Saisine par 60 députés - 2008-574 DC

Décision n° 2008-574 DC du 29 décembre 2008

Loi de finances rectificative pour 2008

Saisine par 60 députés

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi de finances rectificative pour 2008 et notamment l'article 6.

A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs suivants.
L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 résulte d'un amendement du gouvernement déposé à l'Assemblée nationale et prévoit que la nouvelle collectivité de Saint-Martin continuerait à bénéficier d'une partie du produit de l'octroi de mer prélevé en Guadeloupe en 2009, 2010 et 2011.

L'octroi de mer est une taxe prélevée, dans les départements d'outre mer, sur les marchandises importées et sur la production locale. Son produit est réparti entre les communes de chaque département d'outre mer en fonction de critères essentiellement liés à l'importance de la population de chaque commune.

En Guadeloupe, les anciennes communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy qui faisaient partie de la Guadeloupe jusqu'au 15 juillet 2007, bénéficiaient, comme toutes les autres communes de Guadeloupe, d'une part du produit de l'octroi de mer alors même que cette taxe n'était pas recouvrée sur le territoire de ces deux communes (article 51 de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004).

Cette situation dérogatoire a été acceptée tant que ces deux communes étaient encore incluses dans le territoire du département et de la région de la Guadeloupe.

Quand les deux communes ont disparu et que Saint-Martin et Saint-Barthélémy sont devenues des collectivités d'outre-mer dotées des compétences des communes, du département et de la région ainsi que d'une autonomie fiscale, plus aucune raison ne subsistait pour que ces collectivités continuent à bénéficier d'une part du produit de l'octroi de mer prélevé sur les contribuables de la seule Guadeloupe.

Néanmoins, les présidents des conseils régional et général de la Guadeloupe avaient donné leur accord pour que l'article 25 de la loi du 21 février 2007 maintienne une dotation d'octroi de mer à Saint-Martin et Saint-Barthélémy pendant une phase de transition courant du 15 juillet 2007, date de la création des deux collectivités nouvelles au 31 décembre 2008.

Cette mesure transitoire avait été acceptée pour des raisons de solidarité envers les deux nouvelles collectivités afin de favoriser leur montée en puissance et ce pour une durée strictement limitée. En effet, il ne pouvait être envisagé que les contribuables guadeloupéens puissent durablement participer aux charges de collectivités territoriales n'ayant plus rien à voir avec la Guadeloupe.

Or, le Gouvernement tente, avec l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008, de proroger cette situation au mépris de règles constitutionnelles élémentaires et de surcroît sans aucune concertation avec les élus de Guadeloupe.

En effet, l'article 6, dans sa partie VII, modifie l'article 51 de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer et dispose que la collectivité de Saint-Martin bénéficiera de la dotation globale garantie d'octroi de mer pour les exercices 2009, 2010 et 2011.

Certes, cet article 6 assortit ces dotations d'un mécanisme de sortie " en sifflet " par l'application d'un taux d'abattement de 10% en 2009, de 40% en 2010 et de 70% en 2011 mais elles constituent des prélèvements sans véritable fondement juridique sur les contribuables de Guadeloupe.

De plus, ces prélèvements représentent des sommes importantes. En 2008, le prélèvement a été supérieur à 11,5 millions d'euros, soit 8,5% de la dotation de base garantie des 32 communes de Guadeloupe dont un grand nombre connaît des difficultés financières au moins aussi lourdes que celles de la collectivité de Saint-Martin et dispose d'un potentiel fiscal inférieur.

Le dispositif introduit par l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 méconnaît plusieurs principes constitutionnels.

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 est contraire au principe d'égalité des citoyens devant la charge publique :

L'adoption par le législateur de l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 est la traduction de sa volonté de pallier les difficultés budgétaires de la collectivité de Saint-Martin.

Cette volonté n'est pas contestée.

Toutefois, il ne saurait être admis que le financement de cette décision pèse uniquement sur une seule catégorie de contribuables, à savoir les contribuables de la seule Guadeloupe qui n'ont pas plus de lien avec Saint-Martin que les contribuables d'autres collectivités métropolitaines.

Faire reposer sur ces seuls contribuables guadeloupéens le financement d'une mesure proposée par le Gouvernement et adoptée par le législateur constitue à l'évidence une rupture de l'égalité des citoyens devant la charge publique.

Il est à noter par ailleurs que les premières décisions de la nouvelle collectivité de Saint-Martin en matière fiscale ont consisté à supprimer l'impôt sur la fortune et à réduire très sensiblement les impôts sur les sociétés et sur le revenu. Les contribuables de Guadeloupe ne sauraient donc être appelés seuls à porter secours sur le plan financier à une collectivité qui s'exonère elle même d'effort fiscal.

L'article 6 de loi la de finances rectificative pour 2008 méconnaît la compétence rationae loci des collectivités locales :

L'adoption de l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 méconnaît la dimension territoriale des collectivités locales.

A chaque collectivité est attachée un territoire. Le territoire de la région, du département et de l'ensemble des 32 communes de la Guadeloupe est unique et il clairement déterminé. Le territoire de la collectivité de Saint-Martin n'en fait pas partie.

Dés lors, le produit de l'impôt prélevé sur le territoire de la Guadeloupe ne saurait être attribué, même en partie et même provisoirement, à une collectivité sans lien aucun avec la Guadeloupe.

Certes le Conseil constitutionnel a pu admettre, dans sa décision n° 91-291 du 6 mai 1991 et au titre du principe de solidarité nationale proclamé par le douzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la constitutionnalité d'une péréquation financière entre communes d'une même région mais cette décision ne saurait faire jurisprudence dans le cas d'espèce car :

- la région Guadeloupe est compétente pour voter le taux de l'octroi de mer. Cela signifie que cette compétence s'exerce sur le seul territoire de la Guadeloupe. Par conséquent le produit de cet impôt dont l'assiette ne concerne que la Guadeloupe et dont le taux est fixée par la région Guadeloupe ne saurait être attribué, même en partie et même provisoirement, à une collectivité extérieure à la Guadeloupe sans méconnaître la compétence rationae loci de la région Guadeloupe,

- le prélèvement opéré sur le produit d'un impôt perçu uniquement en Guadeloupe et destiné uniquement aux communes de Guadeloupe ne peut faire l'objet d'une péréquation avec une collectivité extérieure à la région et au département de la Guadeloupe. Si péréquation, il devait y avoir, la Guadeloupe ne pourrait évidemment pas en être le seul contributeur.

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 porte atteinte au principe d'égalité entre les départements d'outre mer :

Si les dispositions en question devaient s'appliquer, elles créeraient la situation singulière où la Guadeloupe serait le seul département d'outre mer où le produit de l'octroi de mer serait soumis à une telle ponction et dont les collectivités ne bénéficieraient pas de l'intégralité du montant de cette taxe. Or, placés dans une même situation, ils doivent, du point de vue de l'octroi de mer, être traités de la même manière. Saint-Martin étant juridiquement, géographiquement et économiquement indépendant de la Guadeloupe, aucun motif ne permet de justifier une ponction sur les ressources des communes de Guadeloupe, au profit de cette collectivité.

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 introduit une confusion anticonstitutionnelle entre des collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution et une collectivité relevant de l'article 74 :

La Guadeloupe est un département et une région, régis par l'article 73 de la Constitution et n'a pas davantage de lien territorial ou institutionnel avec Saint-Martin, collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, que la Martinique ou les Hauts-de-Seine par exemple.

Par ailleurs, l'autonomie fiscale de Saint-Martin interdit toute péréquation financière entre cette collectivité et les collectivités de Guadeloupe ou tout prélèvement à son profit sur le produit des impôts perçus en Guadeloupe. En effet, cela reviendrait à opérer une péréquation entre deux collectivités dont les citoyens sont soumis à des systèmes fiscaux différents ce qui, à l'évidence, constituerait une différence de traitement injustifiée, d'autant plus que, comme mentionnée plus haut, cette autonomie vient de se traduire par une réduction spectaculaire de l'effort fiscal des contribuables saint-martinois.

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 s'oppose, en outre, à la décision du Conseil européen qui réserve aux départements d'outre mer le produit de l'octroi de mer :

La décision du Conseil européen du 10 février 2004 relative au régime de l'octroi de mer dans les départements français d'outre-mer précise bien que les recettes provenant de cette taxe doivent être affectées au développement économique et social de ces départements. La collectivité de Saint-Martin n'étant pas un département d'outre-mer, elle ne peut donc pas bénéficier du produit de l'octroi de mer, sans qu'il soit contrevenu à cette décision du Conseil européen.

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 introduit une tutelle d'une collectivité sur une autre :

En faisant dépendre Saint-Martin de la Guadeloupe pour l'équilibre de son budget, l'article en question introduit une forme de tutelle de la Guadeloupe sur Saint-Martin qui est contraire au principe présent dans le code général des collectivités territoriales de non tutelle d'une collectivité sur une autre et qui a été consolidé par le Conseil constitutionnel (décision du 20 janvier 1984, n° 84-168 DC).

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 est contraire au principe de libre administration des collectivités locales :

Le prélèvement qui serait opéré sur les recettes des communes de Guadeloupe au titre des dispositions de l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2008 constituerait, pour les raisons ci-dessus exposées une atteinte au principe de libre administration des collectivités locales.

La Constitution reconnaît le principe de libre disposition de leurs ressources par les collectivités territoriales (article 72-2 alinéa 1). Le principe de leur autonomie fiscale a également été reconnu et c'est sur une ressource propre des communes guadeloupéennes que l'article 6 prévoit une ponction. Or, il est de jurisprudence constante que les collectivités locales peuvent percevoir les ressources fiscales qui relèvent de leurs compétences (décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991).

Certes, l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales. Toutefois au cas d'espèce, le législateur, au mépris du principe de libre administration des collectivités locales, règle une situation particulière qui ne relève en rien de la détermination de principes fondamentaux, en entravant la libre administration des 32 communes de la Guadeloupe.

En cela, il priverait les communes de Guadeloupe de prés de 10 millions d'euros en 2009, de plus de 6,5 millions d'euros en 2010 et de plus de 3,2 millions d'euros en 2011. Ces montants sont suffisamment importants pour que leur prélèvement constitue une atteinte sérieuse au principe de libre disposition de leurs ressources par les collectivités territoriales.