Saisine par 60 députés - 2014-699 DC

Décision n° 2014-699 DC du 6 août 2014

Loi de finances rectificative pour 2014

Saisine par 60 députés

Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs les conseillers,

Les députés soussignés ont l'honneur, en application des dispositions de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de déférer au Conseil Constitutionnel l'ensemble de la loi de finances rectificative pour 2014, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement le 23 juillet 2014.

Les députés auteurs de la présente saisine estiment que la loi déférée porte atteinte à plusieurs principes et libertés constitutionnels.

A l'appui de cette saisine, sont développés les griefs suivants.

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1) En premier lieu, les requérants souhaitent attirer l'attention du Conseil sur le caractère insincère de la loi de finances rectificative pour 2014.

En effet, considérant que «le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale; que saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois ; qu'il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place »(1), les auteurs de la présente saisine soulignent la clarté de la jurisprudence du Conseil.

Celle-ci a été complétée lors de l'examen de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, votre Conseil estimant que « la sincérité de la loi de programmation des .finances publiques devra s'apprécier notamment en prenant en compte l'avis du Haut Conseil des .finances publiques; qu'il en ira de même de l'appréciation de la sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ». (2)

S'agissant des hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement, et en particulier sur la prévision de croissance, maintenue à +1,0% pour 2014, c'est-à-dire inchangée par rapport à celle présentée dans le programme de stabilité pour les années 2014 à 2017, le Haut Conseil des finances publiques note dans son avis n°HCFP-20 14-03 relatif aux projets de lois de finances rectificative et de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 que « les aléas baissiers qui affectent la prévision de croissance (. . .) se sont accrus depuis la présentation du programme de stabilité au mois d'avril». Estimant que « les effets positifs attendus des décisions de la Banque centrale européenne annoncée le 5 juin ne pourront se faire sentir que progressivement », il considère que «sans être hors d'atteinte, la prévision de croissance du Gouvernement pour 2014 paraît désormais élevée ».

S'agissant du solde structurel pour 2014 prévu dans la loi de finances rectificative, «le Haut Conseil constate qu'il s'écarte sensiblement (1,2 point de PIB) de la trajectoire définie dans la loi de programmation du 31 décembre 2012 (-2,3% du PIB contre -1,1 %) ». Il ajoute que « l'ajustement supplémentaire prévu par le Gouvernement dans le collectif (0,2 point de PIB) corrige peu l'écart à la trajectoire inscrite dans cette loi (1,5 point de PIB en 2013)». En conséquence, « tout en reposant désormais sur des hypothèses de .finances publiques plus réalistes qu'au stade du projet de loi de .finances, le déficit structurel pour 2014 risque néanmoins d'être supérieur à la prévision de 2,3 % du PIB ».
C'est pourquoi, la question de la sincérité des comptes est posée et les requérants souhaitent que le Conseil se prononce sur cette question.

Par ailleurs, les auteurs de la saisine souhaitent attirer l'attention du Conseil sur la régularité de la procédure législative au regard de l'adoption, lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, d'un amendement à l'article liminaire (3) modifiant les objectifs de soldes structurel et conjoncturel malgré un avis défavorable du Gouvernement. Ainsi, l'ensemble des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles reposaient les articles du texte se sont retrouvées caduques et ont entaché la sincérité des conditions générales de l'équilibre financier. Le Gouvernement n'ayant pas souhaité soumettre cet amendement à une deuxième délibération à l'issue de la première lecture, c'est donc un collectif basé sur des prévisions erronées avec un article liminaire modifié sur lequel se sont prononcés les sénateurs en première lecture, puis les députés en nouvelle lecture avant l'adoption d'un amendement reprenant la rédaction initiale.


II) En deuxième lieu, les requérants font valoir les motifs d'inconstitutionnalité de l'article 2 bis

L'article 2 bis est issu de l'adoption en première lecture à l'Assemblée nationale d'un amendement visant à modifier les règles les règles de plafonnement de la taxe additionnelle à la contribution foncière des entreprises affectée aux chambres de métiers et de l'artisanat.

Le dispositif de répartition homothétique du plafond à l'ensemble des chambres régionales de métiers et de l'artisanat est remplacé par un fonds ad hoc de péréquation destiné à tenir compte de la santé financière de chaque chambre. Le dispositif proposé prévoit d'appliquer le plafond global voté en loi de finances pour 2014 en le modulant pour chaque plafond individuel au lieu de l'appliquer au prorata prévu par l'article 1601 du code général des impôts.

L'article remplace ainsi le plafonnement proportionnel des ressources des chambres par un mécanisme de péréquation, dont l'adoption en l'état pose plusieurs difficultés pour lesquelles les requérants souhaitent attirer l'attention du Conseil.

Premièrement, le mécanisme de péréquation en recettes est fondé sur l'instauration d'un fonds qui serait abondé par un prélèvement obligatoire sur les fonds de roulement excédentaires des chambres de métiers et d'artisanat. Or, il convient de s'interroger sur la nature de ce prélèvement qui constitue un nouvel impôt auquel les chambres de métiers et d'artisanat sont assujetties. Il apparaît clairement que son assiette est imprécise et complexe.

D'une part, les grandeurs sur lesquelles sont assises cet impôt ne sont pas d'usage habituel. S'il est déjà très difficile de fonder un impôt sur le fonds de roulement, dont la notion n'est pas strictement définie dans la loi, il est impossible d'ajouter au calcul de l'assiette l'estimation des dépenses des chambres pour définir ce qu'est un fonds de roulement « excédentaire ». Ce raisonnement analytique ne peut juridiquement pas être transposé tel quel dans la loi.

D'autre part, au-delà de la nature des grandeurs à prendre en compte, la complexité des calculs à réaliser pour déterminer l'assiette de l'impôt le rendrait contraire aux principes fiscaux élémentaires qui visent à la simplicité pour éviter l'érosion de la base fiscale et le contentieux. Il est nécessaire d'éviter de créer un précédent de cet ordre.
Deuxièmement, l'article 2 bis veut fonder ce prélèvement, qui interviendrait au deuxième semestre 2014, sur des données comptables de fin d'exercice 2012, ce qui pose incontestablement un problème de forte rétroactivité fiscale.

Le Conseil constitutionnel reconnaît la possibilité au législateur d'adopter des dispositions fiscales à caractère rétroactif si ces mesures sont justifiées par un motif d'intérêt général et qu'elles «ne pri[vent] pas de garantie légale des exigences constitutionnelles » (4). Dans la décision n° 98-404 DC du 18 décembre 1998, le Conseil a exigé qu'un intérêt général «suffisant » soit présenté pour justifier la rétroactivité d'une loi fiscale, marquant ainsi un resserrement significatif de la jurisprudence constitutionnelle. Ainsi, pour apprécier la constitutionnalité d'une loi fiscale rétroactive, le Conseil apprécie la proportionnalité entre le motif d'intérêt général avancé et la sécurité des situations des contribuables.

C'est pourquoi, votre Conseil admet une «petite rétroactivité» au travers de mesures modifiant le régime fiscal concernant des opérations déjà réalisées mais qui n'ont pas encore été soumises à l'impôt, dès lors qu'il existe un lien de proportionnalité entre l'intensité de la rétroactivité et l'éminence du but poursuivi, et que cette rétroactivité ne porte pas atteinte au principe de sécurité juridique et de confiance légitime en remettant en cause des droits que les contribuables pouvaient, en application du droit positif, considérer comme acquis.

En l'espèce, les requérants font valoir qu'il ne s'agit pas, dans l'article 2 bis, d'une« petite rétroactivité» puisque l'impôt 2014 est fondé sur une assiette de 2012 sans que la justification par un motif d'intérêt général suffisant ne soit spécifié.

Enfin, l'article 2 bis précise que « le montant global annuel de la dotation et son affectation sont définis chaque année par l'assemblée générale de l'Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat ». Il s'agit donc de confier à l'assemblée générale de l'Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat (APCMA) le droit de fixer le montant d'une imposition de toute nature obligatoire.

C'est pourquoi, l'adoption de cet article relève de l'incompétence négative du législateur qui délègue à l'APCMA le soin de fixer et de répartir un impôt sur les chambres de son réseau sans que le taux ne soit précisément défini, avec une assiette complexe, sans modalités de recouvrement et sans même de renvoi au pouvoir réglementaire.

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Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les députés auteurs de la présente saisine demandent donc au Conseil constitutionnel de se prononcer sur ces points et tous ceux qu'il estimera pertinents eu égard à la fonction de contrôle de constitutionnalité de la loi que lui confère la Constitution.


1 Cons. Const. n° 2012-653 DC, 9 août 2012, cons. 27
2 Cons. Const. n° 2012-658 DC, 13 décembre 2012, cons. 52
3 Deuxième séance du lundi 23 juin 2014
4 Décision 86-223 DC du 29 décembre 1986, constamment confirmée depuis.