Observations du gouvernement - 2012-658 DC

Décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012

Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Observations du gouvernement

I. - DISPOSITIONS RELATIVES A LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES (CHAPITRE I)

A. - Sur l'article 4.

Cet article prévoit l'existence d'un domaine facultatif des lois de programmation des finances publiques.
Le législateur organique était habilité à prévoir un tel domaine et n'a pas méconnu la Constitution.
D'une part, aux termes des alinéas 18 et 19 de l'article 34 de la Constitution, si les lois de finances « déterminent les ressources et les charges de l'Etat » et les lois de financement de la sécurité sociale les « conditions générales de son équilibre financier », c'est « dans les conditions et sous les réserves d'une loi organique ». La loi organique relative aux lois de finances et la loi organique relative aux lois de financement ont ainsi défini un domaine exclusif et un domaine partagé (v., pour la loi organique relative aux lois de finances, 25 juillet 2001, décision n° 2001-448 DC).
D'autre part, si l'avant-dernier alinéa de l'article 34 dispose que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation », le dernier alinéa de cet article permet à une loi organique de préciser et de compléter ces dispositions. La Constitution permet ainsi au législateur organique de prévoir qu'une loi de programmation des finances publiques comprenne, en plus des orientations pluriannuelles des finances publiques, qui constituent le domaine exclusif des lois de programmation des finances publiques, des règles qui concourent à l'« objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques » qu'assigne la Constitution aux lois de programmation.
C'est sur ce fondement que la loi déférée a prévu que « la loi de programmation des finances publiques peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion ». Les dispositions des lois de programmation des finances publiques devront se rattacher à une de ces deux catégories, qui sont liées à l'objectif d'équilibre des comptes publics mentionné par l'article 34. Le champ ouvert par l'article 4 est donc limitatif, comme l'est le domaine facultatif des lois de finances, y compris pour les dispositions que « peut » comporter la loi de finances en vertu du 7° du II de l'article 34 de loi organique relative aux lois de finances.
Par ailleurs, aucun texte ou principe ne fait obstacle à ce qu'une loi de programmation puisse contenir des dispositions normatives (v. 7 juillet 2005, n° 2005-516 DC ; 10 mars 2011, n° 2011-625 DC ; 22 mars 2012, n° 2012-651 DC).

B. - Sur l'article 5.

Cet article prévoit l'approbation par le Parlement d'un rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques, dont le contenu est précisé.
Ce rapport, qui contient en particulier toutes les hypothèses macro-économiques qui ont permis d'élaborer la programmation, est essentiel à l'information du Parlement, la loi de programmation ne pouvant être correctement appréhendée sans lui. Il est annexé à la loi et fait l'objet d'un vote. Il doit être déposé en même temps que la loi de programmation des finances publiques, les deux formant un ensemble indissociable. Son approbation est donc une condition d'adoption de la loi de programmation.
Les « mesures de nature à garantir le respect de la programmation » (5°) que ce rapport doit contenir ont une portée indicative et non contraignante, s'agissant de dispositions programmatiques. Leur objectif est de décrire les mesures mises en oeuvre sous-jacentes à la trajectoire de finances publiques constituant la programmation décrite dans la loi de programmation.

C. - Sur l'article liminaire des lois financières (articles 7, 8 et 24).

Ces trois articles requièrent que la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives, les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale et la loi de règlement comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec le cas échéant indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre.

1) S'il précise que les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat, l'article 34 de la Constitution n'interdit pas pour autant au législateur organique de prévoir que les lois de finances peuvent comporter d'autres dispositions relatives aux finances publiques. C'est sur le fondement de cette interprétation qu'a été admise la possibilité pour la loi de finances de comporter des « dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature », sans limiter cette possibilité aux seules impositions instituées ou perçues au bénéfice de l'Etat, ou de comporter toutes « dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques », sans limiter le champ de ce contrôle à la gestion des seules finances de l'Etat. La loi organique pouvait donc, de la même manière, prévoir que les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale devront comporter un article liminaire qui permet d'inscrire le projet de loi dans la situation d'ensemble des finances publiques.
2) Cet article liminaire, s'il est obligatoire, est évaluatif et dénué de portée normative. Par conséquent, il ne saurait porter atteinte à des droits et libertés garantis par la Constitution et ne peut donc être contrôlé dans le cadre défini à l'article 61-1 de la Constitution (v., CE, 18 juillet 2011, Fédération nationale des chasseurs et autres, au Recueil., au sujet d'une loi de programmation).
3) La loi organique déférée n'organise pas de comparaison des soldes effectifs et structurels présentés dans les articles liminaires des lois financières avec la trajectoire établie par la loi de programmation des finances publiques qui existerait - l'article 8 se bornant à préciser que la loi de règlement présente, « le cas échéant », les écarts à la trajectoire. Il n'existe ainsi aucune relation juridique, en droit interne, entre une loi de programmation et l'article liminaire des lois financières. Et il est possible qu'un tel article liminaire soit adopté en l'absence d'une loi de programmation - quoique les engagements européens de la France imposent qu'une telle loi soit adoptée pour définir un cadre budgétaire de moyen terme. Dans cette configuration, la sincérité de l'article liminaire s'appréciera au regard, notamment, de l'avis rendu par le Haut Conseil des finances publiques.
4) A l'article 7 et à l'article 8 de la loi déférée, le législateur organique a pu préciser le contenu de l'exposé des motifs des projets de loi de finances, de loi de finances rectificative, de loi de financement de la sécurité sociale rectificatives et de règlement. Le troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution permet en effet à la loi organique de préciser les conditions de « la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale et le Sénat ». Il a d'ailleurs été jugé conforme à la Constitution, sur ce fondement, qu'une loi organique impose que les projets de loi soient accompagnés d'un exposé des motifs (9 avril 2009, n° 2009-579, ct. 11).
De l'avis du Gouvernement, l'obligation énoncée au dernier alinéa de l'article 7 doit être regardée comme respectée dès lors que le Parlement est pleinement informé, dès le dépôt des projets de loi en cause, de toute modification des hypothèses prises en compte pour le calcul du solde structurel, que cette information figure dans l'exposé des motifs ou dans tout autre document transmis à l'Assemblée nationale avec le projet de loi.

II. - DISPOSITIONS RELATIVES AU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES (CHAPITRE II).

A. - Sur l'article 11.

En ce qui concerne l'audition publique des membres du Haut Conseil :
Il est prévu que les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat procèdent, avant leur nomination, à l'audition publique des membres du Haut Conseil des finances publiques (à l'exception du directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques). Ces modalités de désignation participent des garanties d'indépendance du Haut Conseil qu'il appartenait à la loi organique de définir.
Une consultation des commissions des assemblées est déjà prévue pour certaines nominations. Il peut s'agir de nominations par le Président de la République, en dehors du dispositif du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution : certains membres de la commission de régulation de l'énergie (article L. 132-2 du code l'énergie) ; le président du directoire de la Société du Grand Paris ou le président-directeur général de l'établissement public de Paris-Saclay (art. 8 et 29 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris). Il peut aussi s'agir de nominations par d'autres autorités. Ainsi, aux termes de l'article L. 612-5 du code monétaire et financier, le vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel est nommé pour une durée de cinq ans par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie, de la sécurité sociale et de la mutualité, après avis des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Le Haut Conseil, dont les avis sont transmis à l'Assemblée nationale avec le projet de loi de finances et avec le projet de loi de programmation ou sont rendus publics avant le vote en première lecture d'un projet de loi de finances ou de financement rectificatif, a un rôle qui ne se limite pas à éclairer le Gouvernement dans son travail de préparation des projets de loi mais contribue également à assurer l'information du Parlement sur les projets de loi financiers. A ce titre, il paraît justifié que les commissions concernées des deux assemblées, puissent procéder à une audition préalable à la nomination des intéressés.
Cette procédure purement consultative laisse entier le pouvoir de nomination du premier président de la Cour des comptes, du président de l'Assemblée nationale, du président du Sénat, des présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat ou du président du Conseil économique, social et environnemental.
En ce qui concerne la composition du Haut conseil :
Le législateur organique a voulu que les membres du Haut Conseil « comprennent autant de femmes que d'hommes ». Dans cette optique, pour la composition initiale du Haut Conseil, un tirage au sort devra être organisé pour déterminer si les autorités autres que le premier président de la Cour de comptes désignent un homme ou une femme. Ensuite, lors de chaque renouvellement - lequel a lieu par moitié tous les trente mois - le membre succédant à une femme doit être un homme et celui succédant à un homme une femme.
1/ L'article 1er de la Constitution résultant de la loi n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République dispose que « la loi favorise l'égal accès des hommes et des femmes aux responsabilités professionnelles et sociales », en reprenant une formule équivalente à celle applicable aux consultations politiques depuis la modification par la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 de l'article 3 de la Constitution , dont la teneur est également reprise depuis juillet 2008 à l'article premier : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux ».
Avant la modification de 2008, la Constitution ne permettait pas d'imposer un équilibre entre les genres en dehors de l'accès aux mandats et fonctions politiques. Le législateur ne pouvait rechercher un accès équilibré des femmes et des hommes aux responsabilités autres que les fonctions politiques électives que dans un cadre non contraignant, ne faisant pas prévaloir la considération du genre (CC 2001-445 DC du 19 juin 2001 ; v. aussi : CC, 12 janvier 2002, n° 2001-455 DC). Il ne s'agissait donc que d'un objectif (CC, 13 mars 2006, n° 2006-533 DC, ct 15 ; v aussi, CE, Sect., 22 juin 2007, Lesourd, n° 288206, au Recueil.).
Par la modification intervenue en 2008, le pouvoir constituant a entendu permettre au législateur de prendre des règles fondées sur le genre qui soient impératives, et non plus seulement indicatives, dans le but de favoriser une égalité professionnelle et sociale effective entre les hommes et les femmes.
Comme l'identité de rédaction de l'article 1er en porte trace, le parallèle doit être dressé avec la législation relative aux mandats et fonctions politiques. Pour l'application de l'ancien article 3 de la Constitution, il a été jugé que les dispositions constitutionnelles permettent au législateur « d'adopter des dispositions revêtant soit un caractère incitatif, soit un caractère contraignant » (CC, n° 2000-429 DC du 30 mai 2000). Ont ainsi été jugées conformes à la Constitution des dispositions imposant que des listes de candidats à des élections soient composées alternativement d'un candidat de chaque sexe (nt. Loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives). Il a été même été considéré, s'agissant des dispositions relatives aux élections régionales, que l'absence de justification objective des différences instituées entre les règles applicables à l'Assemblée de Corse et aux conseils régionaux ne pouvait entraîner la censure des dispositions applicables aux conseils régionaux dès lors qu'une telle censure « méconnaîtrait la volonté du constituant de voir la loi favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » (3 avril 2003, n° 2003-468 DC, ct. 27).
C'est selon cette logique que le législateur a décidé du dispositif de l'article 11, les fonctions au Haut Conseil des finances publiques constituant des « responsabilités professionnelles et sociales » au sens de l'article premier de la Constitution. Cette logique a tout autant prévalu aux votes de la loi n° 2011-103 du 27 janvier 2011 relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein de conseils d'administration et de surveillance et à l'égalité professionnelle ainsi que la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative notamment à la lutte contre les discriminations dans la fonction publique.

2/ La formule employée par le constituant - la loi « favorise » - ouvre au législateur le choix des modalités qui lui paraissent les plus adaptées, en fonction des circonstances, pour atteindre l'objectif de l'égal accès aux responsabilités sociales et professionnelles.

En l'espèce, la désignation des membres du Haut Conseil se faisant à titre individuel par des autorités désignées, déterminer le genre de la personne que doit désigner chaque autorité est une méthode adaptée à la situation. Elle est la seule qui permette d'assurer une représentation équilibrée entre les hommes et les femmes au niveau de l'ensemble du Haut comité. Si n'avait pas été posée une telle contrainte, impliquant que certaines autorités nomment un membre d'un genre donné, l'objectif d'équilibre global n'aurait pas été atteint.

Sur ce point, le législateur organique a fait usage du pouvoir que lui reconnaît la Constitution d'apprécier l'adéquation de la méthode à l'objectif qu'il s'assigne, étant précisé que la loi exige elle-même que les membres soient nommés au regard de leurs compétences particulières, soit en raison des fonctions qu'ils exercent au sein de la Cour des comptes, soit pour leur reconnaissance « dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ». Le dispositif mis en œuvre par le législateur ne prévoit ainsi des nominations en fonction du genre que de personnes dont les compétences ne sont pas contestables. Et il ne fait pas de doute que, dans le domaine dans lequel interviendra le Haut Conseil, il existe un nombre suffisant d'hommes et de femmes qui disposent des compétences requises pour que l'objectif de parité puisse être atteint sans porter atteinte aux exigences de compétence.

Par conséquent, la conciliation entre la compétence reconnue au législateur de prendre des dispositions favorisant la parité et l'exigence découlant de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen peut être assurée sans difficulté particulière.

Pour toutes ces raisons, l'article 11 n'est pas contraire à la Constitution.


B. - Sur les délais de transmission d'informations au Haut Conseil (art. 13, 14 et 15).

La loi organique impose que soient transmis au Haut Conseil des finances publiques, préalablement à l'adoption d'une loi de programmation ou d'une loi financière, un certain nombre d'informations, relatives notamment aux prévisions macroéconomiques, à l'estimation du produit intérieur brut ou aux justifications de la cohérence de l'article liminaire d'une loi financière au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définie dans une loi de programmation des finances publiques.
1/ L'efficacité du dispositif mis en place par la loi organique suppose que soit garantie la qualité du travail du Haut Conseil des finances publiques. Il est nécessaire que celui-ci puisse intervenir dans des conditions de nature à garantir un avis éclairé. L'imposition d'un délai est, à cet égard, indissociable de la procédure même de consultation de ce conseil, institution indépendante intervenant tout au long du processus budgétaire, dont l'existence et le fonctionnement relèvent de la loi organique en application du dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution (v. 9 août 2012, n° 2012-653 DC, ct. 24). En outre, le législateur organique était habilité, en application du dix-huitième et du dix-neuvième alinéas de l'article 34 de la Constitution, à préciser la procédure d'adoption des lois financières, comme en dispose déjà l'article 47 de la loi organique relative aux lois de finances.
La loi déférée a donc pu imposer des délais de transmission des informations au Haut Conseil.
Dans l'hypothèse où ces délais ne seraient pas respectés, il reviendra au juge constitutionnel d'apprécier la conformité à la Constitution de la loi « au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci » (25 juillet 2001, n° 2001-448 DC,
88 nt. ; 9 avril 2009 ; n° 2009-579 DC).
2/ Le législateur organique a également pu prévoir, à l'article 15, que le Haut Conseil rende un avis public sur l'ensemble des éléments mentionnés à cet article avant l'adoption en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances rectificative, du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale.
Cet avis devra, en principe, être rendu avant l'avis du Conseil d'Etat, prévu à l'article 39 de la Constitution. Toutefois, dans certaines situations d'urgence dans lesquelles l'Assemblée nationale est saisie dans de très brefs délais, l'avis du Haut Conseil pourra, par exception, être communiqué à l'Assemblée nationale après l'examen du projet de loi au conseil des ministres mais avant l'adoption du projet de loi en première lecture. L'utilité d'une telle exception est illustrée par l'actualité législative récente en matière de lois financières, certaines lois de finances rectificatives ayant dû être préparées et adoptées dans des délais particulièrement courts (loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 ; loi 2011-1416 du 2 novembre 2011).

C. - Sur les articles 17 et 21.

Le quatrième alinéa de l'article 21, qui prévoit l'établissement par le Haut Conseil des finances publiques de son règlement intérieur, peut être regardé comme de nature législative dès lors qu'il se rattache aux garanties d'indépendance du Haut Conseil. Il pouvait dès lors figurer dans la loi organique.
L'article 17, relatif à la saisine du Haut Conseil sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité établi au titre de la coordination des politiques économiques des États membres de l'Union européenne, a bien sa place dans la loi organique. Bien que son objet ne soit pas directement de préciser la procédure d'adoption des lois financières, l'article en est inséparable, en suivant la même logique que celle de l'article 48 de la loi organique relative aux lois de finances. L'avis du Haut Conseil au moment du programme de stabilité aura un impact fort sur la suite de la programmation budgétaire.

D. - Sur l'article 22.

L'inscription dans la loi organique d'un programme spécifique pour les crédits du Haut Conseil des finances publiques relève d'une démarche similaire à celle ayant conduit à inscrire, à l'article sept de la loi organique relative aux lois de finances, les dotations pour les pouvoirs publics constitutionnels. Elle vise à préserver l'indépendance et à garantir l'autonomie du Haut Conseil.


III. - AUTRES DISPOSITIONS

A. - Sur l'article 10.

Cet article, qui prévoit la possibilité d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat sur la coordination des politiques économiques européennes rappelle la possibilité offerte par l'article 50-1 de la Constitution au Gouvernement de faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat.
B. - Sur les articles 20, 26 et 27.

L'article 20 permet aux commissions des Assemblées de demander, à tout moment, à entendre le président du Haut Conseil des Finances Publiques et l'article 26 est relatif à la transmission au Parlement du montant des dépenses fiscales de l'année écoulée au moment du dépôt du projet de loi de règlement. Ces deux articles permettent d'assurer l'information du Parlement, notamment dans le cadre de l'examen des lois de finances, et trouve ainsi leur place dans une loi organique au titre du premier alinéa de l'article 47 de la Constitution. Ce dernier habilite en effet le législateur organique à « organiser les procédures d'information et de contrôle sur la gestion des finances publiques nécessaire à un vote éclairé du Parlement sur les projets de loi de finances » (25 juillet 2001, n° 2001-448 DC, ct. 5).
L'article 27, quant à lui, modifie une disposition de nature organique du code de la sécurité sociale et vise à corriger une erreur matérielle (v. n° 2000-430 DC, ct 6).
Les articles 26 et 27 ayant, en outre, un lien direct avec l'objet de la loi qui est la programmation et la gouvernance des finances publiques, ils trouvent bien leur place dans la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel.
C. - Sur l'article 28.
L'article 28 de la loi organique doit être regardé comme s'appliquant à l'ensemble des lois financières, y compris les lois de finances rectificatives et les lois de règlement. En effet, les articles 8 et 15 de la loi organique mentionnent explicitement les « orientations pluriannuelles » comme le font les articles 7, 9, 14 et 23. Et les lois financières annuelles, traitées par l'article 9, constituent le point d'ancrage de la procédure et la référence - avec la loi de programmation - à partir de laquelle seront ensuite évaluées les lois financières rectificatives et la loi de règlement. A compter du 1er mars 2013 et jusqu'à publication d'une autre loi de programmation des finances publiques, la loi de programmation de référence pour l'ensemble des lois financières sera ainsi la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 qui est actuellement en cours d'examen au Parlement.


***

Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime que la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques est conforme à la Constitution.