Saisine par 60 sénateurs - 2010-601 DC

Décision n° 2010-601 DC du 4 février 2010

Loi relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales

Saisine par 60 sénateurs

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales tel qu'adoptée par le Parlement.

Les auteurs de la saisine soumettent donc à l'examen du Conseil Constitutionnel l'intégralité de la présente loi et en particulier son Titre Ier et notamment ses articles 1er, 11 ainsi que l'article 32.

1. Sur l'article 1er de la loi

Le Titre Ier de la loi modifie différents articles de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de La Poste et à France Télécom. A cet égard, l'article 1er crée dans la loi du 2 juillet 1990 un nouvel article 1-2, qui contient les dispositions relatives à la transformation de La Poste en société anonyme. Il est inséré après l'article 1-1 de la même loi, relatif au statut de France Télécom.

Le deuxième alinéa de l'article 1er du projet de loi (premier alinéa de l'article 1-2 de la loi du 2 juillet 1990) pose le principe du changement du statut de la personne morale de droit public La Poste, qui devient une société anonyme. Il en fixe la date à compter du 1er mars 2010.

Le même alinéa précise que le capital de La Poste est détenu par l'État et par d'autres personnes morales de droit public, une exception étant prévue pour les actions susceptibles d'être détenues par le personnel. Les articles 9 et 10 du projet de loi contiennent en effet des dispositions relatives à l'actionnariat des personnels de La Poste et de ses filiales, qui ne pourront toutefois détenir qu'une part minoritaire du capital.

Il convient de relever que le Gouvernement a ainsi indiqué que la Caisse des dépôts et consignations (CDC) pourrait être conduite à entrer au capital de La Poste.

Si le législateur a, complétant d'ailleurs le projet initial du gouvernement, précisé le caractère public du capital de la société anonyme La Poste ainsi créée, il reste que rien dans la loi soumise à votre examen ne garantit que ce service public ne risquera pas dans le futur d'être privatisé par une autre loi.

Or, le caractère constitutionnel du service public de La Poste doit être reconnu alors même que le législateur sera demeuré silencieux sur ce point.

1. Pour l'application des dispositions du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 aux termes duquel : " Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ", la détermination des activités qui doivent être érigées en service public national est laissée à l'appréciation du législateur ou de l'autorité réglementaire, hors le cas où la nécessité de services publics nationaux découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle.(86-207 DC, 25 et 26 juin 1986, Journal officiel du 27 juin 1986, p. 7978, cons. 53, Rec. p. 61).

Certes, le législateur a rappelé les missions essentielles du service public postal confirmant ainsi sa qualité de service public national au sens de votre jurisprudence. Vous avez ainsi considéré qu'en maintenant à France Télécom sous la forme d'entreprise nationale les missions de service public antérieurement dévolues à la personne morale de droit public France Télécom dans les conditions prévues par la loi portant réglementation des télécommunications, le législateur a confirmé sa qualité de service public national au sens du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.(96-380 DC, 23 juillet 1996, Journal officiel du 27 juillet 1996, p. 11408, cons. 3, Rec. p. 107).

Mais, il reste que le fait qu'une activité ait été érigée en service public national sans que la Constitution l'ait exigé ne fait pas obstacle au transfert au secteur privé de l'entreprise qui en est chargée sauf s'il s'agit d'un service public de nature constitutionnelle. Vous avez, à cet égard, jugé que leur nécessité " découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle " (Déc. n° 86-207 DC du 26 juin 1986, cons. 53.).

Certes, vous n'avez jamais dressé de liste exhaustive de ces services publics. La doctrine tend à y inclure les services publics dits régaliens dont la justice, la police, la défense, la diplomatie,.... Sans doute, à cet égard, votre jurisprudence, par exemple, écarte de cette qualification les activités bancaires, la distribution de prêts bonifiés ou la distribution du gaz. Il serait cependant hâtif d'exclure à son tour le service public de la poste, ce que vous n'avez jamais fait.

Il est même certain, au contraire, que plusieurs arguments militent fortement dans le sens de l'inclusion de ce service public au cœur même de la catégorie des services de nature constitutionnelle.

2. En premier lieu, la nature constitutionnelle du service public de La Poste résulte d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République au sens de l'alinéa 1er du Préambule de la Constitution de 1946.

On relèvera que La Poste constitue le plus ancien de nos services publics. Depuis la création des premiers relais-postes en 1477 sous le règne de Louis XI, l'administration postale a traversé les siècles en s'adaptant constamment, en augmentant son périmètre d'action, jusqu'à devenir aujourd'hui emblématique de notre organisation territoriale et du lien social.

C'est avec la Révolution française que les postes deviennent un service public national. L'abolition de la Ferme générale se conjugue avec la suppression des privilèges des maîtres de poste. La Constituante proclame l'inviolabilité de la correspondance par un décret du 10 juillet 1791. La Convention exige même l'année suivante l'élection des directeurs des 1 300 bureaux de poste du territoire national.

Aucune loi républicaine n'est jamais venue démentir cette dimension.

Avec son maillage unique réparti sur tout le pays, elle est un point de repère essentiel, dans nos communes pour l'ensemble de nos concitoyens - toutes générations confondues -, mais aussi de nos administrations, de nos entreprises. Comme le relève d'ailleurs le Rapport de l'Assemblée Nationale sur le projet de loi : " Et plus que les commissariats, les casernes et les perceptions, le maillage le plus performant reste celui des bureaux de poste ". La Poste fait donc partie intégrante de nos territoires et contribue à en corriger certaines inégalités. A cet égard, elle est le symbole du service public de proximité, et constitue par voie de conséquence de son histoire jamais démentie sous toutes les lois républicaines, garant des valeurs d'égalité, d'adaptabilité, de continuité, notamment territoriale.

Comme le relève le rapport du Sénat : " La Poste imprègne notre univers quotidien et notre imaginaire collectif. Le bureau de poste symbolise la vie communale, au même titre que la mairie ou l'église, et traduit l'ancrage territorial de l'entreprise. La figure du facteur, immortalisée par le septième art et plébiscitée par nos compatriotes, constitue un lien de proximité et de sociabilité central jusque dans les zones les plus reculées. Les fonctions assurées, porteuses d'une dimension universelle -relier les hommes, faire circuler l'information, transmettre des biens-, méritent au premier chef la qualification de service public.

De la " poste aux lettres " du XVIIème siècle dirigée par le surintendant général des postes à l'exploitant public du XXIème siècle investissant pleinement les technologies numériques et leurs potentialités, La Poste française a su évoluer et s'adapter aux mutations de l'économie et de la société " (Sénat, n° 50).

On est donc loin d'une simple commodité que la collectivité publique aurait prise en charge au hasard de l'histoire mais bien d'une activité propre à la vie de la Nation et garantissant plusieurs équilibres majeurs de la cohésion du pays.

A n'en pas douter, comme l'ont montré les débats, La Poste est une pièce maîtresse de la cohésion sociale de notre Nation. Elle est tout d'abord le premier employeur public après l'État. L'établissement public, maître d'œuvre de l'accessibilité bancaire, est aussi un rempart précieux contre la précarité et les inégalités économiques et sociales. Enfin, ses postiers ont su, dans nos campagnes et nos quartiers, maintenir un lien social et une solidarité indispensables aux plus démunis comme aux plus isolés.

De la même manière que votre jurisprudence a admis que la compétence de la juridiction administrative (1987) ou l'indépendance des professeurs d'université (1984) pouvaient être garantis au titre de cette catégorie des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, on admettra sans effort que le service public de La Poste entre également dans cette catégorie.

3. En second lieu, ce service public est par la définition de ses missions essentielles un instrument nécessaire pour la mise en œuvre de droits et libertés fondamentaux.

En effet, aux termes de l'article 11 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, " la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'Homme : tout Citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi ".

Or, nul ne conteste que le service public de La Poste concoure à l'exercice même de cette liberté fondamentale. D'ailleurs, le législateur vient de rappeler dans la présente loi que parmi les missions de ce service public figure le service public du transport et de la distribution de la presse mais aussi, tout simplement, le service universel postal soit donc le moyen garanti à chaque individu de correspondre avec autrui et de défendre et exprimer ses idées.

On relèvera, à cet égard, qu'il est parfaitement cohérent de rattacher le service public postal à l'exercice de cette liberté fondamentale dès lors que vous avez récemment jugé qu'aux termes de cet alinéa 11 de la Déclaration de 1789, en l'état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu'à l'importance prise par ces services pour la participation à la vie démocratique et l'expression des idées et des opinions, ce droit implique la liberté d'accéder à ces services (DC 2009-580 du 10 juin 2009). On note ainsi dans le commentaire de cette décision publiée dans les Cahiers du Conseil Constitutionnel qu' " internet permet l'exercice de la liberté de communication dans laquelle le citoyen est émetteur d'information (dimension " active "). Le courrier électronique, le Web 2.0, les blogs... sont autant de formes contemporaines de la liberté de s'exprimer et de communiquer. Il y avait d'autant moins de raison de ne pas faire bénéficier ces moyens d'expression de la garantie de l'article 11 de la Déclaration de 1789 que sa lecture littérale invite d'abord à une protection de la dimension " active " de ce droit de " parler, écrire, imprimer librement " ".

Il est pour le moins certain que si le courrier électronique est reconnu comme un moyen d'exercice de la liberté fondamentale d'expression, le courrier postal et comme l'acheminement de la presse constituent des formes avérées qui pour être anciennes demeurent nécessaires à cette même liberté de communication. En particulier, la mission d'acheminement de la presse permettant aux éditeurs d'adresser leurs publications à leurs abonnés à un coût raisonnable participe de la préservation du pluralisme de la presse ; pluralisme dont vous reconnaissez qu'il constitue en lui-même un objectif à valeur constitutionnelle - décision n°86-217 DC du 18 septembre 1986.

Par voie de conséquence, le service public de La Poste, qui, ainsi que déjà montré, est le plus ancien service public organisé sur le territoire, doit être regardé comme une nécessité pour la Nation car découlant de la liberté énoncée par l'alinéa 11 de la Déclaration de 1789.

4. S'agissant donc d'un service public de nature constitutionnelle, le législateur se devait de garantir de façon suffisamment précise le caractère public de son statut et prévoir les mécanismes empêchant que puisse intervenir dans le futur un transfert de la propriété de cette entité publique singulière vers le secteur privé.

Certes, l'article 1er semble prévoir que le capital de la nouvelle société anonyme doit être entièrement public. A cet égard, il est exact que le Sénat a amendé le projet du gouvernement en substituant à l'expression : " ou par d'autres personnes morales appartenant au secteur public " les mots " et par d'autres personnes morales de droit public " s'agissant des personnes morales susceptibles d'entrer au capital de La Poste.

Il demeure qu'en l'état, le caractère constitutionnel du service public de La Poste n'a pas été expressément rappelé par la présente loi et en conséquence, une autre loi pourrait, certes au prix d'une modification du champ de ses missions, organiser son transfert vers le secteur privé.

C'est ce que relève précisément le Rapport de l'Assemblée Nationale en indiquant : " Si la disposition adoptée par le Sénat souligne le caractère " imprivatisable " de la Poste, elle ne peut toutefois lier le législateur pour l'éternité, qui aura toujours la faculté de défaire à l'avenir ce qu'il a fait dans le passé " (Rapport, n° 2138, p. 82).

En transformant La Poste en société anonyme c'est-à-dire en une structure dont le capital pourrait être transféré pour tout ou partie vers le secteur privé par le biais d'une future loi ordinaire sans rappeler son caractère constitutionnel, la loi ici critiquée a donc méconnu le caractère propre du service public national de la poste.

D'ailleurs, on ne manquera pas de s'interroger sur les conditions d'évaluation de la valeur de la nouvelle SA telle que devant être faite par la Commission d'évaluation ainsi que prévue à l'article 12 de la loi. En effet, aux termes de votre jurisprudence (Décision 87-232 DC du 7 janvier 1988), pour être conforme aux principes de valeur constitutionnelle qui s'impose en ce domaine, ladite évaluation doit être faite de façon objective et impartiale. Or, en l'espèce, il n'apparait pas évident que les garanties nécessaires pour satisfaire à ces prescriptions soient suffisamment précisées dans la loi s'agissant d'un service public constitutionnel.

Cette absence de précision vaut également concernant les modalités d'entrée au capital de la Poste, ouverture ou augmentation du capital, par d'autres personnes morales de droit public que l'Etat.

On notera, à cet égard, que l'attribution d'actions gratuites aux agents contractuels et fonctionnaires de la nouvelle SA pose la même question et notamment quant à la part de capital qui y sera réservé.

5. D'ailleurs, la possibilité prévue par l'article 1er de la loi de distribuer des actions gratuites aux agents de la nouvelle SA La Poste pose, à ce stade, au moins deux questions :

-- d'une part, cette faculté ainsi ouverte n'est pas de nature à satisfaire le principe d'égalité qui s'applique aux agents publics dans le déroulement de leur carrière et de leur rémunération dès lors que la loi ne précise aucunement les critères d'attribution qui y commanderont.

-- d'autre part, cette règle fait aussi question quant à l'évaluation de la valeur de la société anonyme La Poste.

Pour toutes ces raisons, la censure de l'article 1er au moins est encourue.

6. Sur l'article 11

L'article 11 du projet de loi ici discuté modifie l'article 31 de la loi du 2 juillet 1990 afin de préciser que la société anonyme La Poste emploie des agents contractuels.

Or, les dispositions du code du travail relatives aux comités d'entreprise, aux délégués du personnel et aux délégués syndicaux ne seront pas applicables à La Poste alors pourtant qu'elle aura désormais le statut de société anonyme de droit commun y compris jusqu'à la possibilité d'attribuer des actions gratuites à ses personnels.

Ce faisant le législateur a méconnu le principe d'égalité devant la loi.

A cet égard, on voit difficilement ce qui, au regard de l'objectif de la présente loi, justifie que les dispositions de droit social concernant le comité d'entreprise ne soient pas applicables aux personnels d'une société anonyme ; serait-elle un service public constitutionnel.

En ne modifiant pas l'article 31 de la loi de 1990 sur ce point, alors pourtant que La Poste sera soumis pour le reste au droit commun des sociétés anonymes, le législateur a introduit une rupture d'égalité devant la loi que rien ne vient objectivement et rationnellement justifier.

La censure sera encourue à ce titre.

7. Sur l'article 32

L'article 32 de la loi prévoit que les dispositions relatives à la modification de la forme juridique de La Poste, contenues dans le titre I de la présente loi, entreront en vigueur au 1er mars 2010.

Or, les dispositions relatives à la transposition de la directive sur les activités postales n'entreront pour leur part en vigueur que le premier janvier 2011.

Vous avez jugé, en émettant une réserve d'interprétation très claire, dans votre décision relative au service public de la distribution du gaz que la privatisation ne pouvait produire ses effets avant le 1er juillet 2007, puisque c'est seulement à cette date que GDF, perdant l'exclusivité de la fourniture des ménages, cessera d'être un service public national au sens du Préambule de la Constitution de 1946 (Décision 2006-543 DC du 30 novembre 2006).

Certes, en l'espèce, il n'y a pas de transfert vers le secteur privé du capital de La Poste. Il demeure que le secteur réservé ne disparaitra qu'au 1er janvier 2011 ainsi que le prévoit l'article 33 de la loi et c'est donc seulement à cette date que La Poste perdra son monopole de fait sur certaines activités.

Il convient donc d'en tirer les mêmes conséquences et, à tout le moins, de considérer que la transformation en société anonyme de La Poste ne pourra intervenir qu'au 1er janvier 2011.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel à l'expression de notre haute considération.