Observations du gouvernement - 2011-644 DC

Décision n° 2011-644 DC du 28 décembre 2011

Loi de finances pour 2012

Observations du gouvernement

Paris, le 26 décembre 2011
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT
SUR LE RECOURS DIRIGE CONTRE LA LOI
DE FINANCES POUR 2012
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi de finances pour 2012.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.


I/ SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DÉFÉRÉE

A/ Les députés requérants soutiennent que la loi de finances pour 2012 méconnaît l'exigence de sincérité qui s'impose à elle en ce que les prévisions de recettes sur lesquelles repose son équilibre ont été élaborées sur la base d'une prévision de croissance exagérément optimiste.

B/ Ce grief n'est pas fondé.

1/ Il convient de rappeler, à titre liminaire, que la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose, à son article 32, que « les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État », cette sincérité devant s'apprécier « compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Il en résulte, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, que, dans le cas notamment de la loi de finances de l'année, « la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances » (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, cons. 60).

Ainsi, les prévisions de recettes doivent être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de finances. Il lui appartient d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à les remettre en cause et, en pareille hypothèse, de procéder auxcorrections nécessaires (décision n° 2004-511 DC du 29 décembre 2004, cons. 4).

Mais, toujours selon le Conseil constitutionnel, « les prévisions de recettes sont inévitablement affectées des aléas inhérents à de telles estimations et des incertitudes relatives à l'évolution de l'économie » (même décision, cons. 5). C'est la raison pour laquelle il n'exerce qu'un contrôle restreint à l'erreur manifeste d'appréciation, tant sur les hypothèses de croissance retenues pour élaborer le projet de loi de finances que sur les évaluations de recettes qui en résultent (v., notamment, décisions n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, cons. 3 et 4 ; n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002, cons. 4 ; n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003, cons. 4 et 5).

2/ Au cas d'espèce, loin de méconnaître ces exigences, la loi déférée traduit le souci du Gouvernement de tirer toutes les conséquences, dans un contexte marqué par une forte incertitude, de la dégradation des perspectives de croissance au cours de l'élaboration puis de l'examen au Parlement du projet de budget pour 2012, tout en respectant ses objectifs en matière de déficit public. Ainsi, il n'est pas sans intérêt de rappeler que les grandes lignes de ce projet ont été élaborées et présentées au Parlement, à l'occasion du débat d'orientation sur les finances publiques, au début de l'été 2011, sur la base d'une prévision de croissance, pour 2012, de 2,25 %. La dégradation de l'environnement international, en raison notamment de la crise des dettes souveraines, a conduit le Gouvernement à annoncer une première révision de cette prévision, à la fin du mois d'août, à 1,75 %. C'est sur cette base qu'ont été élaborées les prévisions de recettes figurant dans le projet de loi de finances pour 2012 déposé le 28 septembre dernier sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Puis, en cours d'examen de ce projet par le Parlement, le Gouvernement a, précisément pour satisfaire à l'exigence de sincérité des lois de finances, révisé une nouvelle fois sa prévision de croissance, portée, à la fin du mois d'octobre, à 1 %. Ce chiffre était alors quasi-identique à celui retenu par le consensus des prévisionnistes (0,9 % au 1er novembre). Il demeurait très proche de celui qui reflétait encore le consensus des prévisionnistes à la mi-novembre (0,7 %), lequel, compte tenu des délais inhérents à un tel exercice, était le dernier sur lequel le Gouvernement pouvait se fonder pour envisager de réviser les évaluations de recettes figurant dans la loi déférée. Il est également celui qui fonde les évaluations de recettes figurant dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, et qui a été jugé propre à assurer la sincérité de ces évaluations par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2011-642 DC du 15 décembre 2011 (cons. 5).

Si, depuis lors, de nombreuses institutions prévoient désormais une croissance moindre en 2012 - la prévision officielle de la Commission européenne s'établissant ainsi à 0,6 %, comme le rappellent les députés requérants -, il convient de souligner la grande hétérogénéité de ces prévisions, dans un environnement économique international particulièrement incertain et volatil. L'écart entre la moyenne de ces prévisions et le chiffre qui fonde les évaluations de recettes figurant dans la loi déférée ne traduit ainsi aucune erreur manifeste d'appréciation et il est, en tout état de cause, suffisamment faible pour qu'il soit possible d'affirmer, comme l'a fait le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 précitée (cons. 4), que, compte tenu notamment du fait que deux des principaux impôts perçus par l'État, l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, sont calculés pour l'essentiel sur des données économiques de l'année précédant celle du recouvrement, « l'erreur alléguée dans le choix des hypothèses économiques ne conduirait [...] qu'à une surestimation des recettes fiscales de faible ampleur [...] au regard des masses budgétaires » en cause.

Dans ces conditions, il ne peut être sérieusement soutenu que les hypothèses de croissance et les évaluations de recettes retenues par le Gouvernement traduisent la volonté de fausser les grandes lignes de l'équilibre de la loi déférée. Le Conseil constitutionnel ne pourra donc qu'écarter le grief tiré du défaut de sincérité de cette dernière.

II/ SUR LES ARTICLES 26 ET 27

A/ Les députés requérants soutiennent que, en déterminant l'assiette et le taux des contributions sur certaines boissons contenant, respectivement, des sucres ajoutés et des édulcorants de synthèse, instituées par les articles 26 et 27 de la loi déférée, le législateur a méconnu le principe d'égalité devant l'impôt. Selon eux, en effet, l'objectif de santé publique invoqué par le Gouvernement pour instituer la première de ces deux contributions, consistant à décourager la consommation de boissons contenant des sucres ajoutés en raison notamment de l'impact de cette consommation sur le risque d'obésité, n'est qu'un « simple prétexte » pour « lever des recettes nouvelles ».
Ils considèrent que, en tout état de cause, un tel objectif est compromis par la seconde contribution, qui frappe, précisément, des boissons ne contenant pas de sucres.

B/ Le Gouvernement ne partage pas ce point de vue.

1/ Ainsi que le rappellent les députés requérants, la première des deux contributions litigieuses est issue d'un projet du Gouvernement qui répondait, au premier chef, à des préoccupations de santé publique.

Il s'agissait de sensibiliser les consommateurs, par un renchérissement modéré du prix des sodas et boissons assimilées contenant des sucres ajoutés, aux risques pour la santé liés à la consommation excessive de telles boissons. Cette mesure s'inscrivait ainsi dans le cadre de la troisième version du « Programme national nutrition santé » (PNNS) et dans celui du « Plan obésité 2010-2012 », qui ont été présentés en conseil des ministres le 20 juillet 2011.

Contrairement à ce que suggèrent les auteurs de la saisine, l'implication des produits contenant des sucres ajoutés dans le développement de l'obésité et d'autres maladies associées (diabète, caries, ...) est scientifiquement établie. La consommation excessive de boissons sucrées est ainsi reconnue par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) comme un facteur de risque d'obésité. Et c'est précisément parce qu'ils sont « largement impliqués dans l'épidémie d'obésité » que le rapport présenté en 2008 par Mme Valérie Boyer, députée, en conclusion des travaux de la mission sur la prévention de l'obésité (n° 1131), préconisait notamment un alourdissement de la fiscalité sur les sodas et autres boissons très sucrées.
Or, conformément aux exigences du principe d'égalité devant l'impôt - qu'on l'envisage sous l'angle de l'égalité devant la loi fiscale ou sous celui de l'égalité devant les charges publiques -, l'assiette et le taux de la contribution instituée par l'article 26 de la loi déférée ont été définis de manière objective et rationnelle en fonction des buts que se proposait ainsi le législateur, lequel, selon une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, est libre d'établir des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général (v. par ex. la décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, cons. 80).

Ainsi, l'assiette de la contribution litigieuse est déterminée objectivement, par référence à la nomenclature douanière, de façon à isoler, au sein des boissons sucrées, celles dont la consommation est le plus préjudiciable à la santé publique, c'est-à-dire les boissons contenant des sucres ajoutés et ne présentant pas, par ailleurs, de véritable intérêt nutritionnel, telles que colas, limonades et autres sodas. C'est ce qui justifie que soient laissés en dehors du champ d'application de la contribution, d'une part, les boissons naturellement sucrées telles que les jus de fruits purs, d'autre part, les produits laitiers, en raison de l'apport en calcium qu'ils procurent. Quant à l'exclusion des laits infantiles premier et deuxième âges, des laits de croissance et des produits de nutrition entérale pour les personnes malades, elle se justifie par des considérations de santé publique évidentes.
Le taux de la contribution a, quant à lui, été fixé à un niveau relativement modeste, afin notamment de ne pas peser sur le pouvoir d'achat des ménages.

Contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, ce souci n'est nullement contradictoire avec l'objectif poursuivi par cette contribution. Cet objectif, en effet, n'est pas de conduire les consommateurs à se détourner totalement de produits qui, consommés sans excès, ne présentent pas de risque pour la santé, mais simplement de les inciter à en modérer leur consommation.

Par ailleurs, le choix d'un tarif unique pour l'ensemble des produits taxés, quelle que soit leur teneur en sucres ajoutés, est cohérent avec l'objectif de santé publique poursuivi, qui, outre d'inciter les consommateurs à en faire une consommation raisonnable, est de dissuader les fabricants de recourir à tout ajout de sucre dans ces produits, quelle qu'en soit la quantité. Au demeurant, une modulation du tarif de la contribution en fonction de la quantité de sucre contenue dans les boissons n'aurait pas été possible en raison de l'absence d'obligation pour les fabricants, à ce jour, d'indiquer sur les produits le volume, la quantité ou la part de sucres ajoutés. L'institution d'une telle obligation au niveau national, outre qu'elle serait difficile à mettre en oeuvre en pratique, aurait d'ailleurs pu se heurter à des obstacles du point de vue du droit de l'Union européenne.

2/ La contribution sur certaines boissons contenant des édulcorants de synthèse qu'institue l'article 27 de la loi déférée a, quant à elle, été introduite, au cours de l'examen de celle-ci par le Parlement, dans un but dont il résulte des travaux parlementaires qu'il est essentiellement budgétaire.

Cette différence d'approche avec celle qui inspire la contribution voulue par le Gouvernement n'est pas, toutefois, de nature à faire regarder cette seconde contribution comme contraire au principe d'égalité devant l'impôt. Le Gouvernement entend en effet rappeler que le législateur peut soumettre à des impositions différentes des ensembles de produits ou de services homogènes, présentant objectivement des caractéristiques les distinguant des autres produits ou services et correspondant, de ce fait, à des segments de marché et à des circuits économiques différents (v. notamment, à cet égard, la décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009, cons. 26). Or les boissons contenant des édulcorants comprises dans l'assiette de la contribution litigieuse constituent une catégorie répondant à ces exigences.

Il était donc loisible au législateur, indépendamment de tout objectif de santé publique, de soumettre ces produits à une contribution spécifique, dont le taux, identique à celui retenu pour la contribution sur certaines boissons contenant des sucres ajoutés, est, compte tenu de son niveau relativement peu élevé, insusceptible de conduire à une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Au demeurant, et contrairement à ce qui est soutenu par les députés requérants, l'institution de la contribution prévue par l'article 27 de la loi déférée n'est nullement contradictoire avec l'objectif de santé publique poursuivi par celle qu'institue l'article 26. En effet, il est établi que la consommation de produits contenant des édulcorants, notamment chez les enfants, favorise l'accoutumance au goût sucré et se traduit généralement, sur l'ensemble de la vie, par une consommation accrue de boissons sucrées, et plus généralement de produits sucrés.

3/ Enfin, pour le cas où le Conseil constitutionnel déciderait, par dérogation à sa jurisprudence constante selon laquelle, pour l'application du principe d'égalité devant l'impôt, la situation des redevables s'apprécie au regard de chaque imposition prise isolément (v. en dernier lieu la décision n° 2010-28 QPC du 17 septembre 2010, cons. 5), d'apprécier le respect du principe d'égalité au niveau de l'ensemble constitué par les deux contributions litigieuses, eu égard à la proximité de leurs caractéristiques, il ne serait pas davantage conduit à constater une quelconque méconnaissance de ce principe.

Pour les raisons qui ont été indiquées précédemment, en effet, les boissons comprises dans le champ d'application de ces contributions, envisagé globalement, présentent, eu égard tant à leurs caractéristiques intrinsèques qu'à leurs effets, directs ou indirects, sur la santé publique, des caractéristiques propres les distinguant des autres boissons destinées à la consommation humaine. Cette différence de situation permettait qu'elles fassent l'objet d'un traitement fiscal particulier, pourvu qu'il n'en résulte aucune rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, cette condition étant bien respectée en l'espèce. Le Conseil constitutionnel ne pourra donc qu'écarter le grief tiré de la violation, par les articles 26 et 27 de la loi déférée, du principe d'égalité devant l'impôt.


Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans la saisine ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.

Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.