Saisine par 60 députés - 2014-688 DC

Décision n° 2014-688 DC du 13 février 2014

Loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen

Saisine par 60 députés


Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les conseillers,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen.


Sur la méconnaissance des objectifs d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi

Le juge constitutionnel a dégagé de l'article 34 de la Constitution le principe constitutionnel de clarté de la loi (cf. décisions n° 2000-435 DC 7 décembre 2000 cons. 53 ; 2001-455 DC 12 janvier 2002 cons. 8, 9, 29 et 30 ; 2004 - 494 DC 29 avril 2004 cons. 10 et 14 ; .2005 - 514 DC 28 avril 2005 cons. 14).

Des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, il a induit l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, considérant qu'il appartient au législateur «d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi. » (cf. les décisions n° 2005-530 DC 29 décembre 2005 cons. 77 à 89 ; 2006-535 DC 30 mars 2006 cons. 33 ; 2007-557 DC 15 novembre 2007 cons. 19 ; 2009-584 DC 16 juillet 2009 cons. 29 et 31 ; 2011-639 DC 28 juillet 2011 cons. 16 ; 2012-662 DC du 29 décembre 2012 cons. 82 à 84).

L'article 1er de la loi déférée prévoit que le mandat de représentant au Parlement européen est incompatible avec les fonctions mentionnées aux articles L.O. 141-1 et L.O. 147-1 du code électoral, articles créés par la loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.

En effet, l'objectif poursuivi, d'après l'étude d'impact annexée au projet de loi ordinaire interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen est de conserver comme c'est le cas depuis 2000, une identité de régime entre les parlementaires nationaux et les parlementaires européens. La loi ordinaire ne s'entend donc que comme le pendant de la loi organique.

Les requérants considèrent que le dispositif d'incompatibilité prévu par les nouveaux articles L.O. 141-1 et L.O. 147-1 du code électoral contredit l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, en ne prévoyant aucune définition claire de ce qu'annonce pourtant comme une évidence le titre de la loi déférée, à savoir les « fonctions exécutives locales ». La notion de « fonction exécutive locale » n'est définie nulle part dans le droit positif, et la loi ordinaire, comme la loi organique déférées, ne tentent pas cette définition.

C'est la raison pour laquelle les nouveaux articles L.O. 141-1 et L.O. 147-1 du code électoral auxquels renvoie l'article 1er de la loi déférée se contentent de dresser une liste qui se veut exhaustive des fonctions locales considérées comme exécutives, fonctions qui vont d'une présidence d'un organe délibérant de collectivité territoriale, à celle d'un organisme d'habitations à loyer modéré, en passant par la vice-présidence d'un établissement public de coopération intercommunale, que ce dernier soit à fiscalité propre ou non. Les contours initiaux du projet de loi déférée étaient d'ailleurs à ce point clairs que l'intégralité du nouvel article L.O. 147-1 du code électoral a été ajouté par voie d'amendements divers au cours des débats parlementaires.

A ce titre, la lecture du rapport sénatorial n° 832 met en lumière la gêne du rapporteur du texte au Sénat, monsieur Simon SUTOUR, à justifier l'introduction par l'Assemblée nationale des nouvelles incompatibilités, au titre du nouvel article L.O. 147-1 du code électoral : « Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, cet article crée une incompatibilité supplémentaire entre le mandat parlementaire et des fonctions locales dites « dérivées ». Citant le rapport de la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, le rapport de notre collègue député Christophe Borgel définit ces fonctions comme « toutes les fonctions même non exécutives, qui peuvent être exercées es qualités par des élus locaux ». Créant un nouvel article L.O. 147-1 au sein du code électoral, cette disposition excède l'objet premier de la réforme proposée par le Gouvernement qui concernait uniquement les fonctions exécutives au sein des collectivités territoriales ou de leurs groupements. . .».

L'existence même de ces listes d'incompatibilités nouvelles est un aveu d'échec à produire une définition précise des contours de la fonction exécutive locale, et à établir des critères objectifs pour déterminer ce qui entre ou non dans le champ des incompatibilités. Ainsi, sur quel critère le maire d'arrondissement à Paris, ou le maire de secteur à Marseille est-il assimilé à un maire par le nouvel article L.O. 141-1 du code électoral, plutôt qu'à un conseiller municipal simple? Car les attributions des conseils parisiens sont particulièrement limitées, dans la mesure où leurs délibérations sont purement consultatives pour les affaires dont l'exécution est prévue sur leur territoire, la mairie centrale pouvant outrepasser leur avis négatif quel que soit le domaine concerné.

Sur quel critère intelligible la fonction de président de l'assemblée de Corse est-elle mise sur le même plan que celle de membre du conseil exécutif de Corse ? Là encore, la lecture du rapport n° 832 de monsieur Simon SUTOUR confesse le manque de logique qui préside au nouvel article L.O. 141-1 du code électoral : « Le champ de l'incompatibilité retiendrait des fonctions locales ultramarines qui, sans être exécutives, présentent une « importance significative » pour reprendre les termes de l'étude d'impact jointe au projet de loi organique. Il en serait ainsi de la présidence et de la vice-présidence de l'assemblée délibérante, ce qui recouvre la fonction de président et de vice-président de l'assemblée de Corse, président et vice-président de l'assemblée de Guyane de même que de président et vice-président de l'assemblée de Martinique, président et vice-président du congrès de la Nouvelle-Calédonie, président et vice-président de l'assemblée de la Polynésie française, président et vice-président du conseil territorial à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon et de président et vice-président de l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna ».

D'ailleurs, pourquoi le législateur a-t-il maintenu un titre à la loi organique (« interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen») qui ne correspond plus à son contenu, si ce n'est parce qu'il est dans l'impossibilité juridique comme rationnelle de le faire ?

Ainsi, l'absence de définition de ce qu'est une « fonction exécutive locale », ou de ses « dérivés », selon des critères objectifs, conduit à mettre en place un dispositif législatif relevant de principes arbitraires, contraires à la garantie des droits protégée par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.


Sur l'atteinte disproportionnée à l'égale admissibilité aux emplois publics

La loi déférée est à ce point imprécise qu'elle conduit à placer sur le même plan, en termes d'incompatibilité, et dès lors qu'un mandat de représentant au parlement européen est détenu, des fonctions très diverses. Elle applique donc un traitement identique, l'incompatibilité stricte, à des situations notoirement différentes, sans qu'on puisse y trouver des raisons objectives.

Ainsi, en prévoyant l'application d'incompatibilités manifestement arbitraires, la loi déférée affecte de manière disproportionnée l'égale admissibilité aux dignités, places et emplois publics, proclamée par l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen de 1789 : « Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »

La loi déférée empêche ainsi le maire adjoint d'une commune de 500 habitants d'exercer un mandat parlementaire, au même titre qu'elle empêche un président de conseil régional d'exercer ce mandat. Mais dans le même temps, elle continue de permettre à un conseiller général d'exercer un mandat parlementaire.

Or les objectifs poursuivis, censés justifier cette atteinte et détaillés par l'étude d'impact annexée au projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur, sont aussi imprécis et peu convaincants que le contenu de la loi déférée : il s'agirait, par ces nouvelles incompatibilités de tous ordres, à la fois de « tirer les conséquences du mouvement de décentralisation des trente dernières années », de « prendre en compte l'accroissement de la charge de travail du Parlement », ou encore de « moderniser la vie publique française ». La subjectivité attenante à l'interprétation des objectifs poursuivis par la loi ne permet pas non plus de cerner davantage la notion de « fonctions exécutives locales ».

Car s'il s'agit de dégager du temps sur l'agenda du parlementaire -argument largement avancé lors des débats- afin qu'il soit davantage présent au Parlement, on objectera d'une part qu'aucune corrélation n'a jamais été établie entre le nombre de fonctions électives ou mandats locaux détenus par un parlementaire et son niveau d'activité ou son temps de présence au Parlement. On objectera d'autre part qu'au titre du temps hypothétiquement dégagé par le non exercice de certaines fonctions locales par le parlementaire, il ne saurait être fait, de manière sensée, application d'une incompatibilité s'agissant d'un adjoint au maire aux fêtes et aux cérémonies d'une commune de 1000 habitants, tandis que cette incompatibilité ne serait pas applicable, aux termes de la loi déférée, à un conseiller régional de la région Rhône-Alpes.

Il apparaît qu'en réalité, faute de critère correspondant aux objectifs poursuivis par le législateur, ce dernier s'est contenté de rendre incompatibles avec un mandat de parlementaire celles des fonctions locales dites exécutives au titre soit d'une élection, soit d'une délibération, soit encore d'une délégation. Non seulement ce critère ne correspond pas aux objectifs poursuivis par la loi, mais il porte manifestement une atteinte disproportionnée à l'accès aux emplois publics, qu'il s'agisse de considérer le mandat de parlementaire, comme l'exercice de fonctions locales.

Par ailleurs, on ne saurait restreindre, sans proportionnalité aucune, l'exercice des fonctions publiques, dès lors qu'il s'agit de prévoir des incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions locales, alors qu'à l'inverse, d'après la jurisprudence du conseil Constitutionnel, l'atteinte doit être proportionnée lorsqu'il s'agit des incompatibilités entre mandats électoraux et activités professionnelles (cf. la décision récente 2013-675 DC relative à la loi organique relative à la transparence de la vie publique), sauf à conduire à une rupture d'égalité entre ceux des parlementaires européens qui exerceraient concomitamment à leur mandat une activité professionnelle, et ceux qui choisiraient d'exercer des mandats locaux ou des fonctions électives locales.

Ainsi, ce dispositif législatif porte aussi atteinte au principe d'égalité garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ainsi qu'à la garantie des droits protégée par l'article 16 de la même Déclaration.

Sur l'atteinte au principe d'égalité

L'article 1er de la loi déférée entend harmoniser le régime des incompatibilités applicables aux représentants français au Parlement européen, en l'alignant sur celui des parlementaires nationaux prévu à l'article L.O. 141 du code électoral.

En effet, la loi organique n° 2013-402 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux a conduit à l'abaissement du seuil à partir duquel un mandat de maire est pris en compte pour les incompatibilités au titre de l'article L.O. 141 du code électoral. L'article 1er de la loi déférée procède à l'abaissement de ce seuil, de 3 500 habitants à 1 000 habitants, s'agissant des parlementaires européens.

Mais l'article 5 de la loi déférée conduisant à l'application de la loi « à compter du premier renouvellement du Parlement européen suivant le 31 mars 2017 », c'est-à-dire en 2019, ces règles d'incompatibilités ne concerneront les parlementaires européens qu'à cette date, quand les parlementaires nationaux devront l'appliquer dès les élections municipales de 2014.

Or aucun impératif d'intérêt général ne vient justifier cette rupture d'égalité devant la loi, et de cohérence, attendu que l'objectif affiché est de conserver une identité de régime entre parlementaires européens et nationaux. En conséquence, cette rupture d'égalité est contraire à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.


Sur l'atteinte à la liberté de choix de l'électeur

L'article 1er de la loi déférée prévoit désormais que « le représentant au Parlement européen qui se trouve dans un des cas d'incompatibilité mentionnés aux mêmes articles L.O. 141-1 et L.O. 147-1 est tenu de faire cesser cette incompatibilité en démissionnant du mandat ou de la fonction qu'il détenait antérieurement ».

D'une part, ce caractère automatique, quasi mécanique, de la perte du mandat est assimilable aux sanctions automatiques censurées par votre Conseil, par exemple en cas de déchéance des droits civils et politiques consécutifs à une décision juridictionnelle (cf. n° 99-410 DC, 15 mars 1999), jugées contraires aux articles 8 et 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

D'autre part, les dispositions législatives critiquées ont pour effet d'empêcher l'exercice de mandats par des parlementaires et par des élus locaux qui ont été désignés selon des procédures électives qui sont au fondement de la démocratie en France.

L'effet mécanique des règles d'incompatibilités prévues dans la loi conduisent à restreindre, voire à interdire la liberté de choix de l'électeur ainsi que l'indépendance de l'élu, en contradiction avec les exigences de l'article 6 de la Déclaration de 1789 comme l'a rappelé récemment votre Conseil, à propos du contrôle des dispositions relatives à la transparence de la vie publique (n° 2013-675 DC, cons. 43 : « si le législateur peut prévoir des incompatibilités entre mandats électoraux ou fonctions électives et activités ou fonctions professionnelles, la restriction ainsi apportée à l'exercice de fonctions publiques doit être justifiée, au regard des exigences découlant de l'article 6 de la Déclaration de 1789, par la nécessité de protéger la liberté de choix de l'électeur, l'indépendance de l'élu ou l'indépendance des juridictions contre les risques de confusion ou de conflits d'intérêts » ; cf. aussi n° 2000-426 DC et 427 DC, 30 mars 2000 ; n° 82-146 DC, 18 novembre 1982).

Or, en l'espèce, les dispositions législatives critiquées empêchent, par principe, l'exercice de la liberté de choix de l'électeur puisque l'automaticité des incompatibilités empêchera l'électeur de procéder au moindre choix d'élu. En cela, ces dispositions législatives sont contraires, de ce chef, à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.


Considérant que les articles 2 ; 3 ; 4 et 5 de la loi déférée sont inséparables des dispositions de son article premier, les députés requérants estiment qu'ils doivent également être déclarés contraires à la Constitution.


Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les députés auteurs de la présente saisine demandent donc au Conseil Constitutionnel de se prononcer sur ces points et tous ceux qu'il estimera pertinents eu égard à la compétence et la fonction que lui confère la Constitution.