Décision n° 2010-603 DC
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- Décision n° 2010-603 DC du 11 février 2010
Décision n° 2010-603 DC du 11 février 2010
Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux
Saisine par 60 députés
Nous avons l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi organisant la concomitance des renouvellements
des conseils généraux et des conseils régionaux telle qu'elle a été définitivement adoptée le 26 janvier 2010.
Ce projet est composé de deux articles : l'article 1er vise à réduire la durée de mandat des conseillers généraux élus en 2011 qui passera de 6 à 3 ans. L'article
2 prévoit également une réduction du mandat des conseillers régionaux et de celui des membres de l'Assemblée de Corse, qui seront élus pour 4 ans au lieu de 6.
A priori anodin, ce projet s'inscrit dans la perspective d'une réforme globale des collectivités territoriales qui vise notamment à la création des conseillers territoriaux
; ces derniers devant remplacer à terme les conseillers généraux et régionaux. En découpant en quatre tranches cette réforme des collectivités territoriales, le
Gouvernement n'a pas permis au Parlement d'exercer en toute connaissance de cause la compétence qu'il tient de la Constitution.
Le projet souffre fondamentalement de cette incohérence globale qui affecte sa constitutionnalité tant sur la procédure que sur le fond. Modifiant l'organisation des élections, ce
projet ne manquera pas de susciter une vigilance accrue de votre part.
Sur la procédure
Le projet qui vous est présentement déféré a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution. Il encourt la censure au titre des exigences constitutionnelles
suivantes : une atteinte caractérisée au principe de souveraineté des assemblées parlementaires et une méconnaissance de l'exigence de clarté et de sincérité des débats
parlementaires.
1. Une atteinte caractérisée au principe de souveraineté des assemblées parlementaires
La concomitance du renouvellement des conseillers régionaux et généraux en 2014 est la conséquence et non la cause de la création des conseillers territoriaux. Or, le choix
délibéré du gouvernement d'inverser la délibération parlementaire a conduit nécessairement à priver le Parlement de la plénitude de sa compétence législative qu'il
détient en application des articles 34 et 72 de la Constitution.
Le projet soumis à votre contrôle a pu être qualifié au cours des débats de " projet engrenage ", puisque son adoption n'a de sens qu'au regard des projets de loi qui sont
en cours d'examen par les assemblées parlementaires ou dont l'examen n'a pas encore débuté au Parlement. La modification du calendrier électoral conduit dans ces conditions
à lier le législateur pour l'avenir au mépris du principe de souveraineté des assemblées parlementaires.
La souveraineté des assemblées parlementaires aurait été pleinement respectée si le Gouvernement avait fait le choix de permettre aux représentants de la Nation de voter la
concomitance des deux élections concernées dans le cadre d'un seul et même projet définissant clairement le statut, les compétences et le mode de scrutin du conseiller
territorial. Une telle démarche aurait permis aux députés et sénateurs d'être éclairés sur la portée du texte qui leur était soumis. La critique ne se fonde pas seulement sur
l'existence d'alternatives mais principalement sur le fait que l'option choisie par le législateur est entachée d'inconstitutionnalité. Rien ne justifie en effet la dissociation
des trois projets de loi ordinaire si ce n'est peut-être l'intention dolosive du gouvernement.
L'étude d'impact déposée par le Gouvernement conformément à l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 est à cet égard révélatrice. L'impact de
chacun de ces projets étant, dans ces conditions, absolument impossible à évaluer, le Gouvernement a choisi de présenter une seule étude d'impact pour trois projets de loi
ordinaire suivants : le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, le projet de loi organisant la
concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, et le projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des
collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.
Au demeurant, cette étude d'impact ne répond pas aux conditions fixées par la même loi organique qui, en utilisant sans ambiguïté dans son article 8 le singulier, fait
obligation au gouvernement de présenter une étude d'impact pour chaque projet de loi.
Vous pourrez ainsi constater que ce projet porte une atteinte manifeste au principe de souveraineté des assemblées parlementaires et encourt à ce titre votre censure.
2. Une méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires
L'usage dévoyé de la réserve de vote et du vote bloqué par le Gouvernement a contribué, une fois encore, à porter une atteinte manifeste aux exigences de clarté et de
sincérité des débats parlementaires. Force est de constater que le Gouvernement use de ces moyens, non par nécessité, mais par commodité, permettant ainsi aux députés de la
majorité de se dispenser d'être présents en séance publique. Dans ces conditions, la notion de séance visée par les articles 26, 28, 33, 42, 44, 47-1, 48 et 51 de la
Constitution est vidée de toute substance. Le débat parlementaire est en outre tout simplement empêché au mépris des exigences de clarté et de sincérité des débats. Le
présent projet, qui constitue le premier acte d'une réforme territoriale aussi importante que discutable, a été examiné par une assemblée désertée par la majorité. Le
Président de l'Assemblée nationale a publiquement regretté cette dévaluation du Parlement face à laquelle vous avez la possibilité de réagir en votre qualité de juge de
la procédure législative et donc des exigences constitutionnelles attachées au débat parlementaire.
Sur le fond
Ce projet encourt, sur le fond, la censure à plusieurs titres. Il suffit pour s'en convaincre de rappeler les termes de votre jurisprudence en matière de modification du
calendrier électoral. Vous avez, à de nombreuses reprises, rappelé qu'il était loisible au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution, de procéder
à de telles modifications " sous réserve du respect des dispositions et principes de valeur constitutionnelle " (notamment votre décision 94-341 DC). Trois exigences
ressortent clairement de votre jurisprudence : premièrement, la décision du législateur doit être motivée par la poursuite d'un objectif ; deuxièmement, la modification du
calendrier ne doit pas apparaître disproportionnée au regard dudit objectif et doit donc être " exceptionnelle et limitée " ; troisièmement, elle ne doit pas créer de "
confusion dans l'esprit des électeurs avec d'autres consultations électorales ". Vous pourrez constater que ces exigences ne sont nullement respectées par le projet présentement
soumis à votre contrôle et ainsi censurer cette loi sur le fondement de principes stables et clairement établis par votre jurisprudence.
1. Le caractère hypothétique de l'objectif poursuivi par le législateur
Il est loisible au législateur de justifier une modification du calendrier par la poursuite d'objectifs divers : volonté de lutter contre l'abstentionnisme électoral (décision
90-280 DC), volonté de prévenir les difficultés de mise en œuvre de l'organisation de l'élection présidentielle liées à sa proximité avec les élections
municipales (décision 94-341 DC). La qualité d'objectif d'intérêt général doit en outre être caractérisée lorsque la loi est susceptible de porter atteinte à un
principe de valeur constitutionnelle.
S'il apparaît que vous appréciez largement la notion d'objectif, il résulte de votre jurisprudence que celui-ci doit, à tout le moins, revêtir une réalité.
Or, dans le cas présent, cet objectif se résume, à l'exclusion de tout autre, à la création du conseiller territorial. L'exposé des motifs du projet de loi déposé
au Sénat est à cet égard explicite : " Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales prévoit qu'à l'avenir, les conseillers généraux et les
conseillers régionaux formeront un ensemble unique d'élus, les conseillers territoriaux, siégeant à la fois au conseil général de leur département d'élection et au
conseil régional de la région à laquelle appartient celui-ci. L'entrée en vigueur de cette réforme, prévue en mars 2014, exige qu'à cette date soit organisée
l'élection de l'ensemble de ces élus, donc que le mandat de tous les conseillers généraux et celui des conseillers régionaux prennent fin simultanément. ". Vous pourrez ainsi
constater que l'objectif poursuivi par le législateur est lié à l'adoption éventuelle d'autres projets de loi. Les assemblées parlementaires étant souveraines, personne ne
peut aujourd'hui préjuger du contenu de textes qui ne sont pas encore votés. Rien ne garantit au demeurant que les deux autres textes, annoncés comme devant compléter celui-ci,
seront votés par le Parlement. Fidèle à votre jurisprudence passée (notamment votre décision 82-142 DC ; " le législateur ne peut lui-même se lier "), vous n'aurez donc
d'autre choix que de borner rigoureusement votre contrôle au texte voté par les assemblées parlementaires et ainsi constater que l'objectif de cette modification du calendrier est
purement hypothétique et ne saurait satisfaire aux exigences constitutionnelles dont vous êtes le gardien.
Au minimum, la loi eût dû comporter un article final précisant qu'elle n'entrerait en application qu'à la date de promulgation de celle portant réforme des collectivités
territoriales et de celle relative à l'élection des conseillers territoriaux. Faute de cela, en effet, toutes sortes de circonstances pourraient faire échec au projet
gouvernemental, ou en modifier la substance, auquel cas la loi qui vous est déférée perdrait son objet même. A cela, on pourrait objecter que le Parlement, s'il y a lieu, pourrait
toujours l'abroger avant qu'elle entre en application, dans une disposition finale du projet sur la réforme des collectivités territoriales ou de celui relatif à l'élection
des conseillers territoriaux. Mais ceci supposerait que ces derniers soient adoptés. Si, au contraire, ils étaient repoussés, ou déclarés contraires à la Constitution, il
s'ensuivrait alors que devrait s'appliquer la loi présente sans qu'elle corresponde ni à une nécessité, ni même à l'intention réelle du Parlement lui-même dans
cette hypothèse. Ainsi, ne serait-ce que pour n'avoir pas pris la précaution élémentaire consistant à différer son entrée en vigueur à celle des lois futures qui
seules la justifient, la loi présente est contraire à la Constitution.
Enfin, un tel morcellement de l'élaboration de la loi est de nature à rendre particulièrement délicat l'exercice de votre contrôle de constitutionnalité puisqu'il vous
appartient de veiller à ce que " les modalités retenues par la loi ne [soient] pas manifestement inappropriées " aux objectifs qu'elle poursuit (notamment vos décisions
94-341 DC et 2001-444 DC). En effet, le présent texte qui définit l'une des modalités de la réforme territoriale étant séparé de ceux, à venir, qui définiront les
objectifs et les autres moyens de cette même réforme, votre contrôle de l'adéquation se trouve mécaniquement contourné puisqu'il est dès lors impossible d'apprécier la
proportionnalité des moyens au regard des fins poursuivies par le législateur. Pour restreint qu'il soit, ce contrôle de la cohérence interne de la loi n'en demeure pas moins
essentiel puisqu'il " met à l'abri du risque (...) de modification par pur caprice de la durée des mandats électifs " (Jérôme Roux, Revue du droit public, 2001). C'est un
des aspects fondamentaux de votre jurisprudence en la matière qui se trouve ainsi neutralisé alors surtout que cette modification du calendrier électoral est d'une ampleur
inédite.
2. L'ampleur inédite de cette modification du calendrier électoral
A plusieurs reprises, vous avez justifié la constitutionnalité des modifications du calendrier électoral en avançant le caractère " exceptionnel et limité " de tels changements
(notamment vos décisions 90-280 DC, 93-331 DC, 94-341 DC, 2001-444 DC).
En 1994, votre juridiction justifiait en ces termes la constitutionnalité de la modification du calendrier électoral : " que cette prorogation et par suite la réduction du mandat
des conseillers municipaux à élire a été limitée à trois mois et revêt un caractère exceptionnel " (décision précitée 94-341 DC). Un auteur faisant autorité
expliquait ainsi votre décision de conformité : " ce n'est pas tant l'existence d'une différence de situation entre conseillers municipaux ou la poursuite par le législateur d'un
but d'intérêt général, mais avant tout le fait que la mesure contestée ait été limitée à trois mois et revête un caractère exceptionnel... " (Ferdinand
Mélin-Soucramanien, Dalloz, 1995).
En 2002, la loi organique proroge le mandat des députés de onze semaines. En 1990, l'article 9 de la loi prolonge d'un an le mandat des conseillers généraux de la série
renouvelée en 1985. En 1988, la loi prolonge de 6 mois le mandat des conseillers généraux. Le présent projet de loi prévoit une modification du calendrier sans précédent et
sans commune mesure avec celles dont vous avez eu l'occasion d'apprécier la constitutionnalité : il s'agit d'une réduction des mandats des conseillers régionaux de 2 ans et de 3
ans pour les conseiller généraux. Compte tenu de son ampleur, l'intérêt général de l'objectif poursuivi devra être caractérisé.
Enfin, si vous estimiez que l'exigence constitutionnelle d'exercice du droit de suffrage selon une périodicité régulière (décision 90-280 DC notamment) ne s'applique pas aux
réductions de mandats, vous pourrez constater que ce projet affecte corrélativement et de manière sensible les conditions d'exercice du mandat des élus concernés. En effet, en
réduisant dans une telle proportion la durée de mandat des conseillers généraux et régionaux, le texte qui vous est déféré porte une atteinte directe et substantielle au
principe de libre administration des collectivités territoriales puisque les élus concernés verront en conséquence leur marge d'action et de décision largement amputée.
3. Un changement de calendrier créant " une confusion dans l'esprit des électeurs avec d'autres consultations électorales ".
Jusqu'à présent, et à une exception près, les modifications du calendrier électoral avaient pour but d'éviter le chevauchement d'échéances électorales ou une trop
grande proximité entre elles. Ainsi donc, le Conseil constitutionnel pouvait constater que ces lois permettaient d'éviter une confusion dans l'esprit des électeurs.
A l'inverse, la modification du calendrier électoral introduite par ce projet vise à assurer la concomitance des élections cantonales et régionales. En effet, si le juge
constitutionnel ne peut pas juger la loi au regard de celles qui seront éventuellement adoptées, il constatera que l'effet de cette loi sera de créer une confusion entre ces
élections dont les scrutins se tiendront à la même date.
Il existe certes un précédent avec la loi n°90-1103 qui organisait la concomitance des élections cantonales et régionales. Examinant ce texte, vous avez reconnu que la dualité
de candidature était " susceptible d'exercer une influence sur le libre choix des électeurs concernés par chaque consultation " (décision 90-280 DC). Mais vous avez alors pu
constater que le législateur poursuivait un objectif clairement identifiable consistant à " favoriser une plus forte participation du corps électoral à chacune de ces
consultations ". L'atteinte portée à un principe constitutionnel résultait ainsi de " l'objet même de la loi, objet qui, trouvant sa justification dans le souci de réduire
le nombre des abstentionnistes, présente donc un intérêt général " (F.Luchaire, Revue du droit public, 1991). Or, tel n'est pas le cas en l'espèce tant il est vrai que si par
extraordinaire, vous reconnaissiez l'existence de l'objectif poursuivi par le législateur, vous constaterez que la création du conseiller territorial n'est pas de ceux que l'on peut
qualifier d'intérêt général mais plutôt de ceux dont on peut douter de la constitutionnalité. Vous avez en outre et surtout rappelé dans cette même décision que " les
élections aux Conseils généraux et les élections aux Conseils régionaux constituent des élections distinctes " et que le choix de regrouper ces deux consultations doit
s'accompagner " de modalités matérielles d'organisation destinées à éviter toute confusion dans l'esprit des électeurs ". Vous pourrez constater que tel n'est évidemment
pas le cas en l'espèce puisque l'effet de la loi se réduira à la confusion de ces deux échéances électorales. Pire, en 2014, seront également organisées des élections
municipales sans doute à une date proche, voire commune avec celle envisagée pour les conseillers territoriaux.
Le législateur méconnait ici manifestement le sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel puisque " le principe de la clarté de la consultation électorale se trouve
confirmé comme une composante du droit de suffrage " (André Roux, Dalloz, 1995).
Pour l'ensemble de ces raisons, les députés signataires de la présente saisine souhaitent qu'il plaise au Conseil constitutionnel de censurer intégralement ce projet de loi.
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