Saisine par 60 députés - 2014-690 DC

Décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014

Loi relative à la consommation

Saisine par 60 députés

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les conseillers,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative à la consommation telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement le 13 février 2014.

I. Sur les articles 1er et 2 qui créent une action de groupe

L'article 1er définit le champ d'application de la procédure d'action de groupe et ses conditions d'exercice. L'article 2 prévoit les modalités d'application.

Les députés auteurs de la présente saisine estiment que le dispositif d'action de groupe tel qu'envisagé méconnait plusieurs principes constitutionnels.

1. Quant à la méconnaissance du droit au recours juridictionnel effectif

L'article 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 dispose que « toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ». Il découle de cet article que la Constitution garantit le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif et que « nul ne plaide par procureur ».
Dans sa décision n° 89-257 DC du 25 juillet 1989, Loi modifiant le code du travail et relative à la prévention du licenciement économique et au droit à la conversion, le Conseil constitutionnel a pu préciser les modalités de la représentation au sein d'un groupe :

« Considérant ainsi que, s'il est loisible au législateur de permettre à des organisations syndicales représentatives d'introduire une action en justice à l'effet non seulement d'intervenir spontanément dans la défense d'un salarié mais aussi de promouvoir à travers un cas individuel, une action collective, c'est à la condition que l'intéressé ait été mis à même de donner son assentiment en pleine connaissance de cause et qu'il puisse conserver la liberté de conduire personnellement la défense de ses intérêts et de mettre un terme à cette action ».

« Considérant que de telles dispositions pour respecter la liberté du salarié vis-à-vis des organisations syndicales, impliquent que soient contenues dans la lettre adressée à l'intéressé toutes précisions utiles sur la nature et l'objet de l'action exercée, sur la portée de son acceptation et sur le droit à lui reconnu de mettre un terme à tout moment à cette action ; que l'acceptation tacite du salarié ne peut être considérée comme acquise qu'autant que le syndicat justifie, lors de l'introduction de l'action, que le salarié a eu personnellement connaissance de la lettre comportant les mentions sus indiquées ».
La nécessaire information des parties intéressées a été rappelée récemment à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité du 13 mai 2011, concernant le pouvoir donné à l'autorité publique d'introduire, pour la défense d'un intérêt général, une action en justice pour faire cesser une pratique anticoncurrentielle. L'autorité publique peut certes poursuivre la nullité de conventions illicites, mais l'action civile en restitution des sommes indûment perçues et la réparation des préjudices causés ne peut être introduite que « dès lors que les parties au contrat ont été informées de l'introduction d'une telle action » (Décision n° 2011-126 QPC du 13 mai 2011, Société Système U Centrale Nationale et autre).

L'article 1er de la loi relative à la consommation est donc en contradiction avec ces décisions puisque les consommateurs individuels n'auront pas été personnellement informés de l'action lors de son introduction. Ils ne rejoindront le groupe qu'une fois que tous les éléments centraux de cette action auront été jugés, à savoir la responsabilité du professionnel et le montant ou les modalités de calcul du préjudice, et que cette décision sera définitive.

Ce qui vaut, dans la décision de 1989, pour un syndicat - dont la vocation est de défendre d'une manière générale ses salariés - vaut a fortiori pour des actions collectives en matière de consommation alors même que l'association ne présente pas les mêmes liens de solidarité avec les consommateurs lésés.

Les députés requérants estiment par conséquent qu'une procédure dans laquelle les plaignants peuvent être inclus dans l'action d'un groupe sans pour autant en avoir manifesté la volonté serait contraire à la Constitution.

2. Quant à l'atteinte aux droits de la défense, aux principes du contradictoire et de l'égalité des armes

Suivant une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel estime que le principe du respect des droits de la défense constitue un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République réaffirmés par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le préambule de la Constitution de 1958. Les principes du contradictoire et de l'égalité des armes sont alors des caractéristiques incontestables des droits de la défense.

Les députés requérants estiment que la loi déférée porte atteinte à ces principes, qu'il s'agisse du dispositif prévu dans le domaine de la consommation en général (a) et, plus particulièrement, dans le domaine de la concurrence (b).

a) En effet, le projet de loi initial prévoyait une action de groupe, disons de droit commun, qui a été complétée par une action de groupe simplifiée à la suite d'un amendement du Rapporteur en première lecture à l'Assemblée nationale. Cette action de groupe simplifiée est destinée à aboutir à un jugement et, le cas échéant à une indemnisation des préjudices, plus rapide dans les cas où « l'identité et le nombre des consommateurs lésés sont connus », sans pour autant que ces consommateurs soient des parties à la procédure.

Dans les deux types d'action de groupe prévus par la loi relative à la consommation, le jugement engageant la responsabilité du professionnel est prononcé sans que le groupe ne soit constitué. Le jugement est donc rendu au vu d'éléments apportés par une association requérante et présume que cette responsabilité est susceptible d'être engagée selon les termes définis par le juge pour tous les consommateurs placés dans une situation identique.

Dans la procédure d'action de groupe de droit commun, il est certes possible au professionnel de contester la demande d'indemnisation des consommateurs individuels après la constitution tardive du groupe. Ceci étant, une telle contestation ne pourra plus porter que sur des motifs très limités, le principe de sa responsabilité et le calcul des préjudices ayant déjà été reconnus.

Puisque le dispositif adopté ne prévoit pas l'identification des consommateurs individuels lors de la phase contentieuse, le professionnel verra sa responsabilité prononcée sans qu'il ait pu faire valoir ses arguments de défense, susceptibles de l'exonérer totalement ou partiellement, par exemple par la mise en évidence d'une faute ou d'une négligence des consommateurs. Le montant de l'indemnisation ne tiendra pas davantage compte des conditions particulières dans lesquelles les consommateurs ont pu acheter le produit (prix réduit par exemple) ni de la valeur réelle du produit (en cas de détérioration du produit du fait du consommateur qui en atténuerait la valeur).

L'existence de cas individuels sur lesquels l'association doit fonder son action de groupe n'apporte pas de garanties suffisantes, d'autant que le nombre de ces cas individuels n'est pas fixé dans la loi. L'association de consommateurs pourrait ainsi choisir un faible nombre de consommateurs placés dans une situation « idéale », favorisant la recevabilité de l'action et la reconnaissance de la responsabilité du professionnel, mais sans être pour autant représentatifs des futurs membres du groupe.

Le déséquilibre ainsi créé entre les droits des parties, au détriment du professionnel, qui n'est pas mis en mesure d'assurer sa défense dans les conditions d'un procès équitable, porte atteinte aux droits de la défense, en particulier aux principes constitutionnels du contradictoire et de l'égalité des armes.

Ces atteintes sont d'autant plus manifestes dans le cadre de l'action de groupe simplifiée, élaborée en vue d'accélérer l'indemnisation des consommateurs. Le juge peut en effet condamner immédiatement le professionnel reconnu responsable d'une faute, d'une négligence ou d'un manquement à ses obligations légales ou contractuelles à indemniser des consommateurs qui seront nommément désignés dans le jugement, alors même que ces derniers ne sont pas des parties à la procédure. Au vu du jugement, et s'il n'existe plus de contestation juridictionnelle possible, le professionnel sera alors tenu d'informer individuellement ces consommateurs et de procéder à la liquidation des préjudices, sans avoir pu à aucun moment faire valoir ses arguments relatifs à leur situation individuelle.

b) L'article 1er prévoit des modalités spécifiques à l'action de groupe intervenant dans le domaine de la concurrence. Ainsi, il est possible d'introduire une action de groupe dans le domaine de la concurrence pour des faits reconnus par les autorités ou juridictions nationales ou européennes compétentes (Autorité de la concurrence en particulier).

Le projet de loi initial prévoyait qu'une telle action de groupe ne pouvait être « engagée devant le juge que sur le fondement d'une décision constatant les manquements, qui n'est plus susceptible de recours et qui a été prononcée à l'encontre du professionnel par les autorités ou juridictions nationales ou de l'Union européenne compétentes ».

Suite à un amendement adopté au Sénat en première lecture, le texte a été modifié, en prévoyant que « la responsabilité du professionnel ne peut être prononcée » dès lors que la décision de l'autorité ou de la juridiction nationale ou européenne n'est plus susceptible de recours. Autrement dit, une action de groupe pourrait être engagée devant la juridiction civile, sans que la responsabilité du professionnel devant une autre juridiction ou autorité ne soit prononcée, et donc que les voies de recours ne soient épuisées.

Cette rédaction porte manifestement atteinte aux droits de la défense et n'est justifiée par aucun motif relevant de l'intérêt général ni même de l'intérêt des consommateurs.

Il avait ainsi été soutenu que cet amendement permettrait à l'association de consommateurs d'engager, dans la foulée de l'introduction de l'action de groupe, des mesures d'instruction afin de recueillir des preuves des agissements reprochés au professionnel. Or, de telles mesures d'instruction seront systématiquement accordées dès lors qu'une procédure relative à la responsabilité du professionnel sera en cours devant une autre juridiction ou autorité, ce qui méconnaît les droits de la défense du professionnel. L'intrusion chez le professionnel afin de recueillir des preuves n'aura par ailleurs aucune utilité dans la mesure où, lorsque la décision sur sa responsabilité sera définitive, « les manquements du professionnel seront établis de manière irréfragables », c'est-à-dire sans qu'il puisse les contester.

Il avait également été affirmé que cet amendement préserverait les droits des consommateurs victimes puisque l'introduction de l'action de groupe permettrait d'interrompre le cours de la prescription d'une action contre le professionnel. Or cet objectif est déjà rempli par le nouvel article L. 423-11 du Code de la consommation prévoyant que l'action de groupe peut être introduite jusqu'à cinq ans à compter de la date où la décision sur la responsabilité devient définitive.

3. Quant à l'atteinte au principe de non rétroactivité de la Loi

Selon l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, « la Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ».

Or, ni l'article 1er ni l'article 2 ne prévoient qu'une action de groupe ne peut être engagée que pour des faits survenus après la promulgation de la loi. Au contraire, des amendements en ce sens ont été débattus et rejetés lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale. Dès lors, une association de consommateurs pourrait engager une action de groupe pour des faits intervenus avant la promulgation de cette loi, sans limite de délai puisque la loi n'en prévoit aucun expressément. Un professionnel pourrait donc être condamné alors, qu'au moment de l'infraction, il n'encourrait pas de peines au regard de la procédure d'action de groupe.

De même, dans le cadre de l'action de groupe dans le domaine de la concurrence, il est induit qu'une action de groupe pourrait être engagée sur la base de décision juridictionnelle déjà rendue. En vertu du principe de non rétroactivité de la loi, les députés requérants estiment que l'introduction d'une telle action de groupe ne devrait pouvoir se baser que sur des décisions prononcées après la promulgation de la loi.

Eu égard aux moyens soulevés, les députés auteurs de la présente saisine considèrent que les articles 1er et 2 doivent être déclarés inconstitutionnels.

II. Sur les articles 67 à 72 qui créent un registre national des crédits aux particuliers (dit « fichier positif »)

Les articles 67 à 72 créent un registre national des crédits aux particuliers (RNCP), communément appelé « fichier positif », pour établir une différence avec le « fichier négatif » géré par la Banque de France (Fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers - FICP).

Les députés auteurs de la présente saisine estiment que l'instauration de ce « fichier positif » est contraire à la Constitution tant en raison de la procédure utilisée pour l'introduire dans le projet de loi que dans les conséquences en termes d'atteinte à la vie privée.

1. Quant à l'atteinte au principe de clarté et de sincérité du débat

L'exigence de clarté et de sincérité du débat, et donc la qualité de la loi, peuvent justifier une limitation du droit d'amendement. En effet, le dépôt tardif d'amendements, qui empêche les parlementaires de les examiner dans des conditions satisfaisantes, porte atteinte à la qualité de la législation.

Les dispositions adoptées suite à un amendement, fût-il du Gouvernement, ne font l'objet d'aucune étude d'impact alors même que l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 impose au Gouvernement de présenter une étude d'impact sur les projets de loi. L'étude d'impact doit en effet exposer « l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ». Elle permet en effet d'éclairer les parlementaires et contribue à des débats plus transparents et donc une meilleure qualité de la loi.

Le projet de loi sur la consommation ne contenait initialement aucune disposition relative à la lutte contre le mal-endettement ou le surendettement. Il a été précisé au cours des débats parlementaires que le Conseil d'Etat avait donné un avis négatif à l'introduction de dispositions créant un fichier positif recensant l'ensemble des crédits de l'ensemble des concitoyens. Un tel fichier, qui aurait pu concerner 25 millions de personnes, aurait été considéré comme disproportionné par rapport à l'objectif poursuivi.

Lors de l'examen en commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, en première lecture, le Gouvernement a présenté un amendement (n° CE 634) afin de créer un registre national des crédits aux particuliers dans une version « allégée » par rapport à ce qui était son intention première.

L'amendement du Gouvernement comportait néanmoins treize pages et ajoutait cinq nouveaux articles dans le projet de loi, ce qui est un ajout très significatif (1). Ces articles créent un registre recensant l'ensemble des crédits à la consommation accordés aux personnes physiques n'agissant pas pour des besoins professionnels.

Cet amendement constitue une réforme importante des dispositifs de lutte contre le surendettement. Or, de nombreuses questions sur l'impact du RNCP restent en suspens et n'ont pu trouver de réponse dans le cadre du débat parlementaire : coût du dispositif (la Banque de France évaluerait entre 15 et 20 millions d'euros le coût d'investissement du fichier, outre des frais de fonctionnement annuels de l'ordre de 30 à 35 millions d'euros ; les établissements bancaires envisagent une mise en place à plus de 500 millions d'euros) ; efficacité du dispositif (notamment au regard des expériences étrangères) ; garanties en terme de protection de la vie privée (un avis ferme de la CNIL aurait dû éclairer les parlementaires). . .

Les requérants considèrent que l'introduction d'un tel dispositif, par cet amendement, autrement dit sans étude d'impact sérieuse et précise, constitue un détournement de l'esprit de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, d'autant plus que l'avis du Conseil d'Etat n'ayant pas été transmis aux parlementaires, il n'a pas été possible de s'assurer que le dispositif présenté prenait bien en compte les observations du celui-ci. Pour ces raisons, les articles 67 à 72 méconnaissent les principes de clarté et de sincérité des débats parlementaires.

2. Quant à l'atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée

Le Conseil constitutionnel a affirmé que le droit au respect de la vie privée découle de l'article 2 de la DDHC de 1789 : « Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : "Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression." ; que la liberté proclamée par cet article implique le respect de la vie privée » (décision n°99-416 DC du 23 juillet 1999, Loi portant création d'une couverture maladie universelle).

Le Conseil constitutionnel a par la suite précisé « que la liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 implique le droit au respect de la vie privée ; que, par suite, la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en oeuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif » (décision n°2012-652 DC du 22 mars 2012, Loi relative à la protection de l'identité).

Il incombe donc au législateur d'assurer la conciliation entre l'objectif recherché par la loi et « le respect des autres droits et libertés constitutionnellement protégés, au nombre desquels figure le droit au respect de la vie privée qui découle de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 » (cf récemment décision n°2013-684 DC du 29 décembre 2013, Loi de finances rectificative pour 2013).

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de valider la constitutionnalité de certains fichiers en rappelant les garanties qui doivent être prévues par le législateur : « Considérant que la finalité des traitements automatisés de données nominatives que les maires peuvent instituer en leur qualité d'agents de l'Etat, en vertu de la disposition critiquée, est la lutte contre l'immigration irrégulière ; que cette finalité participe de la sauvegarde de l'ordre public qui est une exigence de valeur constitutionnelle ; que la loi renvoie à un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, le soin de fixer les garanties des personnes qui pourront faire l'objet du traitement automatisé, dans le respect de la loi du 6 janvier 1978 susvisée ; qu'eu égard aux motifs qu'elle fixe pour la consultation des données nominatives, comme aux restrictions et précautions dont elle assortit leur traitement, notamment en prévoyant la limitation de la durée de leur conservation, la loi déférée opère, entre le respect de la vie privée et la sauvegarde de l'ordre public, une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée (décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003, Loi relative à la maitrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité ).

La lutte contre le surendettement doit être considérée comme un motif d'intérêt général. Ceci étant l'outil proposé porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée.

Le Conseil constitutionnel a pu censurer un fichier biométrique notamment en raison de sa taille (décision n°2012-652 DC du 22 mars 2012, Loi relative à la protection de l'identité). Lors des débats parlementaires, le Ministre a indiqué que le RNCP devrait concerner plus de 10 millions de personnes, alors même que seuls 200 000 nouveaux dossiers de surendettement sont déposés chaque année.

Le Conseil constitutionnel a rappelé que l'admission de fichiers de données à caractère personnel peut, compte tenu de leur importance, se justifier en raison de l'autorité autorisée à consulter ces fichiers (décision n°2013-684 DC du 29 décembre 2013, Loi de finances rectificative pour 2013). En l'espèce il s'agissait de l'administration fiscale qui est tenue à l'obligation du secret dans les conditions prévues à l'article L. 203 du livre des procédures fiscales. Or, les personnes autorisées à consulter le RNCP ne sont pas investies de l'autorité publique mais, qui plus est, ne sont pas tenues à une obligation de secret équivalente à celle prévue pour l'administration fiscale.

Les députés requérants rappellent que l'efficacité d'un « fichier positif » n'est pas démontrée pour lutter contre le surendettement. Dans les pays où un tel registre existe, ce dernier n'a pas incontestablement prouvé qu'il permettrait de réduire, voire de prévenir, le surendettement. Les résultats de la Centrale des crédits belge s'avèrent extrêmement décevants en la matière.

En l'espèce, le RNCP recensera les seuls crédits à la consommation qui sont présents dans la grande majorité des dossiers de surendettement. Or, les crédits à la consommation n'expliquent pas à eux-seuls les situations de surendettement. En effet, les dépenses courantes des ménages (logement, énergie. . .) participent de plus en plus au surendettement des particuliers (2) et sont présentes dans près de 80% des dossiers.

De même, les crédits immobiliers étant exclus du champ d'application du RNCP, le créancier potentiel ne sera pas renseigné sur le niveau exact d'endettement du consommateur. Les établissements qui octroient des crédits immobiliers ne sont en outre pas tenus de consulter le RNCP et donc ne pourront pas connaitre la situation réelle du débiteur.

Enfin, l'absence de mise à jour du fichier en temps réel fausse la consultation et l'appréciation des créanciers qui le consultent et donc rend le RNCP inefficace.

Dès lors que les débats parlementaires et l'absence d'étude d'impact n'ont pas permis de s'assurer de l'efficacité d'un tel dispositif et de ses modalités d'application, il convient de déclarer les articles 67 à 72 contraires à la Constitution en ce qu'ils portent une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée eu égard au but poursuivi.

III. Sur plusieurs articles de la loi relatifs aux sanctions prononcées à l'encontre des entreprises

Plusieurs articles de la loi relative à la consommation prévoient de renforcer les pouvoirs de la DGCCRF et d'augmenter les sanctions aux entreprises. Ainsi, l'article 76 élargit le champ de compétence des agents de la DGCCRF (article L 141-1 du code de la consommation). Les articles 113, 121, 123, 125 et 130 augmentent quant à eux sensiblement le montant des sanctions qui peuvent être prononcées par la DGCCRF.
Les députés auteurs de la présente saisine estiment que la combinaison de ces articles porte atteinte aux droits de la défense et, notamment au principe de proportionnalité des peines.

1. Sur la compétence de l'autorité administrative et l'absence de recours devant le juge judiciaire

Le Conseil constitutionnel admet que le législateur peut doter une autorité administrative d'un pouvoir de sanction sous réserve que certaines conditions soient réunies.
« Considérant que le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle, ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative indépendante, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dans la mesure nécessaire à l'accomplissement de sa mission, dès lors que l'exercice de ce pouvoir est assorti par la loi de mesures destinées à assurer la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis ; qu'en particulier, doivent être respectés le principe de la légalité des délits et des peines ainsi que les droits de la défense, principes applicables à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle ; que doivent également être respectés les principes d'indépendance et d'impartialité découlant de l'article 16 de la Déclaration de 1789 » (décision n°2013-331 QPC du 5 juillet 2013, Société Numéricable SAS et autres).
Le Conseil constitutionnel a alors déclaré contraires à la Constitution certaines dispositions du Code des postes et communications électroniques qui régissaient la procédure de sanction devant l'ARCEP, au motif qu'elles ne garantissaient pas l'indépendance et l'impartialité de l'Autorité.
En l'espèce, la combinaison de l'article élargissant les pouvoirs de la DGCCRF (article 76) et de ceux renforçant le niveau des sanctions prononcées à l'encontre des entreprises par la DGCCRF (articles 113, 121, 123, 125 et 130) ne permet pas de respecter les exigences dégagées par le Conseil constitutionnel. La DGCCRF est en effet une structure soumise au pouvoir hiérarchique du Ministre de l'économie et des finances, et est composée de fonctionnaires se trouvant dans une situation de subordination hiérarchique. Aucun des agents concernés ne saurait donc être considéré comme « indépendant » au sens de la jurisprudence constitutionnelle. Cette situation est d'autant plus contestable que le législateur n'a pas prévu de recours devant la juridiction judiciaire, seule à même de connaitre de litiges entre personnes privées.

2. Sur le niveau des sanctions et l'atteinte au principe de proportionnalité des peines

L'article 8 de la DDHC de 1789 dispose que « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ».

La jurisprudence du Conseil constitutionnel précise régulièrement que le principe ainsi énoncé ne concerne pas seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais s'étend à toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle.

Les députés requérants estiment que l'atteinte au principe de proportionnalité doit être envisagée. En effet, le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de censurer, dans d'autres hypothèses, des dispositions législatives instituant des sanctions manifestement disproportionnées par rapport aux infractions qui les motivent, considérant « que si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d'appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s'assurer de l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue » (décision n° 2013-318 QPC du 7 juin 2013).

En l'espèce, les articles 113, 121, 123, 125 et 130 augmentent significativement le montant des amendes en cas de plusieurs infractions.

Les montants des amendes passent ainsi de 15 000 euros à 75 000 euros pour une personne physique et de 75 000 euros à 375 000 euros pour une personne morale. Les sanctions prévues par l'article 64 passent, selon le type d'infraction, de 37 500 euros à 300 000 euros, de 4 500 à 300 000 euros, de 9 000 à 375 000 euros, de 150 000 à 300 000, et une amende de 10% du chiffre d'affaires peut être prononcée. Ces sanctions apparaissent disproportionnées et peuvent mettre en péril l'activité des entreprises et la liberté d'entreprendre garantie par l'article 4 de la Déclaration de 1789.

Eu égard aux moyens soulevés, les députés requérants estiment que ces articles doivent être déclarés inconstitutionnels.


IV. La procédure parlementaire suivie est, à certains égards, contestable.

1. Sur l'article 54

L'article 54 donne une faculté de résiliation unilatérale des contrats d'assurance emprunteur, au bénéfice d'un contrat de substitution, pendant une durée d'un an.

Les requérants souhaiteraient connaitre l'avis du Conseil constitutionnel sur la procédure suivie pour intégrer cet article au projet de loi.

Il résulte de l'article 45 de la Constitution qu'après la première lecture les amendements déposés doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion. Ceci étant, « les amendements destinées à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle » ne sont pas soumis à cette règle.

En première lecture, tous les amendements portant sur l'assurance-emprunteur ont été rejetés ou retirés. Ni le Gouvernement, ni le Rapporteur ne souhaitaient alors l'adoption de dispositifs de fond. Ceci étant, un amendement a prévu une « accroche » en introduisant un article 19 octies (devenu article 54) qui prévoyait, d'une part, la remise d'un rapport sur ce sujet avant le 1er juillet 2014 et, d'autre part, la possibilité pour l'emprunteur de substituer un autre contrat d'assurance à celui donné en garantie. Cette seconde disposition a été supprimée par la commission des affaires économiques du Sénat qui a considéré qu'elle ne modifiait pas le droit existant (cf rapport n°809, p 143). En seconde lecture en séance publique, un amendement du Gouvernement a alors réécrit entièrement l'article 19 octies en prévoyant un dispositif qui réforme l'assurance emprunteur.

Les requérants se demandent si cette technique, communément désignée sous le nom de « coquille vide », qui consiste à introduire des dispositions importantes en seconde lecture en « s'accrochant » sur un article dénué de portée normative, ne détournerait pas la procédure législative en nuisant à la clarté et à la sincérité du débat parlementaire.

Le Conseil a déjà censuré une tentative similaire de contournement consistant à adopter un amendement d'appel en première lecture, puis un dispositif complet de fond en nouvelle lecture après l'échec d'une commission mixte paritaire (décision n°2001-453 DC du 18 décembre 2001, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2002) :

« Considérant (. . ..) que l'amendement insérant l'article 10 A dans le texte de la loi a été présenté par le Gouvernement lui-même comme "un amendement d'esquisse" dont la portée serait déterminée à une étape ultérieure de la procédure législative ; que ce n'est qu'en nouvelle lecture, à la suite d'un amendement déposé par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale, que le contenu de l'article 10 A a été présenté ;
« Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 10 A a été remplacé après la réunion de la commission mixte paritaire par des dispositions qui, compte tenu de leur portée et de leur ampleur, doivent être considérées comme nouvelles ; que son adoption n'était dictée ni par la nécessité de respecter la Constitution, ni par celle d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ou de corriger une erreur matérielle ;
« Considérant qu'il y a lieu, dès lors, de déclarer l'article 10 A, devenu 18, contraire à la Constitution »

Pour les mêmes raisons, l'article 54 pourrait être déclaré contraire à la Constitution.

2. Sur les articles 37 et 39

Ces deux articles ont été introduits dans le projet de loi au Sénat, en première lecture. Les députés requérants estiment qu'ils traitent de sujets de santé et non de consommation et, par conséquent, qu'ils portent atteinte au premier alinéa de l'article 45 de la Constitution aux termes duquel « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

Le projet de loi initial comprenait 73 articles sur des sujets divers mais ayant tous un lien avec la consommation et la protection des consommateurs. Les députés requérants estiment que les conditions de vente de solutions d'entretien ou d'application des lentilles de contact (article 37) et des lunettes et lentilles de contact (article 39) sont sans rapport avec la consommation. Ces articles visent d'ailleurs le code de la santé publique et non les codes habituellement cités pour les sujets « consommation » (code de la consommation, code de commerce).

Ainsi l'article 37 concerne les produits d'entretien pour les lentilles de contact. Or ces produits sont des dispositifs médicaux de classe LLB qui correspondent à un « potentiel élevé de risque » compte tenu de leur fonction de décontamination et de désinfection.

L'article 39 concerne les conditions de délivrance des lunettes et des lentilles de contact. Ces produits ne sont pas des produits de consommation courante. Ils répondent à des préoccupations de santé et sont d'ailleurs prescrits par des médecins.

Il semble donc important que de telles dispositions législatives soient examinées dans un texte sur la santé, avec la saisine de la commission des affaires sociales, plutôt que dans un texte sur la consommation qui fait primer une vision économique. D'ailleurs, lors des débats parlementaires (première séance du mardi 10 décembre 2013), la Présidente de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, Mme Catherine LEMORTON, s'est vivement opposée à l'insertion de ces articles dans ce texte :

« Avec ce projet de loi, nous avons eu droit au logo « fait maison », au défaut de conformité, à l'étiquetage des produits à base de viande, à la facturation à la minute dans les parkings publics payants, aux réservoirs des stations-service, et maintenant nous avons les lentilles, les produits pour lentilles, les tests de grossesse, les tests d'ovulation. Comme je l'ai dit à propos de la proposition de loi Fourcade en 2011, on a l'impression d'être à la « Foir'Fouille » de Noël, au vide-grenier hivernal. En tout état de cause, il s'agit d'amendements de santé publique, et certains sénateurs de la majorité comme de l'opposition ont clairement dit qu'ils relevaient de la compétence de la commission des affaires sociales.
(. . .)
Je déplore que la commission des affaires sociales n'ait pas été saisie. Cela ne veut pas dire que nous ne serions pas arrivés au même résultat, mais nous aurions mis tout le monde autour de la table. Il me semble, monsieur le ministre, que la concertation est la ligne de conduite de ce Gouvernement. Nous l'avons montré avec les textes de loi précédents. La concertation, la négociation ne sont pas à géométrie variable, quelles que soient les professions. »

Ces articles pouvant être considérés comme des « cavaliers », les débats parlementaires ont, en outre, manqué de clarté et de sincérité, aucune étude d'impact précise n'ayant pu être présentée, aucun éclairage de la Haute Autorité de la Santé n'ayant pu être apporté.

Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les députés auteurs de la présente saisine demandent donc au Conseil Constitutionnel de se prononcer sur ces points et tous ceux qu'il estimera pertinents eu égard à la compétence et la fonction que lui confère la Constitution.


(1). Les articles 67 à 71 ont été insérés par l'amendement du Gouvernement. L'article 72 a quant à lui était introduit par amendement du Rapporteur au Sénat en commission des affaires économiques. Il concerne les modalités d'application du dispositif en regroupant les mesures d'application règlementaire

(2). Cf rapport Cour des comptes, « La lutte contre le surendettement des particuliers : une politique publique incomplète et insuffisamment pilotée », février 2010