Saisine par 60 sénateurs - 2013-667 DC

Décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013

Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral

Saisine par 60 sénateurs

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,

Les sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de la Constitution, la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral, aux fins de déclarer un certain nombre des dispositions de la présente loi contraires à la Constitution.

La France est définie au premier alinéa de l'article premier de la Constitution comme « une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ». Le caractère « démocratique » fait écho aux dispositions du préambule de 1958 qui dispose lui -même que « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946».

Il ressort que le caractère démocratique de la République est attaché au peuple et au principe de la souveraineté nationale qui ne saurait s'exprimer que dans les conditions prévues à l'article 3 de la Constitution, et notamment au regard du droit de suffrage.

Le citoyen est une figure majeure de notre droit constitutionnel en tant qu'il est l'origine et la source de la légitimation de tout mandat politique par l'exercice de son droit de vote, droit fondamental de tout régime démocratique. Le droit de vote est indissociable de 1' exercice des libertés individuelles, de telle sorte qu'il doit respecter deux impératifs pour être pleinement exercé:

- Le droit de vote ne peut-être exercé que s'il est l'expression de la liberté de choix du citoyen et de l'égalité de ce même citoyen devant le suffrage;
- Le droit de vote, pour être exercé dans des conditions pleinement démocratique doit également donner lieu à des scrutins organisés selon une périodicité raisonnable, laissant à chaque citoyen éligible la possibilité de pouvoir se porter candidat à l'élection.

Ce droit de suffrage a été largement protégé par votre jurisprudence qui a tiré de 1 'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen deux principes, celui de la liberté du droit de vote et celui de l'égalité devant le suffrage. En effet, après avoir disposé que la loi doit être la même pour tous, l'article 6 rappelle que «tous les Citoyens étant égaux aux yeux de la loi, ils sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »

Cette disposition a été complétée par 1 'article 3 de la Constitution qui rappelle que le peuple exerce la souveraineté nationale, notamment par la voie de ses représentants. Cet article rappelle également qu'aucune section du peuple ou aucun individu ne peut s'en attribuer 1'exercice.

L'électeur doit donc être en capacité de réaliser librement son choix entre des candidats égaux et selon une périodicité raisonnable. C'est au législateur de prendre ces impératifs en compte dans l'élaboration ou la modification des modes de scrutins prévus dans le code électoral.

C'est au regard de ces principes que les sénateurs soussignés ont pu constater que les articles 2, 3, 16, 20 et 24 de la présente loi sont manifestement contraires à la Constitution. Ces inconstitutionnalités s'apprécient notamment au regard : des principes de liberté de vote et d'égalité devant le suffrage que votre jurisprudence a tiré de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 ; des articles numérotés de la Constitution et plus particulièrement 1' article premier, l'article 3, l' article 4, l' article 24 et l'article 72.

1- SUR L'ARTICLE 2 DE LA LOI DEFEREE

A) La méconnaissance du principe de liberté de choix du citoyen

1- Votre décision 78-101 DC, du 17 janvier 1979, a reconnu, sur le fondement de l' interprétation de l' article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, le caractère constitutionnel du principe de liberté de vote du citoyen. Le principe de l'égalité devant le suffrage quant à lui est rappelé explicitement à l' article 3 de la Constitution. Or, 1 'article 2 de la loi soumise à votre examen, disposant respectivement de l'institution d'un nouveau mode de scrutin pour les élections cantonales, est apparue pour les requérants comme contraire à ces deux principes en tant que ses dispositions induisent une conception particulièrement extensive de l'objectif de parité institué par 1 'article premier de la Constitution, conception qui ne saurait s'articuler dans le cadre d'un scrutin majoritaire avec le principe de liberté de choix de l'électeur.

2- L' article 2 du texte introduit dans la loi électorale la notion de "binôme", notion nouvelle en droit français et dont la définition n'est pas précisée. Il ne s'agit pas d'un ticket au sens américain du terme ni d'un système de suppléance, ni d'une liste, ou alors, d'une liste de deux mais dans un cadre majoritaire et non proportionnel. En effet, les électeurs n'ont pas le choix au sein de ce binôme. L'élection remportée est remportée solidairement par l'ensemble du binôme. Cette solidarité s'apprécie également au regard des obligations de transparence financière des frais de campagne.
Ce nouveau mode de scrutin institue une double obligation de parité. C'est pour le Gouvernement sa principale justification. Parité de l'équipe des candidats, parité des suppléants.
Les deux candidats du binôme sont élus conjointement et leur sort respectif ne dépend pas personnellement du score, comme dans un scrutin de liste proportionnelle. Les élus reprennent ainsi après l'élection leur liberté totale d'action et de vote après cette élection conjointe devant les mêmes électeurs. Cette difficulté est redoublée par les obligations faites en matière de choix du suppléant. Le suppléant du candidat masculin sera obligatoirement un homme et réciproquement, celui du candidat féminin sera une femme. Cette rigidité redoublée ne saurait que contraindre davantage la composition de l'équipe candidate qui concerne donc quatre personnes pour une seule candidature au scrutin majoritaire.

3- L'électeur pourrait estimer voter pour une équipe homogène et soudée, or, le seul motif qui impose la composition de cette équipe n'est pas le talent respectif des candidats ou leur position politique mais une distinction fondée sur leur sexe. Il en ressort que la liberté de choix de l'électeur est biaisée puisqu'on lui demande, par un même scrutin de voter pour deux candidats, et leurs deux suppléants, en même temps sachant que leur association ne pourrait au final ne recouvrir aucun programme politique commun si ce n'est l'obligation légale de parité introduite par l'article 2 du présent projet de loi. Les auteurs de cette saisine estiment que cette double contrainte dans la composition de l'équipe candidate sans obligations réciproques de solidarité entre les élus après l'élection ne peut se justifier que parce qu'elle constitue une interprétation extensive du deuxième alinéa de 1 'article premier de la Constitution qui dispose que le législateur favorise l' égal accès des femmes aux mandats électifs.

4- Le principe de parité, introduit par la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999, a été reconnu comme pouvant susciter une exception au principe d'égalité, notamment au regard des dispositions de l'alinéa 2 de 1' article premier issues de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Or, il ressort de votre jurisprudence, et notamment de la décision DC n°2000-429 du 30 mai 2000 dite « Quotas par sexe III » que le législateur était désormais compétent afin « d'instaurer tout dispositif tendant à rendre effectif l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et .fonctions électives ». Or, dans cette même décision, vous avez clairement défini la portée de cette compétence. Il s'agirait exclusivement de permettre au législateur d'adopter des dispositions soit incitatives soit contraignantes. Vous en avez notamment conclu que les dispositions « fixant des règles obligatoires relatives à la présence de candidats de chaque sexe dans les compositions de listes de candidats aux élections se déroulant au scrutin proportionnel [entraient] dans le champ des mesures que le législateur [pouvait]désormais adopter ». Dès lors, la parité s'entend comme une parité de candidature et non comme une parité d'élection.

5- La lecture complémentaire de l'article 4 semble préciser l' intention du Constituant dès lors que les dispositions de cet article permettent d' établir que c'est aux partis politiques qu'incombent l'obligation législative de favoriser l'accès paritaire des femmes aux mandats électoraux. La loi du 6 juin 2000 assure d'ailleurs le respect de ce principe au moyen de sanctions financières relatives aux modalités du financement public de la vie politique et non en modifiant la loi électorale de manière à imposer une stricte obligation de parité dans l'élection. Cet objectif d'égal accès s'est donc principalement exprimé dans le cadre des scrutins de listes à la proportionnelle qui ont désormais l'obligation de présenter autant de candidats féminins que masculins. En effet, le scrutin de liste proportionnel permet plus aisément à un parti politique de remplir 1'objectif de parité de candidature. Or, le scrutin de liste à la proportionnelle ne saurait limiter la liberté de choix de 1 'électeur dès lors que 1'élection des candidats inscrits sur la liste dépend du score d'ensemble de la liste. Il n'en va pas de même dans le cadre d'un scrutin majoritaire puisque l'obligation de solidarité politique et financière, entre les deux candidats d'un même binôme cesse au moment de la proclamation des résultats de l'élection alors qu' ils ont tous deux été élus par le même ensemble du corps électoral.

6- Le principe de liberté de choix de l'électeur et d'égal accès des femmes aux mandats électifs étant tous deux de rang constitutionnel, il est nécessaire de les concilier de manière à ce que l'un ne méconnaisse pas l'autre. Le principe d'égalité, tel que défini de manière systématique dans votre jurisprudence, ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans un l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit. Or, l'article premier de la Constitution, lorsqu' il est rapproché de l'article 4 institue un objectif de candidature, objectif qui est celui contrôlé par les pouvoirs publics et non pas une obligation d'élection. Le binôme instaure de fait une obligation d'élection dans un cadre majoritaire qui méconnaît la liberté du choix de l'électeur et tendrait à biaiser du même coup la sincérité du scrutin dès lors que le choix de l'électeur serait fondé sur le projet politique commun des candidats alors que le présent projet de loi n' institue aucune obligation entre les élus issus d'un même binôme.
Dès lors, 1'article 2, en ce qu' il contraint le choix de l'électeur en imposant une parité simultanée dans une élection unique non assortie d'une obligation de solidarité dans l'exercice du mandat pour les élus, méconnaît le principe de liberté de vote sans aucune justification suffisante d' intérêt général. Cette méconnaissance est fondée sur une interprétation extensive de 1' article premier de la Constitution, interprétation manifestement contraire au principe de l'égalité devant le suffrage.

B) La méconnaissance du principe d'égalité devant le suffrage

7- Le caractère parfaitement mécanique de l'obligation de parité intégrale limite la liberté de choix de l'électeur car elle constitue préalablement une rupture du principe d'égalité devant les charges publiques tiré de l' article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789. En effet, d'après cet article, « Tous les Citoyens étant égaux (aux yeux de la loi, ils) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. ». Cette disposition concorde avec celle du premier alinéa de l' article premier de la Constitution gui dispose gue la République ne reconnaît pas les distinctions fondées sur le sexe. Votre décision 82-146 DC, 18 novembre 1982 précisait ainsi « qu'il résulte du rapprochement de l'article 3 de la Constitution et de l'article 6 de la Déclaration de 1789 que la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et l'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus pour une raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité ou pour une raison tendant à préserver la liberté de l'électeur ou l'indépendance de l'élu. Ces principes, de valeur constitutionnelle s'opposent à toute division par catégories des électeurs ou des éligibles. Il en est ainsi pour tout suffrage politique ».

8- A la suite de l'introduction du principe de parité et de son rehaussement à l'article premier de la Constitution, votre jurisprudence a reconnu qu'une exception au principe d'égalité pouvait être acceptée de manière à garantir l' accomplissement d'un objectif de candidature. Or, le législateur est intervenu en imposant des conditions financières aux partis politiques de façon à ce gue ceux gui ne respectent pas cet objectif de parité de candidature soient pénalisés. Ainsi d'après votre décision 2010-618 DC, 9 décembre 2010, « Ni l'article 1er de la Constitution, permettant à la loi de favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et .fonctions électives, ni son article 4, disposant que les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage et contribuent à la mise en œuvre de cet objectif de parité, ne font obstacle à ce que la loi prévoie une modulation de l'aide financière accordée à ces partis ou groupements.»

9- L'article premier dispose ainsi que «la loi favorise l'égal accès des femmes aux mandats électifs». Les auteurs de la saisine s'interrogent ainsi sur la portée de cette disposition au regard de l'article 2 du projet de loi gui impose non plus un objectif de parité de candidature, mais une obligation de parité d'élection. En effet, cet article introduisant une obligation absolue de parité, il tendrait à interpréter l'alinéa 2 de l'article premier comme une autorisation faite au législateur de défavoriser l'accès des hommes aux mandats électifs dès lors gue le maintien par le redécoupage électoral du même nombre de conseillers généraux combiné à l'obligation absolue de parité imposerait de fait le retrait de nombreux candidats masculins sortants et empêcherait de fait à de nombreux hommes de se présenter à cette élection pour la première fois.

10- Les auteurs de cette saisine estiment qu'à la lecture de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen et de l'article 3 de la Constitution, ce choix n'appartient qu'à l'électeur qui doit être libre de son choix lorsqu'il désigne par son vote son représentant. Aussi, il apparaît que le principe de parité absolue ne saurait être intégralement applicable dans le cadre d'une modification de la loi électorale sans venir limiter le droit des citoyens de se présenter à l'élection et d'espérer être élu «sans autre distinction que celle de leurs vertus et leurs talents». En l'espèce, le simple accès à la candidature supposerait une première distinction fondée exclusivement sur le sexe et ferait finalement de 1' objectif constitutionnel de parité de l'alinéa 2 une obligation qui contraindrait l'interprétation de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du premier alinéa de l'article premier de la Constitution. Au surplus, le principe de l'introduction du binôme paritaire ne saurait être considéré comme un dispositif de mise en œuvre du second alinéa de l'article premier complémentaire des dispositions existant à 1' heure actuelle pour les scrutins de liste proportionnelle dès lors que cette innovation ne concerne pas les autres scrutins majoritaires, à l' instar de l'élection législative ou de l'élection sénatoriale dans certains départements.
Ainsi, de la même manière que l'article 2 contraint la liberté du choix de vote du citoyen, cet article contraindrait également la capacité du citoyen à se présenter à un scrutin majoritaire en introduisant une discrimination absolue fondée sur le sexe et non sur le choix de l'électeur alors que l'article 4 spécifie que c'est aux partis politiques que le législateur doit imposer de favoriser la réalisation de 1'objectif paritaire.

Il- SUR L'ARTICLE 3 DE LA LOI DEFEREE

1. L'article 3 de la présente loi, en insérant un nouvel article 191-1 dans le code électoral, modifie les circonscriptions électorales au sein desquelles les nouveaux conseillers départementaux seront élus. Cette disposition fait suite à l'introduction, à l'article 2 du même projet de loi, d'un binôme de candidats de sexe différent pour 1'élection des conseillers départementaux, chaque binôme se présentant ainsi dans un canton nouvellement crée par l'article 3 visé.

2. Ainsi, le législateur, en vertu de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, a souhaité faire évoluer le régime électoral des Conseils Généraux. La Constitution précise ainsi que : « la loi fixe également les règles concernant - le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales ... ». De cette manière, il ne saurait être reproché au législateur d'établir de nouvelles règles relatives à 1' élection des conseillers départementaux.

3. L'objet du grief des requérants porte sur la définition des circonscriptions électorales de ce nouveau régime. En effet, le législateur, part la régularité et la cohérence de son œuvre législative sous la Vème République, a toujours cherché à mettre en adéquation les nouveaux régimes électoraux qu'il élabore avec les circonscriptions électorales au sein desquelles ces nouveaux régimes électoraux étaient appelés à s'appliquer. Plus prosaïquement, la création du Conseiller territorial, l'occasion de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, et qui avait vu la création d'un nouveau régime électoral, s'était accompagnée de la création de nouvelles circonscriptions électorales. De la même manière, la loi du 10 juillet 1985 modifiant le code électoral et relative à l'élection des députés, qui visait à changer le régime électoral des élections législatives, a également vu la refonte des circonscriptions électorales en faisant des départements les nouvelles circonscriptions des élections législatives. Enfin, la loi du 11 juillet 1986 relative à l'élection des députés et autorisant le gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, qui devait, elle aussi, changer le régime électoral applicable aux élections législatives, a débouché sur la modification des circonscriptions électorales de ces scrutins.

4. Ainsi, l'analyse des lois électorales successives de la V ème République permet de tirer de cette œuvre législative plusieurs constantes, au premier rang desquelles : l' impossibilité de changer le régime électoral d'un scrutin, sans changer, concomitamment, les circonscriptions électorales dans lesquelles ont lieu ce scrutin.

5. Selon les requérants, il y a un lien de causalité entre le choix d'un nouveau régime électoral ct la décision d'avoir recours à de nouvelles circonscriptions électorales pour cc scrutin.

6. Or, dans la loi déférée, le législateur use de sa compétence pour faire évoluer le régime électoral des Conseils Généraux, devenus Conseils Départementaux. La création de ce binôme, solidaire, change donc la nature du scrutin uninominal majoritaire, définissant l'élection des conseillers généraux, en un scrutin binominal majoritaire, faisant partie de la famille des scrutins de liste majoritaire. Encore une fois, il ne saurait être reproché au législateur d'utiliser la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, tant que le régime électoral choisi ne nuit pas à la sincérité du scrutin et à d'autres principes de valeur constitutionnelle.

7. Cependant, cc changement significatif de régime électoral ne s'accompagne pas d'un changement des circonscriptions électorales. En effet, le législateur a choisi de conserver les cantons comme la circonscription d'élection des conseillers départementaux malgré 1' apparition du binôme comme le montre l'article 2 : « Les électeurs de chaque canton du département élisent au conseil départemental deux membres de sexe différent, qui se présentent en binôme ».
De fait, si la loi déférée conduit à l'adoption d'un nouveau régime électoral pour l'élection des conseils départementaux, cette loi rompt avec le lien de causalité usuel consistant à créer de nouvelles circonscriptions électorales plus adaptées à ce nouveau régime.

8. En effet, l'article 3 visé précise que les cantons feront l'objet d'une modification de leurs limites territoriales, afin que le nombre de ceux-ci « dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013 ». Le législateur oblige ainsi le pouvoir réglementaire à rester dans le cadre des cantons tels qu'existant au premier janvier 2013, alors même que le changement de régime électoral lui imposerait d'élaborer de nouvelles circonscriptions électorales pour ces scrutins.

9. Alors qu'il avait la possibilité de s'affranchir des contraintes imposées par le nombre de cantons existants, le législateur a choisi de faire du nombre de cantons existants dans chacun des départements la norme de référence qu'il va simplement diviser par deux. En prenant cette décision, le législateur a d'abord rompu avec une tradition républicaine, ayant pour ambition d'éviter toutes formes de confusion pour les électeurs ; ensuite, le législateur a considérablement complexifié son œuvre législative car il impose au pouvoir réglementaire, chargé de procéder aux modifications de limites territoriales des cantons, une norme numérique, des plus difficiles ; et enfin, en s'imposant une telle contrainte, plutôt que de choisir un nouveau type de circonscription, il s'expose, et expose le pouvoir réglementaire, à de plus grandes difficultés dans l'exercice de sa mission constitutionnelle de respect du principe d'égalité devant le suffrage.

10. Les requérants estiment de plus gue l'article 3 est contraire aux principes définis par les articles 34 et 37 de la Constitution. Les dispositions de l'article 3 visé, relatives au découpe cantonal, introduit parmi d'autres dispositions visant à modifier le régime électoral des Conseils Généraux devenus Conseils Départementaux, ne cherchent pas à définir les circonscriptions électorales de 1' élection des conseillers départementaux puisque cette tâche ressort de 1' article 2 qui précise que : « les électeurs de chaque canton du département élisent au conseil départemental deux membres de sexe différent; qui se présentent en binôme de candidats » ; de fait, les dispositions de l'article 3, précisent, pour chaque département, le nombre de cantons qui les composeront.

11. Or, l'article 34 de la Constitution stipule que: "le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales" est du domaine de la loi ; cependant, la définition du nombre de cantons par département n'est pas une question de régime électoral. En effet, le régime électoral concerne le choix du mode de scrutin, les circonscriptions au sein desquelles s'appliquent ces modes de scrutin.
Ainsi, si la délimitation des circonscriptions législatives relève du domaine de la loi comme le précise 1' article 25 de la Constitution : «propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs », ce n'est nullement le cas pour la limitation des circonscriptions électorales de l'élection des conseillers départementaux. L'article 3 de la loi déférée introduit donc des dispositions qui relèvent du domaine réglementaire, et non du domaine législatif.

12. La lecture concomitante de l'article 34 de la Constitution et de l'article 3113-2 du Code des Collectivités Territoriales ne laisse aucun doute sur le caractère réglementaire des dispositions de l'article 3. En effet, cet article 3113-2 stipule que : « Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général ». En conséquence, le législateur, par l'article 3, en voulant introduire un critère dans la délimitation future des circonscriptions électorales de l'élection des conseillers départementaux, c'est-à-dire en voulant imposer au pouvoir réglementaire une contrainte sur le nombre de cantons qui composeront chaque département, a méconnu le principe à valeur constituti01melle de séparation des pouvoirs législatif et règlementaire en matière dedécoupage électoral.

13. Enfin, selon les requérants, l'article 3 est contraire au principe d'égalité devant le suffrage. En effet, la jurisprudence de votre Conseil estime que les circonscriptions électorales, pour respecter 1' égalité devant le suffrage, doivent se baser sur des considérations démographiques, elles-mêmes basées sur la proportionnalité entre les circonscriptions et leur population.

14. Selon les requérants, l'article 3 de la loi déférée définit le nombre de cantons qui permettront 1'élection des conseillers départementaux au sein de chaque département. Ainsi, après avoir désigné qu'elles seraient les circonscriptions électorales des élections des conseillers départementaux dans l'article 2, à savoir les cantons, l'article 3, en méconnaissant l'interdiction faite au législateur de s'immiscer dans le domaine réglementaire, s'attache à définir numériquement les cantons de chaque département le législateur imposant par ailleurs des règles contraignantes au découpage.

15. Or, en contraignant le pouvoir réglementaire à respecter certaines règles, le législateur sanctuarise des inégalités manifestes qui existent entre le nombre de cantons, et donc de conseillers départementaux, qui existent dans certains départements, et la population de ces départements. Ainsi, d'un département à l'autre, des écarts très significatifs se verront maintenus quant au ratio « nombre de conseillers départementaux/population départementale ». De cette manière, un département comme la Lozère comptait 25 cantons pour une population comprise entre 75.000 et 80.000 habitants (77.000 en 2010); en conséquence, le, département comptait un conseiller général pour 3080 habitants.
Avec la présente loi, la Lozère comptera désormais 13 cantons, soit un canton pour 5.923 habitants, et 26 conseillers départementaux, soit un conseiller départemental pour 2.961 habitants. Par comparaison, le département des Yvelines compte 39 cantons pour une population d'environ 1.400.000 habitants, ainsi le département comptait un conseiller général pour 35.897 habitants. Avec la présente loi, les Yvelines compteront 20 cantons, soit un canton pour 70.000 habitants, et 40 conseillers départementaux, soit un conseiller départemental pour 35.000 habitants.

16. Ainsi, la loi déférée, au lieu de corriger les disproportions flagrantes et les inégalités territoriales entre les circonscriptions et leur population, conforte une situation qui aboutit à ce que les électeurs de certains départements aient un conseiller départemental pour un nombre d'habitants dix fois supérieur à d'autres départements.

17. En contraignant le pouvoir réglementaire à respecter une règle selon laquelle, le nombre de cantons par département sera désormais égal à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, le législateur aggrave les disproportions manifestes qui existent entre le nombre de cantons, et donc de conseillers départementaux, qui existent dans certains départements, et la population de ces départements.

18. Mais cette inégalité devant le suffrage est d'autant plus grave qu'elle aurait pu être était évitée. Aussi, suite au changement de régime électoral que se propose de réaliser la loi déférée , et conformément à ce qui a été dit auparavant, le gouvernement aurait dû utiliser cette occasion pour procéder à une nouvelle délimitation des circonscriptions de l'élection des conseillers départementaux, nouvelle délimitation qui ne soit pas assise sur «le nombre de cantons existant au 1er janvier 2013 », comme l'indique l'article 3, mais sur des seuils qui auraient pris en compte la démographie des départements.

19. En effet, en basant le redécoupage des circonscriptions de 1' élection des conseillers départementaux à partir de seuils de population par département, le gouvernement aurait enfin pu introduire un rapport de proportionnalité satisfaisant entre le nombre de conseillers départementaux et la population départementale.

20. Il convient alors de préciser que le choix ainsi opéré de ne pas utiliser de seuils prenant en compte la démographie des départements ne saurait être justifié au regard des dispositions existantes relatives à l'élection des membres des conseils municipaux des communes. En effet, l'article L2121-2 du code électoral prévoit des seuils de population dans l'attribution du nombre de sièges aux conseils municipaux des communes afin que le nombre des membres du conseil municipal soit proportionnel à la population des communes dont il a la charge. Signalons à cet égard qu'il existe 19 seuils de population allant de moins de 100 habitants pour le seuil minimal, à plus 300.000 habitants pour le seuil maximal.

21. Cette non prise en compte volontaire de la démographie des départements dans la détermination du nombre de conseillers départementaux de chaque département est d'autant plus inexplicable que la loi reconnaît d'ores-et-déjà, à travers l'article L. 3123-16 du Code Général des Collectivités Territoriales, un barème basé sur la population départementale afin de déterminer des indemnités maximales votées par les conseils généraux pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller général. Aussi, au travers de ce barème, le Code Général des Collectivités reconnaît 5 seuils de population pour classer les départements, allant de moins de 250.000 habitants à plus de 1.250.000 habitants. Cette disposition met ainsi en évidence qu' il était loisible pour le gouvernement de réaliser des seuils de population départementale qui aurait alors servi de base à la détermination du nombre de sièges dans chacun des conseils départementaux.

22. Cette constatation de carence peut d'autant moins s'expliquer qu'il semble que le gouvernement est parfaitement conscient de cette situation caractéristique d'inégalité devant le suffrage. En effet, le 3ème alinéa de 1' article 3 de la loi déférée prévoit que :
« Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants». Ainsi le législateur instaure une limite à ne pas dépasser dans les disproportions qu' il peut y avoir entre le nombre de conseillers départementaux et la population départementale. Il est donc impossible de présumer de la méconnaissance du gouvernement face à cette situation rompant avec le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage.

23. En conséquence, le législateur, en rompant avec le lien de causalité entre le choix d'un nouveau régime électoral, et la définition nouvelles circonscriptions électorales ; va aggraver une situation d'inégalité devant le suffrage alors même qu'il avait les outils pour endiguer ce phénomène.
Par conséquent, et presque les électeurs d'un département à l'autre, du fait de cette disproportion, ne seront pas représentés avec la même force dans la collectivité territoriale, la loi déférée rompt avec le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage

Ill- SUR L'ARTICLE 16 DE LA LOI DEFEREE

1- L'article 16 abaisse de 3 499 habitants à 1000 habitants le plafond de l'application du scrutin majoritaire lors des élections municipales. Le seuil des 1000 habitants a été fixé à 1' Assemblée nationale par le vote des députés alors que le projet de loi initial disposait d'un seuil fixé à 999 habitants. L'intention du législateur interprétée au regard du rapport législatif de la Commission des lois du sénateur Michel Delebarre semblait claire, puisque selon le rapporteur il s'agissait alors «de favoriser la parité en élargissant son champ d'application. Parallèlement, les minorités seront représentées au sein de ces conseils municipaux. » Le Gouvernement indiquait d'ailleurs dans son étude d'impact jointe au présent projet de loi que le choix du seuil démographique qu'il propose a été déterminé par les conséquences résultant de l'instauration du scrutin de liste qui lui apparait «peu adapté aux plus petites communes. En effet, les exigences qu'il comporte (obligation de dépôt de candidatures, dépôt de listes complètes, absence de panachage) pourraient être en effet complexes à (y) mettre en œuvre »

2- Les auteurs de cette saisine partagent la même analyse que le Gouvernement au regard des conséquences du scrutin du liste sur les plus petites communes. En revanche, le périmètre finalement voté à 1' Assemblée nationale, soit le seuil des 1000 habitants, ne nous semble pas viable sans une remise en cause manifeste du principe de liberté de vote de 1 'électeur.

En effet, une commune de 1000 habitants pourrait rencontrer de très lourdes difficultés pour être en mesure de présenter deux listes concurrentes respectant les critères de parités fixés par la loi. L'abaissement du seuil de déclenchement du scrutin proportionnel ne nous semble donc pas opportun à ce seuil puisqu' il exercerait une pression trop lourde sur la composition des listes jusqu'à compromettre la présentation de deux listes concurrentes permettant ainsi à 1' électeur de faire un véritable choix au-delà entre les candidats.

3- Ainsi, considérant les cas des communes dont la population serait légèrement supérieure au seuil de déclenchement ; considérant la part de population moyenne appartenant au corps électoral, la population effectivement inscrite sur les listes électorales de la commune et enfin la population éligible ; considérant qu'au regard de ce produit, et après application des règles législatives régissant l'obligation de parité dans la composition de la liste, que la décision de se porter candidat sur une liste électorale étant une liberté individuelle et non une obligation ; on observera nécessairement des communes qui ne seront en capacité que de présenter une liste unique du seul fait du passage à la proportionnelle lorsque le scrutin majoritaire permettait d' offrir un véritable choix électoral au citoyen.

L' abaissement du seuil de déclenchement du scrutin proportionnel pourrait ainsi conduire dans certaines communes à la présentation de listes uniques qui n'assurerait pas nécessairement la liberté de choix de l'électeur par l'exercice de son droit de suffrage exprimé de manière explicite à l'article 3 de la Constitution.

IV- SUR L'ARTICLE 19 DE LA LOI DEFEREE

1- L'article 19 modifie le tableau n° 2 annexé au code électoral en vue d'adapter la répartition des conseillers de Paris par secteurs sans modifier leur effectif total de 163.

Cette disposition est justifiée par le Gouvernement par les évolutions démographiques intervenues ces trente dernières années selon les principes fixés en 1982 par le législateur dans le régime électoral de la capitale : l'attribution de droit de trois sièges à chacun des vingt arrondissements parisiens afin de permettre l'application du correctif proportionnel ; la répartition des 103 sièges restants à la proportionnelle à la plus forte moyenne de la population résiduelle de chacun des secteurs, après soustraction du nombre d'habitants correspondant au minimum légal de trois sièges multiplié par le quotient électoral. Sur cette base, les VIIème, XVIème et XVIIème arrondissements, dont la population a respectivement diminué de 14,9 %, 5,6% et 0,6 % ces trente dernières années, perdent chacun un siège. En revanche, les 10ème, 19ème et 20ème secteurs dont le poids démographique s'est accru de 10,3 %, 13,6 % et 14,6 % éliront un conseiller de plus selon les dispositions du présent article.

2- L'Assemblée nationale a adopté l'article 19 sous réserve d'une précision rédactionnelle et cela en dépit de la contribution publiée en annexe du rapport législatif de première lecture du député Guillaume Larrivé, Co-rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale. D'après Monsieur Larrivé, «La modification de la répartition des conseillers de Paris entre les différents arrondissements constitue une manipulation électorale dont le caractère manifestement partisan est particulièrement choquant. » Le co-rapporteur de l'Assemblée nationale a notamment mis en évidence le fait que l'article 19 du projet de loi consiste à supprimer trois conseillers de Paris jusqu'alors élus dans des arrondissements dont les maires appartiennent à l'actuelle opposition (7ème, 16ème et 17ème), pour créer trois conseillers de Paris dans des arrondissements acquis à la majorité (10ème, 19ème et 20ème). Cette manipulation n'aurait en réalité aucune justification démographique. On constate, en effet, selon les estimations du co-rapporteur de 1' Assemblée nationale que la démographie ne permet pas de justifier les évolutions proposées par la présente disposition: ainsi, un conseiller de Paris représente 5 871 habitants dans le 1er arrondissement, 7 300 habitants dans le 2ème, 11 885 dans le 3ème, 9 837 dans le 4ème, mais 14 114 dans le 16ème et 14 038 dans le 17ème. Le fondement démographique entendu au sens strict aurait ainsi conduit à une autre répartition des sièges.

3- Cette analyse a été trouvé un écho important au Sénat, notamment au travers de l'analyse de l'amendement n°59 rectifié déposé par les sénateurs Yves Pozzo Di Borgo et Hervé Marseille. D'après l'objet de cet amendement, ses auteurs font valoir que «Si les variations démographiques sont un élément à prendre en compte, le nombre d'habitants par élu doit également être un élément déterminant dans cette nouvelle répartition des conseillers de Paris. Ainsi, (l'amendement n°59 rectifié) vise à imputer la baisse d'un conseiller prévue par le texte aux Ier, Iième et Ivème arrondissements et non aux VIIème, XVIème et XVIIème arrondissements. En effet, pour les Ier, Iième et Ivème arrondissements, le ratio d'habitants par conseiller de Paris est particulièrement disproportionné par rapport à la moyenne parisienne. Par ailleurs, la fixation d'un seuil à deux conseillers pour un arrondissement avait été prévu dans le texte initial de la loi P LM du 31 décembre 1982.

4- Aussi, la révision de la répartition des Conseillers de Paris prévue par le présent article ne saurait être justifiée par un strict motif d'intérêt général assis sur la seule observation de l'évolution démographique des secteurs identifiés au sein de la Ville capitale mais sur d'autres motifs manifestement électoraux. Une telle évolution impacterait nécessairement l'élection des maires d'arrondissement comme du Maire de Paris dès lors que le caractère indirect du scrutin conduirait, à suffrages égaux mais après répartition des sièges de Conseillers de Paris, à des résultats électoraux différents. Une telle disposition est dès lors manifestement contraire au principe d'égalité devant le suffrage issue de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme en tant qu'elle conduirait à rompre l'égalité des électeurs parisiens en face de leurs élus.

5- Une telle disposition serait également contraire à l'article 3 de la Constitution qui dispose notamment que le suffrage est « égal ». En effet, la rupture constatée entre le nombre d'élus par habitants au sein d'un même secteur n'étant pas comblée par la présente disposition qui repose sur une analyse démographique tronquée, conduirait à rompre 1' égalité du suffrage entre des électeurs parisiens de secteurs électoraux différents.
L'article 19, en tant qu'il ne dispose pas d'une nouvelle répartition fondée sur une base strictement démographique mais au contraire, sur des motifs qui ne sont manifestement pas d'intérêt général mais d'intérêts politiques et électoraux méconnaitrait donc l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et l'article 3 de la Constitution en instituant une rupture du principe d'égalité devant le suffrage.

V- SUR L'ARTICLE 20 DE LA LOI DEFEREE

1- L'article 20 met en œuvre le principe du fléchage pour l'élection des représentants des communes au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre : communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles. Les représentants des communes pratiquant le scrutin majoritaire plurinominal seront le maire et les conseillers municipaux classés selon l'ordre du tableau. Cet article dispose de la création de deux modes différents de désignation des conseillers intercommunaux selon que la commune compte plus ou moins de 1000 habitants.

2- En effet, l'article. L 273-6 du code électoral, tel qu'introduit pas l'article 20 de la loi déférée dispose que « Les conseillers intercommunaux représentant les communes de 500 habitants et plus au sein des organes délibérants des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles sont élus en même temps que les conseillers municipaux et figurent sur la liste des candidats au conseil municipal. L'élection a lieu dans les conditions prévues aux chapitres Ier, III et IV du titre IV du présent livre, sous réserve des dispositions du chapitre Ier du présent titre et du présent chapitre. » En revanche, l'article Art. L. 273-11 dispose quant à lui que « Les conseillers intercommunaux représentant les communes de moins de 500 habitants au sein des organes délibérants des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau. »

3- L'article 20 de la présente loi déférée modifie donc profondément le régime actuellement en vigueur de désignation des conseillers intercommunaux. En effet, à l'heure actuelle, l'article L5211-6 du code général des collectivités territoriales dispose que « L'établissement public de coopération intercommunale est administré par un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres. » Ces dispositions sont issues de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et permettent une différenciation selon la nature de l'établissement public de coopération intercommunal. En effet, la création d'établissements à fiscalité propre, est pour certains d'entre eux, soumise à une condition d'effectif démographique.

4- Ainsi, dans les communautés de communes et d'agglomération qui forment un ensemble de plus de 50 000 habitants, les délégués sont élus au scrutin uninominal majoritaire à trois tours (la majorité absolue est requise aux deux premiers tours, la majorité relative au troisième) ; En revanche, dans les communautés urbaines et les métropoles qui constituent respectivement des agglomérations de 450 000 et 500 000 habitants au moins, la règle est -sauf pour les communes qui ne disposent que d'un siège à l'intercommunalité- le scrutin de liste à un tour selon la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation des candidats. Il ressort que le principal critère de différentiation à l'heure actuelle repose davantage sur la nature de l'EPCI que sur le peuplement des communes qui composent un même EPCI.

5- Les requérants contestent cc principe en tant qu'il conduirait, au sein d'une même assemblée intercommunale, à la coexistence de deux élus de types différents. En effet, cette différence ne serait pas tant issue d'une distinction du mode de scrutin que d'une distinction plus profonde relative à la nature du suffrage permettant la désignation des élus intercommunaux. Dans le cadre de l'assemblée locale qu'est le conseil municipal, le système de fléchage mis en place pour les communes de plus de 1000 habitants s'apparente à une élection au suffrage indirect des délégués communautaires. En revanche, le système de désignation dans l'ordre du tableau pour les communes situées sous le seuil de 1000 habitants s'apparente davantage à une élection au suffrage direct puisque l'ordre du tableau est connu de l'électeur à 1'avance. Les élus des communes de plus de 1000 habitants seraient élus au conseil communautaire au suffrage indirect alors que le suffrage direct serait la règle sous le seuil démographique des 10000 habitants. Les assemblées intercommunales pourraient ainsi être composées d'un collège où coexisteraient deux catégories d'élus, catégories issues de types de suffrages distingués par l'article 3 de la Constitution.

6- Une telle différentiation fait grief aux requérants en tant qu'elle tendrait à méconnaitre les garanties électorales au principe de libre administration des collectivités territoriales prévu à l'article 72 de la Constitution. Il n'est en effet admis dans aucune assemblée locale, au sein d'aucun exécutif local que coexiste deux élus, issus de suffrages de nature différente. En effet, l'article 72 de la Constitution dispose que « les collectivités territoriales s'administrent par des conseils élus ». La libre administration, en tant que principe constitutionnel, ne saurait donc s'affranchir des garanties constitutionnelles apportées au droit électoral. Dès lors que les collectivités territoriales sont soumises à ces garanties dans 1' exercice de leurs compétences, il ne peut en être que de même pour les assemblées intercommunales qui exercent et administrent ces mêmes compétences de manière déléguée. L'élection des conseillers communautaires ne saurait donc s'affranchir des règles existantes pour les collectivités territoriales sans méconnaitre et l' article 72 et le principe de la libre administration.

7- Une telle disposition fait également grief aux requérants en tant qu'elle serait manifestement contraire à l'article 3 de la Constitution ct au principe d'égalité devant le suffrage issu de votre jurisprudence tirée de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme ct du Citoyen. L'article 3 de la Constitution fixe une différence stricte entre la désignation des représentants du peuple selon un suffrage « direct ou indirect ». Le législateur ne peut tirer de la Constitution qu'une compétence pour choisir entre ces deux types de suffrages, non pas pour panacher ces deux types au sein d'une même assemblée. En effet, les autres assemblées, exécutives ou parlementaires ne comportent pas d'élus issus de types de suffrages différents mais éventuellement de modes de scrutins différents.

8- Une différenciation fondée sur le suffrage dans le cadre d'une même élection conduirait également à méconnaitre le principe d'égalité devant le suffrage tiré de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme. En effet, la différenciation fondée sur le suffrage dans le cadre d'une même intercommunalité induirait une différence entre les électeurs selon leur commune de résidence. L'électeur résidant dans une commune de moins de 1000 habitants disposant de garanties différentes de celui résidant dans une commune de plus de 1000 habitants. La différence de situation tirée de l'inégal peuplement des communes membres de l'intercommunalité ne saurait justifier un traitement différent des garanties électorales apportées aux électeurs résidants. En effet, dès lors que l'intercommunalité exerce de manière indifférente les mêmes compétences sur l'ensemble du territoire des communes membres, l'électeur résidant d'une commune membre n'est pas dans une situation différente d'un électeur résidant d' une autre commune, quel que soit le peuplement de ces deux communes. L'article 20, en introduisant deux modalités différentes de désignation des conseillers intercommunaux dans le sein de la même intercommunalité et sur des fondements strictement démographiques méconnaît à la fois le principe de libre administration des collectivités territoriales issu de l'article 72 et les dispositions de 1' article 3 de la Constitution. Cette différence de traitement induit une inégalité devant le suffrage entre les électeurs résidant des communes membres d'une même intercommunalité. Le critère démographique ne saurait faire passer cette inégalité pour une différence de traitement, justifiée par une différence de situation.

VI- SUR L'ARTICLE 24 DE LA LOI DEFEREE

1. La modification du calendrier électoral introduite par cet article n'est pas, selon les requérants, justifiée par la poursuite de l'intérêt général. En effet, cet article se propose de modifier le calendrier électoral en organisant une prorogation des mandats électifs en cours des conseillers généraux et des conseillers régionaux jusqu'en 2015.

2. Or, au regard des exigences constitutionnelles, seul un intérêt général peut justifier, à titre exceptionnel et transitoire, une cessation anticipée ou une prolongation de mandats électifs en cours. Il convient d'observer que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel est très claire sur ce point, comme l'ont montré successivement la décision n° 90-280 DC du 06 décembre 1990 sur la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, dans son Considérant 17 (1), la décision n° 96-372 DC du 06 février 1996 sur la loi organique relative à la date du renouvellement des membres de l'assemblée territoriale de la Polynésie française, dans son considérant 4 (2) , la décision n° 2001 -444 DC du 09 mai 2001 sur la loi organique modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale, dans son considérant 5 (3), mais aussi la décision n° 2005-529 DC du 15 décembre 2005 sur la loi organique modifiant les dates des renouvellements du Sénat, dans son considérant 7 (4), ou enfin la décision n° 2007-559 DC du 06 décembre 2007 sur loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, au considérant 14 (5).
3. Cette jurisprudence, maintes fois renouvelée, montre que le législateur, en vertu des compétences qu'il tient de la Constitution, est habilité à modifier le calendrier électoral en organisant une cessation anticipée ou une prolongation de mandats électifs en cours. Pour autant, le Conseil Constitutionnel a rappelé, à plusieurs reprises, les limites imposées : la première étant la poursuite de l'intérêt général, la seconde étant la cohérence entre les modifications introduites et l'objectif recherché.

4. A l'aune de cette jurisprudence, il convient de se demander si les modifications du calendrier électoral induites par la présente loi se justifient par la poursuite de l'intérêt général.

5. En effet, il ne semble pas possible d'établir un lien entre la modification du calendrier électoral induisant le report des élections cantonales ct les élections régionales. En effet, si la loi déférée modifie en profondeur le régime de l'élection cantonale, elle ne modifie pas le régime des élections régionales : ni son mode de scrutin, ni les modalités du mandat de conseiller régional, ni même les circonscriptions électorales régionales. Les requérants estiment ainsi que les dispositions de la présente loi relative à la modification de l'élection cantonale n'ont aucun lien ni aucun effet sur l'organisation de l'élection régionale. Aucune disposition de la loi déférée ne semble donc justifier la modification du calendrier électoral de l'élection régionale et son alignement sur le calendrier de 1' élection cantonale.

6. Or, il convient de rappeler que le Gouvernement, pour justifier les modifications du calendrier électoral proposées par la loi déférée, a invoqué l'exigence de devoir favoriser un taux de participation élevé aux différents scrutins auxquels les électeurs devraient être invités à participer.

7. Selon les requérants, la participation à un scrutin n'est pas un objectif de valeur constitutionnelle, ni même un impératif issu du Code électoral. Ni la Constitution, ni aucun texte à valeur constitutionnelle, ni aucune disposition du code électoral impose un seuil de participation minimale à une élection, qu'elle soit nationale ou locale. Ainsi, la raison manifeste du Gouvernement qui était : « d'assurer l'élection des membres des assemblées départementales et régionales dans des conditions satisfaisantes qui permettront de favoriser la participation électorale» ne peut nullement être reconnue comme un impératif constitutionnel, ni comme un préalable indispensable à la validation de résultats électoraux, et donc comme étant la poursuite d'un objectif d'intérêt général indispensable.

8. De plus, selon les requérants, il existe un décalage significatif entre les modifications introduites dans la loi déférée et l'objectif recherché par le législateur, comme relevant de 1 'intérêt général. En effet, pour justifier la nécessité de décaler les scrutins des élections des assemblées départementales et régionales à 2015 dans le but de favoriser un niveau de participation élevé, le Gouvernement a assis son raisonnement sur le postulat suivant : « la fréquence excessive des consultations électorales peut entraîner la lassitude des électeurs qui explique pour une large part la montée de l'abstention. (6) Or, le Gouvernement n'a jamais fourni le moindre élément statistique permettant de valider ce postulat, ni dans 1' exposé des motifs, ni dans l'étude d'impact, ni au cours de l'examen du texte devant les assemblées. Par conséquent, il semble ici se dessiner un premier décalage entre l'objectif affiché par le Gouvernement ct les modifications introduites dans la loi déférée, en ce sens qu'aucun rapport de causalité n'est établi entre l'espacement dans le temps des élections ct le taux de participation.
Ce décalage est d' ailleurs avoué par le Gouvernement, puisque l'étude d'impact, partie IV, concerne l'impact juridique (IV.2. 1) et l'impact financier (IV.2.2) et ne mentionne nulle part que la prorogation des mandats électifs en cours des conseillers départementaux et régionaux aura pour conséquence de faire baisser 1' abstention.

9. Les requérants considèrent également que les imprécisions sémantiques utilisées dans l'étude d'impact sont de nature à révéler un décalage entre l'objectif affiché ct les modifications apportées par la loi déférée ct à violer le principe de sincérité de la loi. En effet, afin de démontrer que les dispositions afférentes au calendrier sont de nature à favoriser la participation, l'étude d'impact cite le rapport du 2 octobre 1990 sur le projet de loi no 1534 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, déposé à l'Assemblée nationale le 27 juin 1990 : « la fréquence excessive des consultations électorales peut entraîner la lassitude des électeurs qui explique pour une large part la montée de l'abstention » et que cette fréquence « a, en tout état de cause, l'inconvénient de faire vivre notre pays dans une sorte de campagne électorale permanente peu propice à la réflexion et à l'action de long terme ». L'imprécision sémantique tient à l'utilisation du terme fréquence. Selon l'étude d'impact, il faudrait limiter la fréquence. Mais s'agit-il de la fréquence sur une courte période, c'est-à-dire sur une armée civile, ou davantage sur une longue période, c'est-à-dire sur l'ensemble d'une législature. Car une fréquence ne peut se définir que par le temps dans lequel elle s'insère. Or, la loi déférée aura pour conséquence de faire baisser la fréquence de scrutins sur l'année 2014, mais d'augmenter leur fréquence au cours des années à échéances électorales sur la durée de la législature 2012-2017.

10. S'il revient au législateur, pour justifier la modification du calendrier électoral, de mobiliser la poursuite de l' intérêt général et de démontrer que les dispositions législatives sont effectivement de nature à poursuivre cet intérêt, le législateur ne peut prendre des dispositions contraires à cet impératif.

11. Enfin, selon les requérants, la modification du calendrier électoral est contraire au principe de sincérité du scrutin ct à l'article 24 de la Constitution qui prévoit que : «Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République ».

12. Dans le cas de la loi déférée, la question de la sincérité du scrutin doit s'entendre, selon les requérants, comme la capacité donnée aux élus d'exercer la souveraineté nationale appartenant au peuple. En effet, la loi déférée, dans son article 24, prévoit une prolongation des mandats électifs en cours des conseillers généraux et des conseillers régionaux jusqu'en 2015, de telle sorte que les prochaines élections des assemblées départementales et régionales auront lieu en 2015, et non en 2014, comme prévu initialement. Or, il est prévu des élections sénatoriales au mois de septembre 2014.

13. En d'autres termes, la situation antérieure à l'application de ce nouveau calendrier prévoyait que les élections sénatoriales seraient postérieures aux élections des assemblées départementales et régionales de telle sorte que les sénateurs puissent être élus par un collège d'électeurs nouvellement élus. A l'inverse, en application du calendrier électoral prévu par la loi déférée, les élections sénatoriales seront antérieures aux élections des assemblées départementales et régionales, de telle sorte que les sénateurs seront élus par un collège électoral d'élus en fin de mandat, et qui de surcroît, sera composé d'élus exerçant leur mandat au-delà du terme qui était défini légalement lors de la dernière élection de la moitié du Sénat.

14. En conséquence, en organisant délibérément l'élection de sénateurs par un collège électoral composé d'élus exerçant leur mandat au-delà du terme défini, le législateur méconnait 1' article 3 de la Constitution de 19 58 selon lequel le suffrage est : « universel, égal et secret». Il méconnait également l'impératif consacré à l'article 24 de la Constitution selon lequel « Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République ».

15. A cet égard, la Décision n° 2005-529 du 15 décembre 2005 a validé le caractère conforme à la Constitution de la prorogation des mandats électifs en cours, en 1'occurrence, celle des sénateurs initialement renouvelables en 2007, 2010 et 2013, en « Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, le Sénat doit être élu par un corps électoral qui soit lui-même l'émanation de ces collectivités ,? que, par suite, c'est à juste titre que le législateur organique a estimé que le report en mars 2008 des élections locales imposait de reporter également l'élection de la série A des sénateurs afin d'éviter que cette dernière ne soit désignée par un collège en majeure partie composé d'élus exerçant leur mandat au-delà de son terme normal».

16. C'est ainsi, selon les requérants qu' il convient que votre Conseil considère les dispositions de 1'article 24 contraires au principe de sincérité du scrutin car elles modifient le calendrier électoral de telle sorte que les sénateurs élus à 1 'occasion des élections sénatoriales de septembre 2014 seront élus par un collège électoral d'élus dont une partie substantielle inutile sera composée d'élus exerçant leur mandat au-delà de leur terme normal.

L'ensemble de ces questions ayant directement trait au respect de l'expression du droit de vote et de l'égalité des citoyens devant le suffrage, les articles manifestement entachés d'inconstitutionnalité entravant la mise en œuvre l'ensemble de la loi déférée, les Sénateurs auteurs de la présente saisine demandent au Conseil Constitutionnel de faire droit à leur recours et de déclarer inconstitutionnelle la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral.

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(1) «Les différences de traitement qui en résultent trouvent ainsi une justification dans des considérations d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi déférée ; qu'il n'y a donc pas violation du principe constitutionnel d'égalité. »
(2) Le report « du mois de mars au mois de mai 1996 du prochain renouvellement des membres de l'assemblée territoriale de la Polynésie française » n'était contraire à aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ; votre Conseil a, à cette occasion, démontré que cette prorogation revêtait un caractère exceptionnel, et qu'elle n'était pas manifestement inappropriée au regard des objectifs que s'est fixés le législateur.
(3) La prolongation ainsi créée « apparaît comme strictement nécessaire à la réalisation de l'objectif de la loi ».
(4) Votre conseil a ainsi décidé que : « la prolongation des mandats sénatoriaux en cours revêt un caractère exceptionnel et transitoire; qu'ainsi, les choix faits par le législateur ne sont pas manifestement inappropriés à l'objectif qu'il s'est fixé».
(5) Votre Conseil a validé la cessation anticipée du mandat en cours des représentants à l'assemblée de la Polynésie française au motif que : « ce choix d'appliquer immédiatement le nouveau régime électoral n'est pas manifestement inapproprié à l'objectif que s'est .fixé le législateur, de remédier, dans les plus brefs? délais, à l'instabilité du fonctionnement des institutions de la Polynésie française ; que, dès lors, ces dispositions sont conformes à la Constitution ».
(6) Ce postulat était celui que Marc Dolez formula dans son rapport du 2 octobre 1990 sur le projet de loi n° 1534 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, et que l'étude d'impact mentionne dans son titre relatif au calendrier électoral.