas d'exercice de la procédure de révision de prix à l'occasion d'une préemption partielle, le vendeur pourra demander la révision du prix proposé par la société d'aménagement foncier et d'établissement rural en demandant que ce prix d'acquisition tienne compte de la dépréciation subie par les biens non préemptés.

L'articulation des deux procédures passera par une modification de l'article R. 143-12 du code rural et de la pêche maritime qui prévoira notamment que la juridiction compétente pour statuer sur une demande de révision de prix est le juge de l'expropriation.

L'article 29 de la loi déférée est donc conforme à la Constitution.

IV- Sur l'article 32

A- L'article 32 de la loi déférée améliore l'efficacité du contrôle des structures des exploitations agricoles.

Les députés auteurs du recours estiment que cet article méconnaît la liberté d'entreprendre garanti par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

B- Ce grief ne pourra qu'être écarté.

1- Le Gouvernement souhaite, à titre liminaire, rappeler les motifs d'intérêt général qui justifient le contrôle des structures des exploitations agricoles.

L'utilisation de la terre par l'activité agricole soulève des problèmes spécifiques. En effet, la terre est un « bien rare ». La surface agricole n'est disponible qu'en quantité limitée et se réduit sous l'effet de la demande de terres en vue d'autres usages (urbanisation, infrastructures...). D'un point de vue plus économique, la terre est à la fois un bien patrimonial et un outil de travail. Il en résulte une vive concurrence pour l'accès au foncier qui oppose les agriculteurs aux autres acteurs économiques mais aussi les agriculteurs entre eux.

Or, la diversité de la production agricole est une condition de l'indépendance alimentaire de la France. Si, par exemple, la production de céréales, dont d'importants volumes sont destinés à l'exportation, couvrait une part plus importante de la surface agricole française au détriment des productions animales, l'indépendance alimentaire du pays serait affaiblie. Or, la différence importante entre producteurs de céréales et éleveurs d'animaux, aussi bien en termes de revenus que de conditions de travail, conduirait les acteurs économiques concernés, s'il n'y avait pas de régulation de l'utilisation du foncier agricole, à réduire la part de l'élevage.

Par ailleurs, la production alimentaire n'est assurée que si le renouvellement des générations en agriculture est assuré. L'installation en agriculture nécessite à la fois l'accès au foncier, des investissements et l'acquisition de compétences et d'expériences, qui sont autant de points sur lesquels les agriculteurs souhaitant s'installer doivent être encouragés davantage que les agriculteurs déjà en place. En l'absence de régulation sur l'utilisation du foncier agricole, il ne serait pas possible d'encourager l'accès des jeunes agriculteurs à la possibilité d'exploiter des terres, notamment en fermage.

L'absence de contrôle sur l'utilisation du foncier agricole amènerait mécaniquement à une concentration des exploitations, par agrandissement des exploitations existantes, toujours plus solvables qu'un nouvel installé, ou au travers de la prise en charge du foncier agricole par des sociétés d'investissement employant des salariés.

C'est pourquoi le législateur a mis en place un contrôle de l'utilisation des terres agricoles. Ce contrôle a été instauré par la loi du 15 juin 1949 modifiée par une ordonnance du 27 décembre 1958, afin d'éviter les opérations réalisant de grandes concentrations de terres ou opérant le démembrement d'exploitations viables. Il s'est ensuite traduit par le dispositif de « contrôle des cumuls » prévu par la loi de 1962 pour faciliter le développement du modèle d'exploitation familiale.

Ce dispositif a été réformé par les lois du 4 juillet 1980 et du 1er août 1984 qui ont instauré le dispositif de contrôle des structures des exploitations agricoles afin d'optimiser l'utilisation des terres agricoles.

Les objectifs de ce dispositif ont été maintenus par les lois successives.

Il répond d'abord à un souci de mise en valeur agricole, motif d'intérêt général que le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de prendre en compte (décision n°89-267 DC, cons. 24). Le contrôle des structures des exploitations agricoles a pour objectif de consolider ou de maintenir les exploitations de taille suffisante tout en limitant les agrandissements excessifs qui pourraient aboutir à l'homogénéité des cultures et empêcher l'installation de nouveaux agriculteurs.

Il répond ensuite à la volonté de préserver l'emploi agricole, principalement non salarié, en milieu rural, ce qui répond à la fois à l'objectif d'assurer l'exercice du droit à l'emploi, conformément aux dispositions du cinquième alinéa du Préambule de 1946, et à la nécessité et de contribuer au développement et à l'aménagement des territoires ruraux dans un but d'intérêt général (décision n°94-358 DC, cons. 32 et 34).

Il répond enfin à la nécessité de préserver l'environnement, conformément à la Charte de l'environnement, en assurant le maintien d'une diversité de productions agricoles.

Ces objectifs fondent un dispositif d'autorisation préalable qui ne peut être refusée que dans des cas précis. C'est ce dispositif que le Conseil constitutionnel a validé dans sa décision n°84-172 DC du 26 juillet 1984.

D'autres Etats-membres de l'Union européenne, comme la Belgique, le Danemark ou l'Allemagne, disposent de dispositifs d'encadrement du marché foncier équivalents.

2- La loi déférée ne modifie pas les principes du contrôle des structures des exploitations agricoles.

Le législateur a souhaité faire apparaître plus clairement qu'au-delà de l'objectif principal du contrôle des structures, qui est de favoriser l'installation d'agriculteurs, le contrôle a pour objectif de maintenir une agriculture diversifiée et de préserver l'emploi en limitant les agrandissements excessifs. Ces exigences étaient déjà prises en compte dans les critères de décision sur les demandes d'autorisation. Elles permettront d'établir les priorités retenues par les schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles. Ainsi, en exposant de façon complète l'ensemble des objectifs du contrôle des structures, le législateur s'efforce de rendre plus transparents les critères permettant de hiérarchiser les candidatures à l'exploitation d'une même terre agricole, et de déterminer celles qu'il est souhaitable d'encourager. L'établissement des priorités dans le cadre du schéma régional permet leur adaptation aux réalités agricoles différentes des régions, dans le respect toutefois de l'objectif principal du contrôle des structures qui est de permettre l'installation d'agriculteurs. La loi déférée permet ainsi de rendre plus transparents les éléments pris en compte pour trancher entre deux demandes équivalentes au regard de l'objectif d'installation d'agriculteurs. Et, si deux candidats se situent au même niveau de priorité, le bailleur sera libre de choisir entre eux.

Au regard des objectifs d'intérêt général poursuivis par le législateur, le dispositif de contrôle des structures d'exploitations agricoles, qui a précisément pour objet de permettre l'installation de nouveaux agriculteurs, ne peut être regardé comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre. Il permet, en fixant des critères objectifs au travers de schémas directeurs régionaux, d'assurer l'égalité de traitement entre tous les exploitants agricoles.

De même, ce dispositif ne saurait être regardé comme portant une atteinte disproportionnée aux conditions d'exercice du droit de propriété garanties par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Il convient, à cet égard, de rappeler que le législateur a prévu que l'autorisation d'exploitation ne peut être refusée pour une opération d'agrandissement lorsqu'il n'y a pas d'autre candidat à la reprise de l'exploitation, ni de preneur en place (cf 1° à 3° de l'article L. 331-3-1).

3- Les griefs des députés auteurs de la saisine ne sont pas fondés.

Il convient, en premier lieu, de constater que les prises de participation familiales simples (transformation d'une exploitation individuelle en société, constitution d'une société entre époux ou pacsés) ne sont pas soumises à autorisation en application de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime. Il en sera d'ailleurs de même pour les agrandissements lorsque les parts de société seront reçues par donation, location, vente ou succession, d'un parent ou allié jusqu'au troisième degré inclus, de tels cas de figure visant précisément à assurer la reprise d'une exploitation pour permettre l'installation d'un nouvel agriculteur.

De même, l'article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime, qui prévoit la possibilité, pour l'autorité administrative, de remettre en cause l'autorisation obtenue lorsqu'il est constaté une réduction du nombre d'emplois dans un délai de cinq ans à compter de la mise à disposition de terres à une société ne peut être regardé comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre.

La loi déférée prévoit, en effet, que l'autorisation peut être refusée dans le cas d'une mise à disposition de terres à une société lorsque celle-ci entraîne une réduction du nombre d'emplois non-salariés ou salariés, permanents ou saisonniers, sur les exploitations concernées. Cette disposition vise à éviter que les opérations de mise à disposition des biens par un associé entrant dans une société n'aboutissent, in fine, à permettre une transmission aboutissant à un agrandissement empêchant l'installation d'agriculteurs.

Ainsi, pour la mise à disposition de terres à une société, le nombre d'emplois maintenus sur l'exploitation sera une des conditions mentionnées dans la décision d'autorisation.

Dans ces conditions, la loi déférée a pu prévoir qu'en cas de non-respect de cette condition, l'autorité administrative puisse réexaminer le bien-fondé de l'autorisation accordée. Il convient de relever que cette possibilité n'impliquera pas un retrait automatique de l'autorisation mais un nouvel examen. L'instruction de la demande permettra notamment de déterminer si la réduction du nombre d'emplois est liée à l'évolution de la situation de l'exploitant ou du marché agricole ou bien si elle était connue dès la première demande mais n'a été différée que pour éviter de se voir opposer un refus.

Le demandeur sera, en tout état de cause, parfaitement informé que l'autorisation est assortie d'une condition liée au maintien de l'emploi sur l'exploitation. Mais l'autorisation ne pourra être remise en cause si la réduction du nombre d'emplois salariés ou non salariés est liée à l'évolution de la situation de l'exploitant ou du marché agricole, puisqu'il ne s'agit pas d'un motif de refus d'autorisation.

Dans ces conditions, ces dispositions ne peuvent être regardées comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre.

L'article 32 est donc conforme à la Constitution.

V- Sur l'article 48

A- L'article 48 de la loi déférée encadre la délivrance des antibiotiques en médecine vétérinaire. Il crée un article L. 5141-14-2 dans le code de la santé publique interdisant les remises, rabais et ristournes à l'occasion de la vente de médicaments vétérinaires contenant une ou plusieurs substances antibiotiques.

Les députés auteurs de la saisine estiment que cet article porte atteinte à la liberté d'entreprendre garantie par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

B- Ce grief ne pourra qu'être écarté.

Le Conseil constitutionnel juge qu'il appartient au législateur d'assurer entre la liberté d'entreprendre et les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé une conciliation qui n'est pas disproportionnée (décision n°2009-584 DC, cons. 19).

Les antibiotiques occupent une place essentielle dans l'arsenal thérapeutique moderne. Leur usage s'est développé en médecine humaine mais aussi en médecine vétérinaire où ils sont largement prescrits, aussi bien à titre curatif que préventif. L'utilisation massive d'antibiotiques vétérinaires contribue à l'émergence de résistances bactériennes chez les animaux. Ce phénomène d'antibiorésistance a un impact sur la santé des animaux mais aussi sur la santé humaine car les mécanismes de résistance peuvent se transmettre de l'animal à l'homme, notamment par voie alimentaire ou via l'environnement. L'interdiction des remises, rabais et ristournes a pour objet de supprimer les incitations qui peuvent être accordées par les fabricants aux acteurs qui délivrent des médicaments antibiotiques en fonction des quantités d'antibiotiques qui leur sont commandées.

Contrairement à ce que soutiennent les députés auteurs du recours, cette mesure aura nécessairement un impact positif pour atteindre l'objectif de réduction des antibiotiques vétérinaires. Il convient, en premier lieu, de rappeler que les vétérinaires délivrent des médicaments qu'ils prescrivent. Or, les vétérinaires délivrent actuellement près de 80% des médicaments aux animaux. Ainsi, la mesure contestée permettra d'interdire toute remise qui serait faite en raison du volume d'antibiotiques acheté et de prévenir toutes les mesures de contournement que pourraient mettre en place les acteurs économiques, telles que des remises sur des chiffres d'affaires globaux ou des remises liées à différentes gammes de médicaments dont des antibiotiques. Les contrats de coopérations commerciales relatifs aux antibiotiques seront aussi interdits. Par le biais de ces contrats, un distributeur rend à son fournisseur, moyennant une rémunération, des services spécifiques permettant de mettre en valeur le produit fini et de le commercialiser dans les meilleures conditions possibles (affiches, promotions...). De plus, la suppression des remises, rabais et ristournes aura pour effet indirect d'augmenter le prix payé au final par l'éleveur. Ce dernier sera donc incité à ne plus demander aux vétérinaires de prescrire des antibiotiques dans les cas où ils ne sont pas absolument nécessaires, notamment à des fins préventives.

L'interdiction des remises, rabais et ristournes est donc de nature à limiter le volume des médicaments antibiotiques vétérinaires vendus. Et, pour ne pas fausser la concurrence, inciter les éleveurs à ne plus demander la prescription d'antibiotiques, et dissuader d'éventuelles ententes, elle doit s'appliquer à l'ensemble des acteurs qui délivrent des médicaments vétérinaires.

Eu égard à l'objectif poursuivi par le législateur, la conciliation entre la protection de la santé publique et la liberté d'entreprendre ne peut être regardée comme disproportionnée. Il convient d'ailleurs, à cet égard, de rappeler que la vente d'antibiotiques ne représente que 17% de la vente de médicaments vétérinaires.

L'article 48 est donc conforme à la Constitution.


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Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans la saisine ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.

Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.