Observations du gouvernement - 2011-626 DC

Décision n° 2011-626 DC du 29 mars 2011

Loi organique relative au Défenseur des droits

Observations du gouvernement


Le Conseil constitutionnel a été saisi, conformément aux articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1er, de la Constitution, de la loi organique relative au Défenseur des droits.

Le Conseil constitutionnel a invité le Gouvernement à s'expliquer sur la conformité à la Constitution de certaines dispositions de cette loi organique. Ces questions appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.


I. SUR LES CONDITIONS DE CONSTATATION DE L'EMPÊCHEMENT DU DÉFENSEUR DES DROITS

A/ Le second alinéa de l'article 1er de la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel dispose qu'il ne peut être mis fin aux fonctions du Défenseur des droits que sur sa demande ou en cas d'empêchement « dans des conditions définies par décret en Conseil d'État ».

B/ Le Gouvernement estime que le législateur organique a pu procéder ainsi sans méconnaître l'étendue de sa compétence.

En effet, aucun des renvois à la loi organique qui figurent à l'article 71-1 de la Constitution ne concerne la détermination des cas dans lesquels ni de la procédure selon laquelle il peut être mis fin aux fonctions du Défenseur des droits avant l'expiration de son mandat de six ans.

Sans doute peut-il être soutenu que la détermination des cas dans lesquels il peut être mis fin par anticipation aux fonctions du Défenseur des droits relève, même en l'absence d'un renvoi exprès dans la Constitution, de la loi organique, dès lors que sont en cause les garanties de l'indépendance inhérente à la mission constitutionnelle de cette autorité. Mais, à cet égard, le législateur organique a épuisé sa compétence en mentionnant, notamment, l'hypothèse de l'empêchement : il s'agit en effet d'une notion objective, qui s'imposera à l'autorité chargée de constater l'empêchement.
Ce serait en revanche solliciter à l'excès la lettre de l'article 71-1 de la Constitution que de le lire comme ayant entendu réserver en outre à la loi organique le soin de déterminer la procédure selon laquelle il est mis fin aux fonctions du Défenseur des droits, et notamment les conditions de la constatation d'un éventuel empêchement de celui-ci. Même si son existence et ses attributions sont consacrées par la Constitution, ce qui justifie qu'il ait été qualifié par le législateur organique d'« autorité constitutionnelle », le Défenseur des droits n'en demeure pas moins une autorité administrative et non un pouvoir public constitutionnel. Il en découle, entre autres conséquences, que c'est sous le contrôle du juge administratif que, en tout état de cause, son empêchement sera constaté.

Le Gouvernement estime, dans ces conditions, que la détermination de la procédure selon laquelle cette constatation devra avoir lieu ne relève pas de la loi organique. Pour les mêmes raisons, elle ne peut pas davantage être regardée comme ressortissant à la loi ordinaire en vertu de l'article 34 de la Constitution. Le législateur organique a donc pu renvoyer sur ce point à un décret en Conseil d'État.

A cet égard, le Gouvernement porte à la connaissance du Conseil constitutionnel, à toutes fins utiles, que, ainsi que cela a été exposé lors des travaux parlementaires, il envisage de reprendre, au besoin en l'adaptant, la procédure actuellement prévue, en ce qui concerne le Médiateur de la République, par le décret n° 73-253 du 9 mars 1973, pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973. En vertu de ce texte, l'empêchement est constaté par un collège composé du vice-président du Conseil d'État, président, du premier président de la Cour de cassation et du premier président de la Cour des comptes, statuant à l'unanimité sur saisine du Président de la République.


II. SUR L'IMMUNITÉ DU DÉFENSEUR DES DROITS ET DE SES ADJOINTS

A/ Le second alinéa de l'article 2 de la loi organique dispose que le Défenseur des droits et ses adjoints « ne peuvent être poursuivis, recherchés, arrêtés, détenus ou jugés à l'occasion des opinions qu'ils émettent ou des actes qu'ils accomplissent dans l'exercice de leurs fonctions ».

B/ Le Gouvernement estime que cette disposition ne porte aucune atteinte au principe de séparation des pouvoirs.

1/ Il est de principe, en effet, que le législateur peut « prévoir, sous réserve du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle et, en particulier, du principe d'égalité, que certaines personnes physiques ou morales bénéficieront d'une immunité pénale » (décision n° 98-399 DC du 5 mai 1998, cons. 7). Le Gouvernement rappelle, à cet égard, que, de jurisprudence constante, le principe d'égalité devant la loi ne fait pas obstacle à ce que le législateur traite de manière différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

Le législateur a déjà fait usage de la faculté qui lui est ainsi reconnue à l'égard de plusieurs autorités administratives indépendantes, qui bénéficient d'une immunité de même nature et de même portée que celle prévue par le second alinéa de l'article 2 de la loi organique. Il en va ainsi du Médiateur de la République (loi n° 73-6 du 3 janvier 1973, article 3), du Défenseur des enfants (loi n° 2000-196 du 6 mars 2000, article 10, alinéa 2) et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007, article 2, alinéa 2).

Comme dans le cas de ces différentes autorités, auxquelles le Défenseur des droits se substitue d'ailleurs en partie, l'immunité conférée à celui-ci et à ses adjoints a pour objet de garantir leur indépendance en les mettant à l'abri des pressions et tentatives d'intimidation auxquelles leurs fonctions les exposent tout particulièrement. Or, comme il a déjà été dit, l'indépendance est inhérente à la mission du Défenseur des droits telle qu'elle résulte de l'article 71-1 de la Constitution. La nécessité d'assurer son plein effet à la volonté ainsi exprimée par le constituant constitue une raison d'intérêt général justifiant la dérogation à l'égalité devant la loi que comporte nécessairement toute immunité.

2/ Au demeurant, le Gouvernement entend souligner que cette dérogation, dont l'étendue devra être appréciée strictement par les juridictions, est, au cas d'espèce, d'une portée limitée. Il résulte en effet des termes du second alinéa de l'article 2 de la loi organique que l'immunité conférée au Défenseur des droits et à ses adjoints ne concerne que la responsabilité pénale personnelle qu'ils sont susceptibles d'encourir dans l'exercice de leurs fonctions, c'est-à-dire dans l'accomplissement de la mission confiée au Défenseur des droits par la Constitution et précisée par le titre III de la loi organique.

Ainsi, cette immunité ne ferait pas obstacle, notamment, à ce que la responsabilité pénale du Défenseur des droits ou de ses adjoints soit engagée pour des fautes détachables de l'accomplissement de cette mission. Elle ne ferait pas davantage obstacle à ce que la responsabilité pécuniaire de l'État soit engagée, devant le juge administratif, dans le cas où le Défenseur des droits ou ses adjoints feraient un usage fautif de leurs prérogatives et causeraient un préjudice à des tiers.


III. SUR LE MODE DE NOMINATION DES ADJOINTS DU DÉFENSEUR DES DROITS

A/ Le deuxième alinéa du I de l'article 11 de la loi organique prévoit que les adjoints du Défenseur des droits sont nommés, sur proposition de ce dernier, par le Premier ministre.

B/ Le Gouvernement estime qu'il ne résulte de ce mode de nomination aucune atteinte à l'indépendance du Défenseur des droits.

1/ Le Gouvernement entend rappeler, d'abord, que la possibilité pour le Défenseur des droits de déléguer certaines de ses attributions à des adjoints, loin d'avoir été exclue par le constituant, a été expressément voulue par lui. Telle est en effet la portée de la disposition de l'article 71-1 de la Constitution selon laquelle le Défenseur des droits « peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions », éclairée par les travaux parlementaires (v. en particulier le rapport de M. Jean-Luc Warsmann sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, en deuxième lecture devant l'Assemblée nationale, n° 1009 : « Ce collège pourrait [...] être composé de membres plus spécialement chargés de telle ou telle autre tâche, dans l'hypothèse où le Défenseur accomplirait les fonctions remplies jusqu'à présent par différentes autorités administratives indépendantes. »).

La possibilité donnée au Défenseur des droits de déléguer certaines de ses attributions à des adjoints qui sont aussi les vice-présidents des collèges chargés de l'assister est donc parfaitement conforme à la volonté du constituant.

2/ Dans ce cadre, le choix fait par le législateur organique de confier au Premier ministre le soin de nommer les adjoints n'est pas de nature à porter atteinte à l'indépendance du Défenseur des droits.

D'une part, en effet, si ce dernier n'a pas le pouvoir de nommer lui-même ses adjoints, le Premier ministre ne peut procéder à ces nominations, en vertu des dispositions expresses du deuxième alinéa du I de l'article 11 de la loi organique, que sur sa proposition. En cas de désaccord entre le Défenseur des droits et l'autorité de nomination désignée par la loi organique, celle-ci pourra seulement inviter le Défenseur des droits à émettre une nouvelle proposition, conformément au droit commun en la matière. Mais il n'en demeure pas moins que le Défenseur des droits ne pourra jamais se voir imposer une personne qui ne recueillerait pas toute sa confiance ou ne lui paraîtrait pas posséder les compétences requises.

D'autre part, le législateur organique a veillé à ce que les adjoints du Défenseur des droits disposent, en cours de mandat, des mêmes garanties d'indépendance que ce dernier. En particulier, ils bénéficieront de la même immunité pour les opinions qu'ils émettront ou les actes qu'ils accompliront dans l'exercice de leurs fonctions, ils seront soumis aux mêmes incompatibilités, et, sauf démission ou empêchement, leur mandat cessera avec celui du Défenseur des droits et ne sera pas renouvelable. Il n'est donc pas à craindre que, dans l'exercice de leurs fonctions, les adjoints du Défenseur des droits soient, davantage que celui-ci, accessibles aux pressions extérieures.

En tout état de cause, le II de l'article 11 de la loi organique ne fait aucune obligation au Défenseur des droits de déléguer certaines de ses attributions à ses adjoints, que ces mêmes dispositions placent expressément sous son autorité, et il demeurera libre de revenir à tout moment sur une délégation qu'il leur aurait consentie. Il ne pourra au demeurant s'agir, comme en témoignent les travaux parlementaires, que d'une simple délégation de signature, qui n'aura pas pour effet de dessaisir le Défenseur des droits des compétences déléguées.


IV. SUR LES CONDITIONS DE CONSULTATION DES COLLÈGES QUI ASSISTENT LE DÉFENSEUR DES DROITS

A/ Les articles 13 à 15 de la loi organique imposent au Défenseur des droits, lorsqu'il intervient en matière de déontologie de la sécurité, de défense et de promotion des droits de l'enfant ou de lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité, de consulter, sur toute question nouvelle, un collège qu'il préside.

B/ Le Gouvernement estime que l'obligation faite au Défenseur des droits, dans certaines matières, de consulter un collège sur toute question nouvelle est conforme à l'article 71-1 de la Constitution.

D'une part, en effet, les collèges, dont il n'est pas prévu qu'ils puissent se saisir d'office, ne seront appelés à délibérer qu'à l'initiative du Défenseur des droits. Or il résulte des termes mêmes des articles 13 à 15 de la loi organique que ce dernier ne sera pas tenu de consulter les collèges sur l'ensemble des réclamations dont il sera saisi, mais seulement, et dans les seules matières de la déontologie de la sécurité, de la défense et de la promotion des droits de l'enfant et de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l'égalité, sur les « questions nouvelles » que ces réclamations susciteront, c'est-à-dire sur des questions de principe, appelant une prise de position qui dépasse le règlement d'un cas d'espèce.

D'autre part, les délibérations des collèges ne lieront nullement le Défenseur des droits quant à la suite qu'il lui appartiendra de donner aux réclamations dont il sera saisi, non plus d'ailleurs que dans l'accomplissement des autres missions qui lui sont confiées par la loi organique. Il n'est pas davantage prévu que le Défenseur des droits doive rendre compte aux collèges de la façon dont il exerce ses prérogatives ou se justifier, le cas échéant, de s'écarter des avis rendus par ceux-ci.

Ainsi, les dispositions de la loi organique réalisent un juste équilibre entre le souci de donner toute sa portée à la volonté du constituant, qui a voulu permettre une certaine collégialité dans l'exercice de ses attributions par le Défenseur des droits - objectif qui n'aurait peut-être pas été pleinement atteint si la consultation des collèges avait été purement facultative -, tout en préservant son entière liberté quant à la façon dont il entend exercer ses attributions.


V. SUR L'INDICATION PAR LE DEFENSEUR DES DROITS DES MOTIFS POUR LESQUELS IL DECIDE DE NE PAS DONNER SUITE A UNE SAISINE

A/ Le second alinéa de l'article 24 de la loi organique dispose que le Défenseur des droits « indique les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine ».


B/ Le Gouvernement estime qu'aucune règle ni aucun principe constitutionnel n'imposait la motivation de ces décisions, mais que l'article 71-1 de la Constitution ne s'opposait pas à ce que le législateur organique en décide ainsi pour des raisons de bonne administration.

Il va de soi, néanmoins, que, indépendamment même des réclamations abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique, celles de ces réclamations ne présentant manifestement aucun caractère sérieux n'appelleront, de la part du Défenseur des droits, qu'une réponse sommaire.


VI. SUR LA SAISINE PAR LE DÉFENSEUR DES DROITS DE L'AUTORITÉ INVESTIE DU POUVOIR D'ENGAGER LES POURSUITES DISCIPLINAIRES

A/ L'article 29 de la loi organique dispose, en ses deux premiers alinéas, que le Défenseur des droits peut saisir l'autorité investie du pouvoir d'engager les poursuites disciplinaires des faits dont il a connaissance et qui lui paraissent de nature à justifier une sanction, cette autorité devant informer le Défenseur des droits des suites réservées à sa saisine et des motifs pour lesquels, le cas échéant, elle n'a pas engagé de procédure disciplinaire.

Le troisième alinéa du même article permet au Défenseur des droits, à défaut d'une telle information ou s'il estime que sa saisine n'a pas été suivie des mesures nécessaires, d'établir un rapport spécial qui peut être rendu public, avec, le cas échéant, la réponse de l'autorité saisie en vain. Le dernier alinéa précise toutefois que ces dernières dispositions ne s'appliquent pas aux personnes susceptibles de faire l'objet de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature prévue à l'avant-dernier alinéa de l'article 65 de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel interroge le Gouvernement sur la conformité avec les articles 64 et 65 de la Constitution des dispositions des deux premiers alinéas de l'article 29 de la loi organique soumise à son examen, en tant qu'elles s'appliquent aux magistrats.

B/ Le Gouvernement entend d'abord souligner qu'il ne résulte ni de la lettre de l'article 71-1 de la Constitution ni des travaux préparatoires à son adoption que le constituant ait entendu exclure que des magistrats puissent être mis en cause par le Défenseur des droits dans le cas où ils seraient à l'origine d'atteintes aux droits et libertés au respect desquels il est chargé de veiller.


Dans la mesure où la réserve figurant au dernier alinéa de l'article 29 de la loi organique n'exclut l'application aux magistrats que du troisième alinéa de cet article, on doit donc considérer que, en principe, les deux premiers alinéas leur sont applicables. Ceci signifie que si, dans l'exercice de ses fonctions, le Défenseur des droits a connaissance de faits commis par un magistrat susceptibles de constituer une faute disciplinaire, il pourra porter ces faits à la connaissance de l'autorité investie du pouvoir d'engager les poursuites disciplinaires. Cette autorité doit s'entendre du Garde des sceaux, qui dispose dans tous les cas du pouvoir d'engager les poursuites en saisissant le Conseil supérieur de la magistrature.

Le Gouvernement estime qu'une telle faculté d'alerte ne porte aucune atteinte à la séparation des pouvoirs ou à l'indépendance de l'autorité judiciaire.

1/ Certes, le dispositif ainsi mis en place par le législateur organique présente une certaine parenté avec celui, institué au profit du Médiateur de la République, qui avait été censuré par la décision n° 2007-551 DC du 1er mars 2007, au motif qu'il avait pour effet de permettre à une autorité administrative d'empiéter sur les fonctions des juridictions.

Mais le législateur organique a dûment tenu compte de ce précédent en veillant à ce que le Défenseur des droits ne puisse pas, lorsqu'est en cause un magistrat, établir et rendre public un rapport spécial, dans l'hypothèse où il ne serait pas donné suite à sa saisine de l'autorité investie du pouvoir d'engager les poursuites disciplinaires.

Le Défenseur des droits ne dispose donc d'aucun moyen de contraindre cette autorité à engager des poursuites, ni même d'aucun moyen de pression en ce sens. Dans ces conditions, la loi organique ne rend possible aucune immixtion de cette autorité dans l'exercice du pouvoir disciplinaire à l'égard des magistrats, et ne réalise ainsi, a fortiori, aucun empiètement sur les fonctions des juridictions.

2/ Au surplus, le Gouvernement entend souligner que la compétence du Défenseur des droits à l'égard des faits imputables aux magistrats est, en tout état de cause, doublement limitée.

D'une part, en effet, dans la mesure où le contenu même des décisions juridictionnelles, qui ne peut être remis en cause que par l'exercice des voies de recours, est insusceptible de constituer une faute disciplinaire, sous la seule réserve de l'exception prévue au deuxième alinéa de l'article 43 du statut de la magistrature, les deux premiers alinéas de l'article 29 de la loi organique ne sauraient être mis en œuvre pour contester la teneur d'une décision de justice. L'article 33 de la loi organique indique d'ailleurs expressément que le Défenseur des droits « ne peut remettre en cause une décision juridictionnelle ».


D'autre part, il résulte des termes de l'article 71-1 de la Constitution que le Défenseur des droits n'est compétent, s'agissant des services de l'Etat, qu'à l'égard de ses « administrations ». Cette disposition ne peut sans doute être lue comme excluant par principe les juridictions du champ des services publics relevant de la compétence du Défenseur des droits mais elle semble exclure de cette compétence l'activité des juridictions dans l'exercice de leur mission constitutionnelle consistant à rendre la justice.

Ainsi, si le Défenseur des droits pourrait avoir à connaître de faits susceptibles de constituer une faute disciplinaire commis par des magistrats dans le cadre du fonctionnement administratif des juridictions, sa compétence ne s'étend pas aux faits qui ne sont pas séparables de la fonction de juger dont sont investies ces juridictions - qu'il s'agisse, d'ailleurs, des juridictions judiciaires ou des juridictions administratives.

Le champ d'application de l'article 29 de la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel apparaît donc limité, en ce qui concerne les magistrats, et sa mise en œuvre est en tout état de cause insusceptible d'exercer une quelconque influence sur l'activité juridictionnelle elle-même.


Pour ces raisons, le Gouvernement estime que le Conseil constitutionnel devra déclarer conforme à la Constitution la loi organique soumise à son examen.