Observations du gouvernement - 2013-673 DC

Décision n° 2013-673 DC du 18 juillet 2013

Loi relative à la représentation des Français établis hors de France

Observations du gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante sénateurs d'un recours dirigé contre la loi relative à la représentation des Français établis hors de France.

Il appelle de la part du Gouvernement les observations suivantes.

I. - SUR L'ARTICLE 21.

1. - Le quatrième alinéa de cet article prévoit que « chaque candidat ou liste de candidats peut transmettre au ministre des affaires étrangères une circulaire électorale afin qu'elle soit mise à disposition et transmise aux électeurs sous une forme dématérialisée ».

Les auteurs du recours considèrent que cette disposition méconnaît « l'égalité des candidats ou listes » et « les principes constitutionnels du droit à l'information et d'égalité de traitement des électeurs », notamment le principe fondamental reconnu par les lois de la République « du droit à l'information exhaustive des électeurs par la communication à tous les électeurs des bulletins de vote et des circulaires électorales ». Cette méconnaissance résulterait de ce que, d'une part, il n'est pas fait obligation à tous les candidats ou listes en présence de transmettre à l'administration le texte des circulaires et de ce que, d'autre part, l'administration est dispensée de communiquer aux électeurs le matériel électoral par voie imprimée.

2. - S'imposent au législateur en matière électorale le principe d'égalité devant le suffrage (v. 17 janvier 1979, n° 78-101 DC), valant tant pour les électeurs que pour les candidats, et l'exigence de sincérité et de loyauté du scrutin.

Ces principes impliquent assurément que les électeurs soient mis à même de voter dans des conditions éclairées.

3. - En l'espèce, le législateur a mis en place une procédure qui, compte tenu des spécificités des élections conduites hors de France, assure au mieux l'information des électeurs et satisfait aux principes d'égalité devant le suffrage et de sincérité du scrutin.

La seule particularité du dispositif par rapport à celui valant pour les autres élections est la diffusion des circulaires électorales transmises par chaque candidat ou liste de candidats de manière électronique et non postale. Contrairement à ce que suggèrent les auteurs du recours, le fait que l'administration ne transmette que les éléments communiqués par les candidats ou les listes n'est pas propre aux élections régies par la loi déférée. Sur ce point, la loi s'est s'inscrite dans le droit commun électoral, qui fait de la participation à la campagne officielle une simple faculté offerte aux candidats ; ils ne sont pas tenus d'y prendre part (v. art. R. 38 du code électoral ; pour les élections présidentielles : article 17 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001).
Cette option d'un envoi sous forme dématérialisée résulte des difficultés avérées d'acheminement, du coût disproportionné que leur transmission aurait représenté, ainsi que des habitudes bien établies des Français établis hors de France à l'égard de l'information dématérialisée. Ces particularités ont été notées par le juge électoral - qui a déjà eu l'occasion de relever les « aléas du service postal » et les « contraintes particulières auxquelles sont soumises les élections organisées à l'étranger » (CE, 10 août 2007, n° 294889 ; 13 octobre 2008, n° 312206) - ainsi que par la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle. Cette dernière a souligné « la lourdeur de l'opération logistique consistant à adresser aux électeurs résidant à l'étranger les professions de foi des candidats et les bulletins de vote. Elle peut douter de ce que, en dépit de la diligence et de l'efficacité des services du ministère des affaires étrangères et des prestataires auxquels ils ont pu avoir recours, l'ensemble des électeurs, quel que soit le pays dans lequel ils résident, aient effectivement reçu à temps les documents qui leur ont été adressés. La commission a constaté, parallèlement, que son site internet avait reçu un nombre significatif de visites en provenance de l'étranger pour consulter les professions de foi des candidats qui y avaient été mises en ligne (27 % des consultations du site ont été faites depuis l'étranger). La Commission suggère qu'une réflexion soit engagée sur l'opportunité de supprimer l'envoi par courrier aux électeurs résidant à l'étranger des professions de foi des candidats. Cette suppression devrait être accompagnée d'une plus grande information donnée aux électeurs français résidant à l'étranger quant à la mise en ligne de ces documents. Cette information, le cas échéant, pourrait être complétée, pour les pays où l'accès à l'internet serait difficile, par une mise à disposition locale de l'ensemble des documents électoraux par les services diplomatiques et consulaires » (Rapport établi par la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle (scrutins des 22 avril et 6 mai 2012), JORF n°0164 du 17 juillet 2012 page 11666).

C'est pour ces raisons que le législateur a posé le principe d'une diffusion dématérialisée. Elle s'accompagne de l'autorisation de la propagande électorale, alors que tous les précédents scrutins pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger ont été soumis à une interdiction de principe de « toute propagande électorale à l'étranger ». La diffusion de l'information sera donc facilitée, d'autant plus que, par dérogation au droit commun électoral, l'adresse électronique des électeurs mentionnée sur les listes électorales consulaires sera communicables aux candidats en application des dispositions combinées des articles 8 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976, 15 de la loi déférée et L. 330-4 du code électoral.

Par ailleurs, sont prévus un affichage électoral à l'intérieur des locaux des ambassades et des postes consulaires et des bureaux de vote ouverts dans d'autres locaux (conformément à l'article L. 330-6 du code électoral, rendu applicable par le II de l'article 15 de la loi déférée) ainsi que l'envoi aux électeurs, par voie électronique ou à défaut postale, d'une information sur les conditions dans lesquelles ils peuvent voter ainsi que sur l'identité des candidats ou des listes de candidats (article 21, al. 1 à 3, de la loi déférée).

Pour ces raisons, le Gouvernement considère que l'article 21 est conforme à la Constitution.


II. - SUR LE II DE L'ARTICLE 22 ET L'ARTICLE 51.

1. - Le II de l'article 22 dispose que « pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, les électeurs votent dans le bureau ouvert au chef-lieu de la circonscription électorale. / Ils peuvent, par dérogation (à l') article L. 54, voter le deuxième vendredi précédant la date du scrutin, dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article 51 de la présente loi ». Cette dernière disposition prévoit que « Les membres du collège électoral peuvent également voter (. . .) dans leur circonscription d'élection, auprès de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire. Après passage dans l'isoloir, l'électeur remet en mains propres à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire un pli contenant son bulletin de vote dans une enveloppe. L'électeur signe ce pli ainsi que la liste d'émargement, sur laquelle figure le numéro du pli. Il est remis à l'électeur un récépissé sur lequel figurent le nom du votant et le numéro du pli. Les conditions de l'enregistrement, de la conservation et du transfert du pli au bureau de vote, de nature à respecter le secret du vote et la sincérité du scrutin, sont définies par décret en Conseil d'État ».

Selon les auteurs du recours, ce dispositif méconnaîtrait les principes de secret du vote et de sincérité du scrutin, qui requièrent que la totalité des opérations électorales s'opèrent sous le regard du public et, le cas échéant, de délégués des candidats - ce qui constituerait aussi un principe fondamental reconnu par les lois de la République. Par ailleurs, le législateur n'aurait pas épuisé sa compétence en renvoyant au décret le soin de fixer les conditions de l'enregistrement, de la conservation et du transfert du pli au bureau de vote.

2. - Ces griefs ne sont pas fondés.

2.1. - Le législateur a mis en oeuvre un dispositif de vote sous enveloppe fermée. Il s'agit d'une modalité de vote complémentaire du vote à l'urne au chef-lieu de circonscription - et, pour ce qui concerne les élections sénatoriales, du vote par procuration. On peut l'assimiler à un vote par correspondance groupé et sécurisé. Il est prévu que l'administration diplomatique soit chargée d'assurer le transfert, de l'isoloir jusqu'au bureau de vote, du pli contenant le bulletin de vote. Ce pli remis en main propre sera numéroté, un récépissé étant remis à l'électeur. Il sera transmis au bureau de vote par la voie diplomatique, ce qui constitue une modalité comparativement plus fiable que la transmission par les services postaux en cas de vote par correspondance « classique ».

Un tel mécanisme de vote sous enveloppe fermée remise en main propre était rendu nécessaire par l'effectif très limité des deux collèges électoraux concernés ainsi que par la charge budgétaire que les déplacements à Paris auraient représentée.

2.2. - En le mettant en place de manière sécurisée, le législateur a respecté les exigences de secret du vote et de sincérité du scrutin. Tel est l'objet du dispositif d'authentification permettant d'attester qu'il n'a pas été porté atteinte à l'intégrité des documents électoraux, entre le moment où l'électeur vote et celui où son vote rejoint le bureau de vote.

On notera que la loi autorise déjà le vote par correspondance, qui permet à l'électeur d'envoyer son enveloppe de scrutin au bureau de vote. Pour l'élection des députés par les Français établis hors de France, notamment, aux termes de l'article R. 176-4-5 du code électoral, les enveloppes contenant les votes par correspondance sous pli fermé sont, jusqu'à leur remise au bureau de vote, conservées « dans un lieu sécurisé, sous la responsabilité de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire ». Dans ces cas, les enveloppes reçues sont conservées sous la responsabilité des pouvoirs publics, parfois pendant plusieurs jours.

2.3. - Le législateur n'a, en outre, pas méconnu la compétence qu'il tire de l'article 34 de la Constitution aux termes duquel la loi fixe les règles concernant « le régime électoral (. . .) des instances représentatives des Français établis hors de France ». Le troisième alinéa de l'article 51 encadre de manière précise la procédure de vote et impose au pouvoir réglementaire de définir, sous le contrôle du juge, « les conditions de l'enregistrement, de la conservation et du transfert du pli au bureau de vote » dans le respect du « secret du vote et (de) la sincérité du scrutin ». Par ailleurs, les articles 15, 51 et 55 rendent applicables à ces élections un grand nombre de dispositions du droit commun électoral (portant notamment sur le contrôle des opérations de vote par les candidats ou encore les sanctions pénales), dont la portée est générale et ne se limite pas à une modalité de vote particulière.
Sur ce point, il faut préciser que si l'article 22 se borne à rendre applicable, pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, le troisième alinéa de l'article 51, le premier alinéa de l'article 15 rend applicable aux mêmes élections l'article L. 67 du code électoral, aux termes duquel : « Tout candidat ou son représentant dûment désigné a le droit de contrôler toutes les opérations de vote, de dépouillement des bulletins et de décompte des voix, dans tous les locaux où s'effectuent ces opérations, ainsi que d'exiger l'inscription au procès-verbal de toutes observations, protestations ou contestations sur lesdites opérations, soit avant la proclamation du scrutin, soit après. Les modalités d'application du présent article sont déterminées par un décret en Conseil d'Etat ». Compte tenu de cet alinéa, l'absence de renvoi, par le dernier alinéa de l'article 22 au quatrième alinéa de l'article 51 - qui dispose que « Chaque liste peut désigner, auprès du bureau de vote réuni au ministère des affaires étrangères ainsi que dans chaque ambassade ou poste consulaire où le vote a lieu, un délégué chargé de suivre l'ensemble des opérations de vote » - ne signifie pas, contrairement à ce que soutiennent les auteurs du recours, que toutes les opérations de vote auraient lieu à l'écart du public.


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Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime que doit être rejeté le recours contre la loi relative à la représentation des Français établis hors de France.