Observations du Gouvernement - 2013-667 DC

Décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013

Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral

Observations du Gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et par plus de soixante sénateurs de deux recours dirigés contre la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral.

Ces recours appellent de la part du Gouvernement les observations suivantes.

I. SUR LA PROCEDURE.

1. Les députés auteurs du recours estiment que le principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires a été méconnu lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale et que l'étude d'impact n'est pas conforme aux exigences de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

2. Le Gouvernement ne partage pas cet avis.

2.1. La sincérité des débats parlementaires n'a, tout d'abord, pas été altérée.

S'agissant de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, il est fait grief à la présidence de cette assemblée d'avoir accordé une suspension de séance alors que le scrutin public avait été annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.

Le mardi 19 février 2013, une suspension de séance a effectivement eu lieu, à la demande du président de la commission des lois, à un moment où la présidence de l'Assemblée nationale avait annoncé le vote par scrutin public pour l'article 1er de la loi déférée. Mais, à ce stade, une telle suspension ne posait pas difficulté dès lors que l'ouverture du scrutin n'avait pas été annoncée. C'est seulement dans ce dernier cas que la procédure de vote ne peut plus être interrompue par une suspension de séance. Ainsi qu'il a été rappelé lors d'une réunion de la conférence des présidents, qui s'est réunie à deux reprises le 6 novembre 2012, après l'annonce du scrutin dans l'enceinte de l'Assemblée nationale, le débat continue normalement ; il est donc logique que des suspensions de séance puissent être demandées. En revanche, les interruptions sont interdites après que les opérations de vote ont commencé - étant précisé que le scrutin n'est ouvert qu'au moment où la phrase « nous allons maintenant procéder au scrutin » est prononcée.

Pour ce qui est de l'examen du texte en deuxième lecture, sont critiquées les conditions dans lesquelles il a été procédé au vote de la motion de rejet préalable.

Le 26 mars 2013, lors du vote sur cette motion, les mouvements des députés ont obligé la présidence à renoncer à un vote par simple comptage des mains levées et à effectuer un nouveau compte par vote assis et levé. A aucun moment la procédure ne s'est arrêtée : il a été procédé immédiatement au nouveau décompte à la suite de sa demande pour un vote par assis et levé. Le décompte du vote a donc eu lieu sans interruption malgré des conditions difficiles de mise en oeuvre en raison de l'arrivée soudaine de nombreux députés de l'opposition et de la majorité.

Le Gouvernement considère que, dans les deux cas, il a été fait application de règles connues et établies, de sorte qu'il ne peut être considéré que des manoeuvres ont pu altérer la clarté et la sincérité des débats parlementaires.

2.2. Il estime, par ailleurs, que l'étude d'impact est conforme aux exigences de précision de la loi organique du 15 avril 2009 sur les trois points mis en avant par les recours :
La modification du seuil d'accès au second tour présenté dans le projet de loi initial du Gouvernement résultait directement et nécessairement de l'abrogation des dispositions relatives au conseiller territorial de la loi du 16 décembre 2010, notamment celle relative à un seuil d'accès au second tour à 12,5% pour les élections cantonales dans l'attente de l'élection du conseiller territorial. C'est ce qui avait été indiqué dans l'étude d'impact (page 15), qui avait également évalué les conséquences financières de cet abaissement du seuil pour toutes les élections partielles qui auraient lieu d'ici au renouvellement général reporté en 2015 (page 34).
L'étude d'impact a longuement évoqué le seuil du scrutin de liste. Il a d'abord été rappelé les règles actuelles (pages 7, 8 et 9), puis l'objectif de favoriser la parité au sein des conseils municipaux (page 14) avant d'étudier de manière approfondie l'option et les conséquences d'un abaissement du seuil de 3 500 à 1 000 habitants (pages 22, 23, 24 et 25). Le choix a ensuite été exposé (page 29) avec ses impacts juridiques, financiers et d'organisation pour l'Etat (pages 39, 40, 41 et 42). L'impact sur le pluralisme a également été évoqué (page 40).
Enfin, l'étude d'impact s'est précisément penchée sur le sujet du report des élections des conseillers à l'assemblée départementale, au regard de l'un des buts poursuivis - à savoir améliorer la participation électorale en raison d'un nombre trop important de scrutins prévus en 2014. Les différentes options envisageables pour favoriser la participation ont été étudiées (pages 10 à 12). Le report des élections des conseillers à l'assemblée départementale a ensuite été exposé dans la partie relative au nouveau calendrier électoral proposé (pages 15 à 19). Les différentes options ont été étudiées avec les conséquences induites, notamment pour les élections départementales.
Le Gouvernement observe d'ailleurs que la conférence des présidents du Sénat n'a pas jugé utile de mettre en oeuvre la procédure prévue à l'article 9 de la loi organique du 15 avril 2009.


II. SUR LES ARTICLES 3, 15, 16, 17, 18 et 19.

1. Les sénateurs et députés auteurs des recours soutiennent que ces articles, qui règlent le mode de scrutin applicable à l'élection des conseillers départementaux, sont contraires à l'article 3 de la Constitution et à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) garantissant la liberté de choix du citoyen et l'égalité devant le suffrage, ainsi qu'aux principes de libre administration des collectivités territoriales, de nécessité et de proportionnalité des peines et enfin d'intelligibilité, de sincérité et de loyauté du scrutin.

2. Ces griefs ne sont pas fondés.

2.1. L'article 3, en premier lieu, est conforme à la Constitution.

A Les élections cantonales se caractérisent par une présence limitée des femmes élues. En 1998, ces dernières ne représentaient que 8,6 % des élues et 10,9 % en 2006. Face à ce constat et afin de favoriser la présence de femmes élues au conseil général, la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 a institué des suppléants, de sexe opposé, aux conseillers généraux. Cette mesure s'est accompagnée d'une présence accrue des femmes au sein des conseils généraux, leur part représentant, en 2009, 13,5 % des assemblées délibérantes départementales. Leur nombre reste cependant encore modeste en comparaison de la place des femmes élues dans les conseils régionaux ou municipaux dans lesquels s'applique le scrutin proportionnel. On note par exemple dans trois départements l'absence totale de femmes élues conseillères générales.

C'est pour remédier à cette situation que le législateur a décidé d'un mode de scrutin de nature à assurer la mise en oeuvre, dans les faits, de la parité de représentation entre les hommes et les femmes. L'article 3 de la loi déférée modifie ainsi l'article L. 191 du code électoral pour prévoir que : « Les électeurs de chaque canton du département élisent au conseil départemental deux membres de sexe différent, qui se présentent en binôme de candidats dont les noms sont ordonnés dans l'ordre alphabétique sur tout bulletin de vote imprimé à l'occasion de l'élection. »

B. Un tel dispositif n'est pas contraire à la Constitution dès lors que l'article 1er de cette dernière, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2008-724 du 23 juillet 2008 - reprenant la règle introduite à l'article 3 par la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 - prévoit que « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux ». Avant ces réformes, le législateur ne pouvait rechercher un accès équilibré des femmes et des hommes aux responsabilités et aux fonctions politiques électives que dans un cadre non contraignant, ne faisant pas prévaloir la considération du genre (v., pour les fonctions électives : 18 novembre 1982, n° 82-146 DC ; 14 janvier 1999, n° 98-407 DC ; v. aussi, pour les responsabilités sociales et professionnelles : 19 juin 2001, n° 2001-445 DC ; 12 janvier 2002, n° 2001-455 DC). Depuis lors, le législateur peut prendre des règles fondées sur le genre qui soient impératives, et non plus seulement indicatives, dans le but de favoriser une égalité effective entre les hommes et les femmes.

Le Conseil constitutionnel a ainsi estimé, pour l'application de l'ancien article 3 de la Constitution, que les dispositions constitutionnelles permettent au législateur « d'adopter des dispositions revêtant soit un caractère incitatif, soit un caractère contraignant » (CC, n° 2000-429 DC du 30 mai 2000). Ont été jugées conformes à la Constitution des dispositions imposant que des listes de candidats à des élections soient composées alternativement d'un candidat de chaque sexe (nt. loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives). Le Conseil a même estimé que la « volonté du constituant de voir la loi favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » pouvait prévaloir sur d'autres considérations d'égalité. Ainsi, la décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003 renvoie à une loi ultérieure le soin de remédier à la rupture d'égalité constatée entre la Corse et le reste du territoire national afin de ne pas remettre en cause les dispositions répondant à l'objectif de l'article 1er de la Constitution.

Récemment, le Conseil constitutionnel a jugé (13 décembre 2012, n° 2012-658 DC, ct 43) que sur le fondement de l'article premier de la Constitution, « il était loisible au législateur d'adopter des dispositions ayant pour objet de favoriser la parité au sein du Haut Conseil des finances publiques » - et a exigé que le pouvoir réglementaire fixe les modalités de mise en oeuvre « de nature à assurer en permanence le respect de cet objectif ». Dans ce cas, le dispositif était conçu de manière à ce que la composition soit paritaire dans les faits (50% de femmes, 50% d'hommes) parmi les membres désignés par le Premier président de la Cour des comptes comme parmi les membres nommés par l'Assemblée nationale et par le Sénat.

C. Il revient au législateur de décider de la forme que peut prendre la contrainte permise par la formule employée par le constituant à l'article 1er. En l'espèce, il a opté pour un mécanisme qui assure une représentation paritaire effective, conforme à l'objectif visé par cet article.

Ce faisant, il n'a pas méconnu le principe de liberté de choix de l'électeur, garanti par l'article 3 de la Constitution. Il est soutenu que tel serait le cas car l'électeur est contraint de voter par le même suffrage pour deux candidats. Pourtant, une telle situation n'est pas inédite en droit électoral : pour les scrutins de liste, les électeurs se prononcent, sous réserve des possibilités aménagées pour les élections municipales dans les petites communes, pour l'ensemble de la liste, sans avoir la possibilité de rayer ni d'ajouter des candidats. Le vote par binôme ne limite pas davantage la liberté de choix des électeurs qu'un vote pour une liste de deux candidats. A cet égard, le caractère majoritaire ou proportionnel du scrutin n'a aucune influence sur l'appréciation de la liberté de choix de l'électeur.
Quant au principe d'égalité devant le suffrage, garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, il n'est pas davantage méconnu. L'article contesté ne pose à la possibilité pour toute personne de se porter candidat aucune limite autre qu'une obligation de représentation équilibrée des hommes et des femmes rendue possible par l'article premier de la Constitution. La contrainte n'est pas différente de celle qui impose, pour les élections régionales ou européennes, de présenter des listes faisant alterner des candidats de sexe différent.
Enfin, contrairement à ce qui est avancé par les auteurs du recours, il ne peut être déduit de la dernière phrase du 1er alinéa de l'article 4 - selon laquelle « [Les partis et groupements politiques] doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie » - que la recherche de l'objectif de parité doive se limiter aux scrutins de liste proportionnels et ne puisse être mise en oeuvre sous la forme d'un scrutin binominal majoritaire.
Pour toutes ces raisons, l'article 3 est conforme à la Constitution.

2.2. Tel est également le cas, en deuxième lieu, de l'article 15, qui porte sur les règles de vacances.

A. Cet article prévoit que le conseiller départemental dont le siège devient vacant - sauf en cas de démission d'office ou d'annulation de l'élection de l'autre membre du binôme - est remplacé par la personne élue en même temps que lui. Si le remplacement est impossible, le siège concerné demeure vacant. Ce n'est que si les deux sièges d'un même canton sont vacants qu'il est procédé à une élection partielle.

B. Par l'effet d'un tel mécanisme, il est envisageable que le conseil départemental puisse être conduit à délibérer avec des sièges vacants. Dans l'hypothèse la plus défavorable, il pourrait y avoir au maximum une vacance de la moitié des sièges - au-delà une élection partielle s'enclenche nécessairement. Il faut insister sur le fait que c'est une hypothèse tout-à-fait extrême, les cas de remplacement ayant été très largement ouverts afin que l'éventualité d'une vacance de poste soit rare. Le cas de figure se présentera si, d'une part, le titulaire démissionne, décède ou est appelé à d'autres fonctions et si, d'autre part, son remplaçant n'est pas non plus disponible ou que celui-ci une fois appelé à exercer le mandat choisisse de démissionner. Il faudrait ensuite que ce même schéma se renouvelle pour la moitié des membres du conseil départemental.

A titre d'illustration, il faut souligner qu'à l'occasion des élections cantonales 2008, sur les 2020 cantons soumis à renouvellement, seuls 9 étaient vacants dans le délai de trois mois précédant l'élection, soit 0.5% des cantons. Pour la série de 2011, 8 sièges étaient vacants sur les 2026 cantons à pourvoir, soit 0.4% des cantons. En outre, ont été uniquement recensés pour l'année 2011 un décès de conseiller général suivi d'un refus de siéger de sa suppléante, ainsi qu'une démission d'un conseiller général et de sa suppléante - et pour l'année 2012 deux cas de démission d'un conseiller général et de sa suppléante.

Pour les autres assemblées locales, les règles applicables diffèrent. Pour les conseils municipaux, il est prévu que lorsque le conseil municipal a perdu, par l'effet des vacances, le tiers de ses membres, il est procédé à des élections complémentaires (art. L. 258 du code électoral). Pour les conseils régionaux, dans l'hypothèse où des sièges sont vacants après épuisement des possibilités de renouvellement par le suivant de liste, le renouvellement intégral du conseil n'est prévu que si le tiers des sièges vient à être vacant par suite du décès des titulaires (art. L. 360 du code électoral). Dans les autres cas aucune proportion minimale n'est fixée pour exiger un renouvellement.

C. Pour ce qui est du principe de sincérité du scrutin, il n'impose pas que l'effectif de l'assemblée ou des différents groupes qui la composent soit maintenu au cours de la mandature. Le droit actuel permet déjà des changements de majorité, au gré des mouvements des élus entre les groupes, sans même que des élections soient organisées. Ni le mode de scrutin adopté, ni la règle de vacance posée n'ont d'influence sur la possibilité d'un changement de majorité qui est inhérente au fonctionnement des assemblées élues dès lors que le mandat impératif est prohibé.
Par conséquent, l'article 15 n'est contraire à aucune règle ou exigence constitutionnelle.

2.3. En troisième et dernier lieu, les griefs introduits contre les articles 16, 17, 18 et 19 doivent également être écartés.

Ces articles tirent les conséquences de la solidarité du binôme en prévoyant un traitement identique au regard du respect des règles de financement des campagnes électorales et des conséquences qui en résultent en cas de méconnaissance de ces dernières. Ce choix résulte du fait qu'il n'y a au plan financier qu'une seule campagne électorale. Un mandataire unique est désigné, ce qui nécessite l'accord des deux membres du binôme. Un compte de campagne unique est établi en leurs deux noms. Toutes les dépenses engagées bénéficient nécessairement aux deux candidats puisque leur élection est conjointe. Dans ces conditions, les conséquences d'une méconnaissance des règles relatives au compte de campagne sont imputables aux deux candidats.

Eu égard à cette unité du binôme et à sa responsabilité conjointe, il ne peut être considéré que le mécanisme de solidarité au regard des règles de financement électoral institue une responsabilité du fait d'autrui ou méconnaîtrait le principe de nécessité et de proportionnalité des peines. On notera, incidemment, que pour les élections à scrutin de liste, les têtes de listes sont responsables du comportement de l'ensemble des personnes de la liste sans que cela soulève une difficulté d'ordre constitutionnel.

On ne peut enfin considérer que la sincérité du scrutin serait viciée du fait que les électeurs votent pour deux personnes qui, une fois élues, retrouvent leur indépendance. Outre que le mandat électif n'est pas impératif, on notera que dans le cadre du scrutin de liste - ou lors du choix d'un suppléant dans le cas d'un scrutin majoritaire - il est fréquent que les candidats présentent des sensibilités politiques diverses ou que certains membres d'une liste se désolidarisent après l'élection des autres élus issus de cette liste.

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que l'ensemble de ces articles sont conformes à la Constitution.


III. SUR L'ARTICLE 4.

1. Les députés et sénateurs auteurs des recours estiment que cet article, qui prévoit la réduction de moitié du nombre de cantons, est contraire aux articles 34 et 37 de la Constitution et porte atteinte à l'égalité devant le suffrage ainsi qu'au principe d'égalité entre collectivités territoriales et devant les charges publiques.

2. Ces critiques ne sont pas fondées.

Le législateur a souhaité ne pas modifier le nombre de cantons. Il a ainsi décidé que « le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre entier n'est pas entier impair ». Par conséquent, compte tenu du nouveau mode de scrutin binominal par canton, il est nécessaire de diviser par deux le nombre de cantons.

2.1. Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs auteurs du recours, aucune disposition constitutionnelle, notamment aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République, n'impose de procéder concomitamment au changement de mode de scrutin à un changement des circonscriptions électorales. Il ne s'agit même pas d'une tradition - par exemple, la création du conseiller territorial par la loi n°2012-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales n'était pas accompagnée d'une modification simultanée des circonscriptions électorales.

Aucune disposition constitutionnelle, notamment aucun principe fondamental reconnu par les lois de la Républiques, n'impose non plus que les cantons soient compris dans les limites des circonscriptions législatives - même s'il s'agit d'une règle que le législateur cherche, sauf exceptions, à respecter. A cet égard, à l'issue du redécoupage de 2009, 55 cantons sont restés fractionnés entre deux, voire trois circonscriptions législatives, dont 42 comptant plus de 40 000 habitants selon les chiffres du recensement publiés par le décret n°2008-1477 du 30 décembre 2008.

Sur ce point, il faut préciser que les modifications des cantons induites par l'article contesté n'ont pas d'incidence sur les tableaux des circonscriptions législatives annexés à l'article L. 125 du code électoral. En effet, l'article 3 de l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 - dont l'article 2 modifie les tableaux annexés à l'article L. 125 - dispose que « Les limites des cantons, des communes, des arrondissements et quartiers municipaux et des circonscriptions électorales relatives à l'Assemblée des Français de l'étranger auxquels se réfèrent les tableaux annexés à la présente ordonnance sont celles qui résultent des dispositions en vigueur à la date de sa publication. » Par conséquent, ces tableaux correspondent à la réalité des circonscriptions existant au moment de leur dernière modification. Ils ne font pas obstacle à une modification ultérieure des cantons. D'ailleurs, la commission de l'article 25 de la Constitution n'aura pas à être saisie des projets de décrets délimitant les nouvelles circonscriptions pour l'élection des conseillers départementaux dans la mesure où la modification des limites cantonales sera sans conséquence sur les circonscriptions législatives définies dans les tableaux annexés à l'article 125.

Pour le reste, il était loisible au législateur de préciser le nombre de cantons par département et de fixer les critères de la future délimitation des limites territoriales des cantons. L'article 34 de la Constitution prévoit en effet que la loi fixe les règles concernant « le régime électoral (. . .) des assemblée locales ». Le Conseil constitutionnel a estimé que, s'agissant du régime des assemblées parlementaires, hypothèse parallèle de l'article 34, « la délimitation des circonscriptions électorales est une composante de ce régime » (2 juillet 1986, n° 86-208 DC, ct. 7). Il relève donc de la compétence du législateur d'encadrer la fixation du nombre des cantons, qui détermine également l'effectif de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale. En tout état de cause, si l'on considérait que le pouvoir réglementaire était compétent, la loi n'en serait pas pour autant contraire à la Constitution (30 juillet 1982, n° 82-143 DC ; 15 mars 2012, n° 2012-649 DC).

2.2. Les auteurs des recours critiquent ensuite les variations de la population représentée par un conseiller départemental d'un département à l'autre et le fait que l'ampleur des écarts serait telle qu'ils auraient pour conséquence d'introduire dans la désignation des sénateurs à laquelle participent les conseillers départementaux des écarts de représentation injustifiés. Ces différences entre départements seraient contraires au principe d'égalité devant le suffrage - tant pour l'élection des membres de l'assemblée départementale que pour l'élection des sénateurs - et au principe d'égalité entre collectivités territoriales ou devant les charges publiques.

Dans sa décision du 21 juillet 2011 (n° 2011-634 DC), le Conseil constitutionnel a jugé que la différence du nombre d'habitants par conseiller territorial entre différentes régions n'était pas de nature à mettre en cause l'égalité devant le suffrage, dès lors que les conseillers territoriaux n'avaient pas vocation à siéger dans une assemblée unique au niveau national. S'agissant de l'égalité au regard de l'élection des sénateurs, il a vérifié le respect de plusieurs critères : le Sénat doit, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, être élu par un corps électoral qui est lui-même l'émanation de ces collectivités, ce qui fait que ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; la représentation des départements et des régions doit refléter leur diversité ; toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées (v. nt. 6 juillet 2000, n° 2000-431 DC).

En l'espèce, de même, les auteurs du recours ne peuvent utilement soutenir que les différences entre départements quant au nombre de cantons et d'habitants par canton seraient contraires à l'égalité devant le suffrage pour l'élection des membres de l'assemblée départementale. Ils ne peuvent davantage, par suite, utilement invoquer le principe d'égalité entre collectivités territoriales ou le principe d'égalité devant les charges publiques.

Pour ce qui est de l'égalité devant le suffrage pour l'élection des sénateurs, les critères fixés par le juge constitutionnel sont remplis. Les dispositions de la loi n'ont pas pour effet de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs et ne portent pas atteinte à la représentation par le Sénat de chaque catégorie de collectivités territoriales. Par ailleurs, un des objectifs de la loi est précisément de procéder à une nouvelle délimitation des cantons afin de tenir compte de la population qui y réside, assurant ainsi l'exigence de représentation sur des bases essentiellement démographiques. Au surplus, les conseillers départementaux constituent une faible part des collèges électoraux pour l'élection des sénateurs (2,7% en moyenne nationale).

Les griefs relatifs à l'article 4 seront par conséquent écartés.

IV. SUR L'ARTICLE 24.

1. Il est fait grief à cet article, qui abaisse à 1000 habitants le plafond de l'application d'un scrutin de liste proportionnel avec prime majoritaire lors des élections municipales, de porter une atteinte excessive à la liberté de choix de l'électeur.

2. Le législateur a souhaité, afin de favoriser l'égalité de représentation des hommes et des femmes dans les conseils municipaux, étendre l'application des modalités de constitution de listes paritaires résultant de la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 (30 mai 2000, n° 200-429 DC). Les auteurs du recours estiment que l'extension de cette obligation limiterait la capacité à présenter des listes complètes, faute de candidates en nombre suffisant, ce qui porterait atteinte à la liberté de choix de l'électeur.

Le même débat était apparu en 2000 au moment où l'obligation de composition de listes paritaires avait été posée. Les inquiétudes qui avaient pu être nourries ont été levées par la pratique. Des listes répondant aux exigences de la loi ont pu être présentés en nombre suffisant. En résultat, si la part des femmes dans les conseils municipaux des communes de 3 500 à 9 000 habitants était seulement de 25,1 % avant que l'obligation de constituer des listes paritaires ne s'applique aux communes de 3 500 habitants et plus lors des élections municipales de 2001, après ces élections, 47,4 % des conseillers municipaux étaient des femmes. L'obligation de constituer des listes paritaires n'a donc pas été une difficulté dans ces communes. Or leur situation était comparativement plus délicate que celle des communes de moins de 3500 habitants. Pour ces dernières, 32,2 % des conseillers municipaux sont d'ores-et-déjà des femmes - soit 7 points de plus que dans les communes concernées en 2000.
Il convient aussi de relativiser la portée de l'abaissement du seuil sur la possibilité de présenter plusieurs listes de candidats. Dans les communes de 2 500 habitants, où 23 conseillers municipaux sont élus, la présence de deux listes lors de l'élection municipale, soit 46 candidats, suppose que 1,8 % des habitants de la commune soient candidats. Dans les communes de 1 000 habitants, où sont élus 15 conseillers municipaux, la présence de deux listes lors de l'élection municipale, soit 30 candidats, suppose que 3 % des habitants de la commune soient candidats. Il s'agit donc d'une augmentation relative du nombre de candidats en part de la population totale par rapport aux communes de 2 500 habitants, mais qui demeure, en valeur absolue, d'un niveau suffisamment bas pour permettre la présence de plusieurs listes.
Pour ces raisons, le Gouvernement estime que cet article est conforme à la Constitution.

V. SUR L'ARTICLE 30.

1. Les députés et sénateurs auteurs du recours estiment que cet article, qui modifie la répartition des conseillers de Paris par secteur électoral (annexe n° 2 du code électoral), méconnaît l'égalité devant le suffrage et devant la loi.

2. Par l'article 30, le législateur s'est employé à améliorer les écarts de représentativité au Conseil de Paris existant entre les arrondissements afin de respecter le principe selon lequel « l'organe délibérant d'une commune de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques résultant d'un recensement récent » (v. en dernier lieu : 21 juillet 2011, n° 2011-634 DC).

2.1. Depuis la loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982 ayant annexé au code électoral le tableau n° 2, des évolutions démographiques importantes ont été constatées. Trois arrondissements (les 10ème, 19ème et 20ème) ont connu une hausse de population proche ou supérieure à 10 %, tandis que quatre autres (4ème, 6ème, 7ème et 8ème) ont vu leur population diminuer de plus de 10 %. Une actualisation était par conséquent nécessaire.

Le législateur a souhaité procéder à l'actualisation du tableau à effectif constant, en appliquant à la population parisienne de 2012 la même méthode que celle retenue par le législateur en 1982. En conséquence, les 7ème, 16ème et 17ème arrondissements - dont la population a respectivement diminué de 14,1 %, 4,6 % et 0,1 % entre 1982 et 2013 - perdent chacun un siège. Les 10ème, 19ème et 20ème arrondissements - dont le poids démographique s'est accru de 9,7 %, 14,8 % et 15,5 % respectivement - seront amenés à élire un conseiller supplémentaire. Les autres arrondissements dont la population a significativement baissé ne sont en revanche pas concernés par la baisse (4ème, 6ème et 8ème arrondissements) puisque ces trois secteurs disposent d'ores-et-déjà du minimum de trois sièges.

Par ce choix, les écarts de représentativité ont été améliorés dans les arrondissements comptant plus de 3 sièges de conseillers de Paris. Par exemple, dans le 7ème arrondissement, l'écart à la moyenne passe de - 15,8 % à 5,3%. Dans le 10ème arrondissement, l'écart passe de 15,5 % à - 1 % ; dans le 16ème arrondissement de - 4.4% à 3,6 % ; dans le 17ème arrondissement de - 5.4% à 2.5% ; dans le 19ème arrondissement de 13% à 4% ; enfin, dans le 20ème arrondissement de 10% à 2,2%.

2.2. Le législateur n'a toutefois pas touché au plancher de trois élus par arrondissement malgré les écarts démographiques qui demeurent.
L'existence d'un tel plancher n'est pas contraire à la Constitution.
Le seuil de 3 conseillers de Paris par arrondissement est justifié par la nécessité de garantir le respect du principe du pluralisme de la représentation de chacun des arrondissements au sein du Conseil de Paris. En effet, eu égard à la spécificité du Conseil de Paris et au statut de cette collectivité - dans laquelle l'arrondissement revêt une forte identité tant administrative que politique, notamment aux yeux des électeurs -, il importe non seulement de garantir le respect du pluralisme au sein du Conseil de Paris mais de s'assurer que la représentation de chacun de ces arrondissements soit le reflet de ce pluralisme, afin que la voix de l'opposition de chacun des arrondissements puisse être portée au sein du Conseil de Paris.

Le maintien d'un plancher par arrondissement résulte également du souci du législateur de conserver un même mode de scrutin pour l'élection des conseillers de Paris. Sur ce point, le Gouvernement note que dans sa décision n° 87-227 DC du 7 juillet 1987 sur la répartition des sièges à Marseille, le Conseil constitutionnel a indiqué que la répartition marseillaise était conforme à la Constitution dès lors que, notamment, « demeurait applicable à l'élection des conseillers municipaux un même mode de scrutin ».
Dans ce cadre, seul un nombre minimal de trois conseillers par arrondissement au sein du Conseil de Paris permet d'atteindre l'objectif. Une répartition proportionnelle sur deux sièges n'aurait guère de sens. Compte tenu de la prime majoritaire dont bénéficie la liste arrivée en tête aux élections municipales, un seuil à deux élus ne permettrait en effet aucune représentation de l'opposition, ce qui méconnaîtrait l'objectif de pluralisme.
Toutefois, il est utile de préciser que, si le seuil de trois conseillers a été conservé, le législateur a veillé à ne pas aggraver les écarts de représentativité dans les arrondissements qui présentent des écarts importants par rapport à la moyenne. La nouvelle répartition les a même réduits.
Par conséquent, le Gouvernement considère que l'article contesté est conforme à la Constitution.

VI. SUR L'ARTICLE 33.

Les sénateurs auteurs du recours font grief à cette disposition, qui règle les modalités d'élection des conseillers communautaires, de prévoir la présence, au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, de membres désignés de manière différente selon que la commune dans laquelle ils sont élus comporte plus ou moins 1000 habitants. Cette coexistence serait contraire aux articles 3 et 72 de la Constitution ainsi qu'à l'égalité devant le suffrage.

Tel n'est pas le cas, cependant et en tout état de cause - les établissements concernés n'étant pas des collectivités territoriales de l'article 72 de la Constitution - dès lors qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle, notamment pas l'article 3 de la Constitution, n'interdit la désignation au sein d'une même assemblée des personnes élues selon des modes de scrutin distincts - le cas échéant, direct et indirect. Cette dualité, au demeurant, existe déjà puisque les sénateurs sont eux-mêmes élus pour partie au scrutin proportionnel et pour partie au scrutin majoritaire.

VII. SUR L'ARTICLE 47.

1. Selon les députés et sénateurs auteurs des recours, la prorogation des mandats des conseillers généraux et des conseillers régionaux jusqu'en mars 2015 n'est pas justifiée par l'intérêt général et méconnaît le principe de sincérité du scrutin ainsi que l'article 24 de la Constitution relatif au Sénat.

2. Ces griefs devront être écartés.

Le législateur, compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut à ce titre déterminer la durée du mandat des élus qui composent l'organe délibérant d'une collectivité territoriale, sous réserve que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable (v. entre autres : 11 février 2010, n° 2010-603 DC, ct. 12).

Dans ce cadre, la réforme du calendrier électoral opéré par l'article contesté poursuit trois objectifs. Elle vise tout d'abord à alléger le calendrier électoral de l'année 2014, ensuite à rapprocher la durée des mandats des conseillers généraux et régionaux de leur durée normale et enfin à favoriser la participation électorale.

En 2014, du fait de l'abrogation de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2011 instituant le conseiller territorial, devaient se succéder sur sept mois les élections municipales, les élections cantonales (pour une série), ainsi que les élections européennes et les élections sénatoriales. Puis en 2016 devaient se tenir les élections régionales et en 2017 à nouveau les élections cantonales pour une série. En reportant les élections départementales de 2014 à 2015, le Gouvernement permet donc de ne pas multiplier les consultations électorales pour l'année 2014.

Ce faisant, les mandats des conseillers généraux élus en 2011 et des conseillers régionaux élus en 2010 se rapprocheront de leur durée normale, c'est-à-dire 6 ans. En effet, la loi n° 2010-145 du 16 février 2010 prévoyait que le mandat des conseillers généraux élus en mars 2011 expirerait en mars 2014 (réduction à 3 ans d'un mandat de 6 ans) et que le mandat des conseillers régionaux élus en mars 2010 expirerait en mars 2014 (réduction à 4 ans d'un mandat de 6 ans). Ainsi, en portant de 3 à 4 ans le mandat des conseillers généraux élus en 2011 et de 4 à 5 ans le mandat des conseillers régionaux élus en 2010, le projet de loi se rapproche de la durée normale des mandats pour les conseillers généraux et régionaux.

La réforme proposée par le Gouvernement vise également à favoriser la participation électorale, en allégeant le calendrier de 2014 et en regroupant les scrutins de 2016 et 2017. Ainsi, en 2010, les élections régionales, organisées seules, ont connu un taux de participation de 46,3% au premier tour, soit 16 points de moins qu'en 2004 lorsqu'elles ont été organisées concomitamment aux élections cantonales (63,9% de participation au premier tour).

Cette réforme répond pleinement aux exigences du Conseil constitutionnel. Celui-ci (6 décembre 1999, n° 90-280 DC, ct. 17) a admis la prolongation d'un mandat local en cours car celle-ci s'inscrivait dans le cadre d'une réforme visant à déboucher sur la concomitance du renouvellement intégral tant des conseils régionaux que des conseils généraux. De même, saisi de la loi du 16 février 2010, qui modifiait également la durée des mandats des conseillers régionaux et généraux, le Conseil a confirmé que « la concomitance des scrutins peut également trouver une justification dans l'objectif de favoriser une plus forte participation du corps électoral à chacune de ces consultations » (n° 2010-603 DC précitée, ct. 14).

Il est vrai que, par une décision du 15 décembre 2005 (n° 2005-529 DC, ct 6), il a été jugé que dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, le Sénat doit être élu par un corps électoral qui soit lui-même l'émanation de ces collectivités et qu'il était par suite nécessaire d'éviter que les membres de cette Assemblée ne soient désignés par un collège en majeure partie composé d'élus exerçant leur mandat au-delà de son terme normal. Mais, en l'espèce - outre que la prolongation des mandats tend en réalité, comme il a été dit, à les rapprocher de leur durée normale - les conseillers départementaux et les conseillers régionaux ne représentent non pas une majeure partie du collège sénatorial mais une part très mineure - pour les élections de septembre 2014 : respectivement 2,74% et 1,2% des électeurs.

Dans ces conditions, les modalités retenues par la loi n'étant pas manifestement inappropriées à l'objectif poursuivi, l'article 47 est conforme à la Constitution.


Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime que doivent être rejetés les deux recours dirigés contre la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral.