Observations du Gouvernement - 2012-649 DC

Décision n° 2012-649 DC du 15 mars 2012

Loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives

Observations du Gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.


I/ SUR LA LOI DANS SON ENSEMBLE

A/ Les auteurs des saisines soutiennent que, en raison du nombre et de l'hétérogénéité des dispositions qu'elle comporte, la loi déférée méconnaît l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

Ils estiment, en outre, que le recours à la procédure accélérée, qui n'était justifié par aucune urgence, a porté atteinte à l'exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires.

B/ Le Gouvernement ne partage pas ce point de vue.

D'une part, en effet, et ainsi que les auteurs des saisines le reconnaissent eux-mêmes, le Conseil constitutionnel a expressément jugé qu'« aucune exigence constitutionnelle n'impose que les dispositions d'un projet ou d'une proposition de loi présentent un objet analogue » et que le nombre et la variété des dispositions d'une loi ne sauraient, par eux-mêmes, être regardés comme méconnaissant l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi (décision n° 2011-629 DC du 12 mai 2011, cons. 6). En outre, au cas d'espèce, les dispositions de la loi déférée participent toutes de l'objectif de simplification du droit et d'allègement des démarches administratives que le législateur s'est assigné.

D'autre part, l'article 45 de la Constitution ne subordonne à aucune condition la décision, par le Gouvernement, d'engager la procédure accélérée, et le recours à cette procédure ne peut être regardé comme portant atteinte, par lui-même, à l'exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires.

Le Conseil constitutionnel ne pourra donc qu'écarter les griefs articulés à l'encontre de la loi dans son ensemble.


II/ SUR L'ARTICLE 45

A/ Les auteurs des saisines soutiennent ensuite qu'en prévoyant qu'un accord collectif d'entreprise peut moduler la répartition du temps de travail sans l'accord des personnes concernées, l'article 45 de la loi déférée porte, à la liberté contractuelle, une atteinte qui n'est justifiée par aucun motif autre que celui de tenir en échec une jurisprudence de la Cour de cassation, ce qui révèle, de la part du législateur, une erreur manifeste d'appréciation.

B/ Ce grief n'est pas fondé.

Dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, l'article L. 3122-2 du code du travail prévoit qu'« un accord collectif d'entreprise ou d'établissement ou, à défaut, une convention ou un accord de branche peut définir les modalités d'aménagement du temps de travail et organiser la répartition de la durée du travail sur une période supérieure à la semaine et au plus égale à l'année ». Les dispositions de cet article participent d'une évolution plus générale dans le sens du renforcement de la place de la négociation collective dans la matière de l'organisation du travail, laquelle, traditionnellement, relève plutôt du pouvoir de direction de l'employeur.

En pratique, toutefois, leur mise en œuvre a été rendue extrêmement malaisée par l'évolution de la jurisprudence de la Cour de cassation, dont la chambre sociale, par un arrêt du 28 septembre 2010 (n° 08-43161, Bull. civ. V, n° 197), a posé en principe que « l'instauration d'une modulation du temps de travail constitue une modification du contrat de travail qui requiert l'accord exprès du salarié ». Il résulte en effet de cet arrêt que, alors même qu'un accord collectif ayant cet objet aurait été conclu en application de l'article L. 3122-2 du code du travail, l'employeur est tenu, avant de mettre en place une répartition de la durée du travail sur une période supérieure à la semaine, de recueillir individuellement le consentement de chaque salarié concerné. Cette exigence, excessivement lourde à satisfaire, est de nature à dissuader la conclusion même d'accords en matière d'aménagement du temps de travail.

C'est afin de lever cet obstacle que l'article 45 de la loi déférée complète la section 1 du chapitre II du titre II du livre Ier de la troisième partie du code du travail par un article L. 3122-6 selon lequel « la mise en place d'une répartition des horaires sur une période supérieure à la semaine et au plus égale à l'année prévue par un accord collectif ne constitue pas une modification du contrat de travail », réserve faite du cas des salariés à temps partiel.

Sans doute cette disposition, en ce qu'elle modifie la frontière jurisprudentielle entre ce qui relève du contrat de travail et ce qui ne dépend pas de celui-ci, vient-elle limiter, dans cette mesure, la liberté des parties à ce contrat.

Mais, d'une part, il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que le législateur peut, à des fins d'intérêt général, déroger au principe de la liberté contractuelle qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (décision n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, cons. 29). Or, au cas d'espèce, la disposition contestée par les auteurs des saisines poursuit un objectif d'intérêt général, qui consiste à favoriser la mise en œuvre négociée de mécanismes d'aménagement du temps de travail, lesquels permettent aux entreprises d'adapter leur organisation à la spécificité de leur activité, notamment aux variations saisonnières de celle-ci, et constituent ainsi un élément important de leur compétitivité.

En incitant au développement, dans cette matière, de la négociation collective, elle contribue, au surplus, à l'effectivité du principe, énoncé par le huitième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, selon lequel « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ».

D'autre part, l'atteinte portée à la liberté contractuelle par l'article 45 de la loi déférée est très limitée. En effet, il résulte de sa lettre même que le principe qu'il énonce ne trouve à s'appliquer que lorsque la modulation du temps de travail résulte d'un accord collectif. La protection offerte par le contrat de travail, parfois relative pour un salarié exposé au risque de perdre son emploi, ne cède donc que dans le cas où elle est relayée par l'accord collectif.

En outre, la disposition critiquée n'a d'autre portée que de renverser le principe, résultant de l'arrêt précité de la Cour de cassation, selon lequel l'instauration d'une modulation du temps de travail constitue, en toute hypothèse, une modification du contrat de travail. Elle ne saurait en revanche être interprétée comme remettant en cause la jurisprudence traditionnelle de cette haute juridiction selon laquelle un changement des conditions de travail, et notamment un changement dans les horaires de travail, peut constituer, lorsqu'il bouleverse l'économie du contrat de travail (par exemple en imposant le travail de nuit ou le dimanche), une modification de ce contrat qui requiert l'accord exprès du salarié.

Dans ces conditions, il ne saurait être fait grief au législateur d'avoir, par l'article 45 de la loi déférée, porté une atteinte inconstitutionnelle à la liberté contractuelle.


III/ SUR L'ARTICLE 92

A/ Les auteurs des saisines demandent enfin au Conseil constitutionnel de constater que les dispositions de l'article 92 de la loi déférée ont le caractère réglementaire.

B/ L'article en question insère, dans le code de la route, un article L. 312-1 ainsi rédigé : « Sauf exceptions prévues par voie réglementaire, la norme maximale en termes de poids total autorisé en charge d'un véhicule articulé, d'un train double ou d'un ensemble composé d'un véhicule à moteur et d'une remorque est fixée à 44 tonnes pour cinq essieux. »

Le Gouvernement n'entend pas contester que, ainsi que le soutiennent les auteurs des saisines, les dispositions en cause n'entrent dans aucune des matières que la Constitution réserve au législateur et revêtent ainsi matériellement le caractère réglementaire. Il ne s'ensuit pas pour autant, ainsi qu'il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel issue de sa décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, qu'elles soient contraires à la Constitution. Un tel grief ne peut ainsi être utilement invoqué à l'appui d'une saisine tendant à ce que le Conseil constitutionnel se prononce, dans les conditions prévues par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, sur la conformité à celle-ci d'une loi.

Le Gouvernement ne méconnaît certes pas que, saisi, dans les conditions prévues par cet article, de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, le Conseil constitutionnel a constaté, dans les motifs (cons. 23) et dans le dispositif (art. 3) de sa décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, que certaines dispositions de cette loi avaient à l'évidence le caractère réglementaire, ouvrant ainsi la voie à leur modification par décret en Conseil d'État.

Pour autant, le Gouvernement considère que la prérogative qui appartient au Conseil constitutionnel, en vertu de l'article 37, alinéa 2, de la Constitution, de déclarer que des textes de forme législative intervenus après l'entrée en vigueur de celle-ci ont le caractère réglementaire ne devrait pas pouvoir être mise en œuvre à l'initiative d'une autorité autre que le Premier ministre, auquel l'article 24 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel réserve cette faculté.

Il estime donc que le Conseil constitutionnel devra, en tout état de cause, rejeter comme irrecevable la demande, présentée par les auteurs des saisines, tendant à ce qu'il déclare que l'article 92 de la loi déférée a le caractère réglementaire.


Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.