Observations du gouvernement - 2006-544 DC

Décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006

Loi de financement de la sécurité sociale pour 2007

Observations du gouvernement

Paris, le 8 décembre 2006
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT
SUR LES RECOURS DIRIGES CONTRE
LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE POUR 2007
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, adoptée le 30 novembre 2006, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs. A l'encontre de ce texte, les auteurs des recours invoquent différents moyens dirigés, en particulier, contre ses articles 15, 24, 47, 66, 102, 106 et 134. Ils font valoir, par ailleurs, que plusieurs articles auraient été irrégulièrement adoptés dès lors qu'ils constituent des mesures financières entièrement nouvelles et ont pour origine des amendements présentés par le Gouvernement pour la première fois devant le Sénat en méconnaissance de l'article 39 de la Constitution.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
***
I/ SUR L'ARTICLE 15 :
A/ L'article 15 de la loi déférée prévoit que dans les entreprises et établissements de la branche des hôtels, cafés et restaurants, les majorations et repos compensateurs pour les heures qui peuvent être effectuées entre la trente-sixième et la trente-neuvième heure par les salariés autres que ceux exerçant des activités de nature administrative hors sites d'exploitation sont dues sous la forme forfaitaire de six jours ouvrables supplémentaires par rapport aux congés visés à l'article L. 223-2 du code du travail, ainsi que d'un jour férié supplémentaire à partir du 1er juillet 2006. Il est précisé que ces jours supplémentaires peuvent être décomptés des congés de même nature ou ayant le même objet en application d'un accord collectif ou d'une décision de l'employeur. L'article 15 dispose également que les heures comprises entre la trente-sixième et la trente-neuvième heure ouvrent droit aux mêmes exonérations que les heures comprises dans la durée légale du travail. Il indique enfin que ces nouvelles dispositions sont applicables pour la période allant du 1er janvier 2005 à la conclusion d'un accord de branche sur le temps de travail, et au plus tard jusqu'au 31 janvier 2007.
Les parlementaires requérants font valoir, d'une part, que ces dispositions porteraient atteinte à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Ils soutiennent, d'autre part, qu'elles seraient étrangères au champ des lois de financement de la sécurité sociale.
B/ Cette argumentation ne peut être suivie.
1/ De manière liminaire, on doit préciser la portée exacte de la décision du Conseil d'Etat en date du 18 octobre 2006, Fédération des services CFDT et autres, dont les effets expliquent l'adoption par le législateur de la disposition critiquée.
Le décret n°2004-1536 du 30 décembre 2004 relatif à la durée du travail dans les hôtels, cafés, restaurants fixait, en application de l'article L. 212-4 du code du travail, à la suite de l'avenant n°1 du 13 juillet 2004 à la convention collective des hôtels, cafés et restaurants la durée hebdomadaire de travail équivalente à la durée légale à 39 heures pour toutes les entreprises de ce secteur, à l'exception de celles qui, ayant à la date de l'avenant une durée collective de 37 heures, restaient soumises à cette durée. Le texte du 13 juillet 2004, dont l'application était subordonnée à son extension, avait été étendu par arrêté du 30 décembre 2004.
Ce texte s'efforçait de concilier la spécificité des entreprises du secteur et les intérêts des salariés, dans un secteur où l'amplitude des horaires de travail est large.
Dans sa décision du 18 octobre 2006, le Conseil d'Etat a relevé que les dispositions de l'article L. 212-4 du code du travail ne sont susceptibles de recevoir application que s'agissant de professions comportant des périodes d'inaction, et pour des emplois déterminés. Il a ensuite jugé que le décret du 30 décembre 2004, en fixant la durée légale du travail à 39 heures dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants pour l'ensemble des salariés de ce secteur sans limiter l'institution de ce régime d'équivalence à ceux des emplois de ces professions qui comportent des périodes d'inaction, a méconnu les dispositions de l'article L. 212-4 du code du travail. Le Conseil d'Etat a, par suite, annulé le décret qui lui était déféré, ainsi, par voie de conséquence, que l'arrêté d'extension en tant que celui-ci avait procédé à l'extension du régime d'équivalence.
Autrement dit, le Conseil d'Etat a censuré le décret litigieux au motif qu'il soumettait au même régime d'équivalence l'ensemble des salariés du secteur des hôtels, cafés et restaurants, sans distinction et non pas les seuls emplois de ces professions comportant des périodes d'inaction.
C'est dans ce contexte que s'inscrit l'article 15 de la loi déférée. Son objet est de régler la situation née de l'annulation du décret du 30 décembre 2004 par le Conseil d'Etat dans l'attente de l'aboutissement des négociations entreprises dans la branche des hôtels, cafés, restaurants, sans porter atteinte à la chose jugée ni aux intérêts des personnes concernées.
2/ L'article 15 de la loi déférée trouve, en premier lieu, sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale dès lors qu'il a un impact direct sur les comptes sociaux.
Ainsi qu'il sera explicité infra, à défaut d'intervention du législateur à la suite de l'annulation contentieuse du 30 décembre 2004, les salariés du secteur des hôtels, cafés, restaurants pourraient demander que leur soient payées les heures supplémentaires effectuées. A ce supplément de rémunération aurait correspondu un surcroît de cotisations sociales qui auraient dû être versées en 2007.
En prévoyant que ces heures supplémentaires sont dues sous la forme de congés, l'article 15 de la loi déférée prive les recettes du régime général des cotisations sociales afférentes aux rémunérations des heures supplémentaires. Cette perte s'élève à environ 40 millions d'euros pour les deux années couvertes par la disposition critiquée.
Cet impact direct de l'article 15 sur les comptes sociaux justifie son insertion dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, en application du 1° du B du V de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.
3/ En second lieu, l'article 15 de la loi déférée ne porte pas une atteinte excessive aux droits garantis par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
On doit observer, d'abord, que l'article critiqué ne rétablit pas par voie législative le dispositif annulé par la décision du Conseil d'Etat du 18 octobre 2006. Ainsi, il ne fixe pas d'horaires d'équivalence dans le secteur des hôtels, cafés, restaurants mais prévoit seulement que la sixième semaine de congés payés et les jours fériés supplémentaires constituent une forme particulière et forfaitaire de rémunération des majorations pour heures supplémentaires et d'attribution du repos compensateur pour les heures effectuées entre la 36ème et la 39ème.
En outre, il exclut de son champ d'application les salariés qui exercent des activités de nature administrative hors sites d'exploitation, lesquels ont des conditions de travail plus proches du droit commun des salariés.
La portée dans le temps de l'article 15 de la loi déférée est ensuite limitée puisque sa période d'application court du 1er janvier 2005 jusqu'à la conclusion d'un nouvel accord de branche, au plus tard avant le 31 janvier 2007. Ce butoir est destiné à inciter à la conclusion rapide d'un nouvel accord dans le secteur considéré.
Les dispositions critiquées par les députés saisissants sont, enfin, justifiées par d'éminentes considérations d'intérêt général.
L'effet rétroactif de la décision du 18 octobre 2006 crée une situation juridique complexe susceptible de faire naître de nombreux contentieux. L'article 15 de la loi déférée a pour objet d'atténuer pour le secteur l'incertitude résultant de l'annulation du décret du 30 décembre 2004.
Certes, le décret du 31 mars 1999 relatif à la durée du travail dans les hôtels, cafés, restaurants, qui n'a pas été abrogé, pourrait trouver à s'appliquer. Son texte permettrait de rémunérer au taux de droit commun les heures effectuées jusqu'à 43 heures pour les cuisiniers, 48 heures pour les veilleurs de nuit et 43 ou 44 heures, selon la taille de l'établissement, pour les autres salariés.
Mais, d'une part, ce décret souffre du même vice juridique que celui qui a justifié l'annulation par le Conseil d'Etat du décret du 30 décembre 2004. Il est, en effet, trop général et prévoit un régime d'équivalence pour l'ensemble des salariés de la branche, sans limiter le champ des emplois concernés à ceux comportant des périodes d'inaction. L'application du décret du 31 mars 1999 conduirait, d'autre part, à une régression des droits des salariés du secteur : ils se verraient en effet appliquer une durée hebdomadaire du travail supérieure à 43 heures, alors même que les partenaires sociaux ont négocié un régime d'équivalence à hauteur de 39 heures.
Ecarter l'application du décret du 31 mars 1999 ferait naître de multiples contentieux individuels. Les salariés pourraient former des actions en paiement pour obtenir la rémunération des heures supplémentaires accomplies. De leur côté, les employeurs pourraient engager des actions en restitution.
L'intervention du législateur, limitée dans sa portée, est ainsi justifiée par le souci d'éviter la multiplication des contestations susceptibles de naître à la suite de la décision du Conseil d'Etat du 18 octobre 2006 du fait de la complexité juridique de la situation qu'elle a suscitée. Le dispositif retenu restaure un équilibre transitoire conciliant les intérêts des salariés et ceux des employeurs avant la définition de nouvelles règles pérennes conformes à la chose jugée par le Conseil d'Etat.
II/ SUR L'ARTICLE 24 :
A/ L'article 24 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 autorise les établissements de santé à reverser à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés une partie du produit net comptable des cessions de leurs terrains et bâtiments. Il précise que les sommes ainsi reversées sont exclusivement affectées au financement des investissements hospitaliers.
Les députés auteurs du premier recours estiment que ces dispositions seraient contraires au principe d'égalité au motif qu'elles ne trouveraient à s'appliquer qu'aux seuls établissements publics. Le législateur n'aurait, de plus, pas épuisé sa compétence en ne précisant pas les principaux éléments de la contribution qu'il institue.
B/ Cette argumentation ne peut être suivie.
L'article 24 offre une faculté à l'ensemble des établissements de santé, qu'ils soient publics ou privés. Il n'implique, en conséquence, aucune différence de traitement entre ces deux catégories d'établissements.
On doit d'ailleurs ajouter, à supposer même que, ainsi que le soutiennent les auteurs des recours, la situation des établissements soit différente s'agissant de la propriété de leurs terrains et bâtiments, que le principe constitutionnel d'égalité n'aurait pas pour conséquence d'imposer au législateur d'édicter des règles différenciées en la matière.
Au demeurant, l'affirmation des députés saisissants est inexacte. Les établissements privés participant au service public hospitalier sont, par exemple, souvent propriétaires de leurs terrains et bâtiments. En réalité, les seuls établissements de santé auxquels les dispositions de l'article 24 sont insusceptibles de s'appliquer sont, évidemment, ceux qui ne sont pas propriétaires de leurs terrains et bâtiments.
Le grief tiré de l'incompétence négative du législateur apparaît, par ailleurs, sans valeur, eu égard à la portée de la disposition en cause. L'article 24 de la loi déférée ne crée, en effet, pas de taxe mais se borne à ouvrir une simple possibilité aux établissements de santé. L'article 34 de la Constitution n'imposait pas au législateur d'apporter davantage de précisions.
III/ SUR L'ARTICLE 47 :
A/ L'article 47 prévoit qu'à défaut de conclusion avant le 31 janvier 2007 d'un avenant conventionnel, pris en application des articles L. 162-5 et L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale, autorisant des médecins relevant de certaines spécialités, sous des conditions tenant notamment à leur formation, à leur expérience professionnelle, à la qualité de leur pratique et à l'information des patients sur leurs honoraires, à pratiquer de manière encadrée des dépassements d'honoraires pour une partie de leur activité, un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale peut, pendant un délai de quatre mois, modifier à cet effet les dispositions de la convention nationale des médecins généralistes et spécialistes conclue le 12 janvier 2005. Cet arrêté pourra également modifier les tarifs et rémunérations des médecins spécialistes autorisés à pratiquer des dépassements, lorsqu'aucun dépassement n'est facturé, pour les rendre égaux aux tarifs applicables aux médecins qui ne sont pas autorisés à en pratiquer.
Les députés saisissants font valoir que ces dispositions ne satisferaient pas aux exigences contenues aux 10ème et 11ème alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 relatives notamment à la garantie pour tous de la protection de la santé. Il est également soutenu que ces dispositions auraient été présentées par le Gouvernement par voie d'amendement au Sénat et qu'ils auraient, par suite, été irrégulièrement adoptés.
B/ Ces critiques appellent les observations suivantes.
Depuis 1980 certains médecins, principalement les anciens chefs de clinique, sont autorisés à s'installer en " secteur 2 ", c'est-à-dire à pratiquer des dépassements d'honoraires. La conséquence de ce mécanisme a été la réduction progressive de la part du secteur à tarifs opposables (" secteur 1 "), en particulier dans certaines disciplines comme la chirurgie. Dans cette spécialité la proportion de praticiens en " secteur 1 " n'excède pas 20 % et diminue chaque année.
Pour freiner cette évolution, l'accès au " secteur 2 " a été réservé à partir de 1990 aux nouveaux installés. Cette règle a été perçue comme inéquitable par les médecins anciens chefs de clinique qui avaient fait le choix, au moment de leur installation, du " secteur 1 ".
A la suite de l'accord du 24 août 2004 relatif à la chirurgie, des négociations se sont engagées avec les syndicats médicaux et les organismes complémentaires pour créer un secteur optionnel, ouvert à tous les anciens chefs de clinique, devant comporter des engagements à accomplir une part significative d'actes à tarifs opposables, des engagements sur les dépassements tarifaires et, en contrepartie, des avantages correspondant à des majorations de tarifs ou à la prise en charge de cotisations sociales.
Les dispositions de l'article 47 de la loi déférée permettent aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale de modifier en ce sens les dispositions de la convention nationale des médecins généralistes et spécialistes conclue le 12 janvier 2005, à défaut de conclusion avant le 31 janvier 2007 d'un avenant conventionnel, pendant un délai de quatre mois.
Ce texte, qui a notamment pour but d'inciter les parties à conclure un accord, institue donc une habilitation limitée dans le temps des ministres à modifier la convention dans un sens déterminé.
Contrairement à ce qui est soutenu, l'article 47 de la loi déférée ne porte pas atteinte au droit à la protection de la santé en organisant la disparition du secteur à tarifs opposables.
S'agissant de spécialités pour lesquelles la proportion de médecins pratiquant en secteur 1 diminue constamment, l'objet des dispositions critiquées est, au contraire, de préserver l'accès des assurés à des soins à tarifs opposables.
D'une part, en effet, la logique des dispositions de l'article 47 est de favoriser le choix de médecins installés actuellement en " secteur 2 " ou s'installant pour la première fois à choisir ce nouveau secteur optionnel dans lequel les dépassements d'honoraires seront encadrés et une part significative de l'activité des médecins s'accomplira sans dépassements.
D'autre part, le second alinéa de l'article critiqué offre aux ministres concernés la possibilité de modifier les tarifs et rémunérations de l'ensemble des médecins spécialistes exerçant en " secteur 2 ", lorsqu'aucun dépassement n'est facturé, pour les rendre égaux aux tarifs applicables aux médecins qui ne sont pas autorisés à en pratiquer. Les ministres seront donc habilités à prendre des mesures de nature à inciter ces médecins à pratiquer des tarifs opposables, en leur permettant de bénéficier de tarifs aujourd'hui réservés à leurs confrères exerçant en " secteur 1 ", à la condition de facturer leurs actes sans dépassement.
Les effets de l'article 47 de la loi déférée sont donc inverses de ceux dont font état les députés auteurs du premier recours et leur argumentation sera, par suite écartée, s'agissant du grief tiré de l'atteinte à la protection de la santé.
Il sera répondu infra au grief tiré de ce que la disposition en cause serait constitutive d'une mesure financière entièrement nouvelle insusceptible d'être introduite par voie d'amendement au Sénat par le Gouvernement sans méconnaître l'article 39 de la Constitution.
IV/ SUR L'ARTICLE 102 :
A/ L'article 102 de la loi déférée modifie l'article L. 162-15 du code de la sécurité sociale pour réserver l'exercice du droit d'opposition qu'il prévoit aux conventions et accords mentionnés à son premier alinéa aux seules organisations syndicales représentatives réunissant les médecins.
Les députés auteurs du premier recours font valoir que cette disposition est étrangère au domaine des lois de financement de la sécurité sociale. Ils soutiennent par ailleurs qu'elle a une portée rétroactive qui n'est justifiée par aucune considération d'intérêt général.
B/ Ces critiques seront écartées.
L'article 102 de la loi déférée aligne les règles relatives au droit d'opposition des organisations syndicales figurant dans le code de la sécurité sociale sur celles contenues dans le code du travail.
Dans sa rédaction antérieure, l'article L. 162-15 du code de la sécurité sociale ouvrait le droit d'opposition aux accords et conventions mentionnés à son premier alinéa à l'ensemble des organisations syndicales, qu'elles soient ou non représentatives. Il suffisait, s'agissant des médecins, que deux d'entre elles réunissent la majorité absolue des suffrages exprimés aux élections aux unions régionales des médecins exerçant à titre libéral pour former opposition. La conséquence était qu'une organisation syndicale qui ne peut signer les accords et conventions en question, faute de remplir la condition de représentativité posée par l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, peut néanmoins s'y opposer.
L'article 102 met donc un terme à cette situation et prévoit en outre la modification des critères de représentativité, en ajoutant à ceux figurant dans l'article L. 162-15 un critère d'audience électorale, ce qui devrait contribuer à ce que les organisations syndicales aptes à signer les accords et conventions mentionnées à son premier alinéa disposent également du droit de former opposition.
Contrairement à ce qui est soutenu, ces dispositions trouvent bien leur place dans la loi de financement de la sécurité sociale. Différentes organisations opposées à la convention médicale ont annoncé publiquement qu'elles feraient un usage systématique de leur droit d'opposition, ce qui la fragilise et a un impact financier direct sur les dépenses des régimes. Les rémunérations des médecins, la perspective d'une augmentation des tarifs des consultations des médecins généralistes comme la mise en oeuvre des objectifs conventionnels de maîtrise médicalisée seraient ainsi compromises.
Le grief de rétroactivité de la disposition critiquée manque, par ailleurs, en fait. S'agissant d'un article inséré dans la quatrième partie de la loi de financement de la sécurité sociale, relative aux dépenses pour l'année à venir, et faute de disposition expresse relative à son entrée en vigueur, ses dispositions entreront en vigueur le 1er janvier 2007.
V/ SUR L'ARTICLE 106 :
A/ L'article 106 de la loi déférée met fin à la possibilité, prévue par l'article L. 122-14-13 du code du travail, tel qu'issu de la loi n°2003-775 du 21 août 2003, pour les branches professionnelles, de conclure, avant le 1er janvier 2008, des accords collectifs permettant la mise à la retraite à l'initiative de l'employeur des salariés n'ayant pas atteint l'âge de 65 ans et comportant des contreparties en termes d'emploi et de formation professionnelle. Les accords conclus et étendus sur le fondement des dispositions de la loi du 21 août 2003 cesseront de produire leurs effets au 31 décembre 2009. En vertu des I et II de l'article 106, dans le cas où un tel accord a été conclu, tout salarié qui part à la retraite avec l'accord de l'employeur bénéficie, à partir du 1er janvier 2010 et jusqu'au 1er janvier 2014, d'une indemnité de départ en retraite pour laquelle l'exonération de cotisations sociales est maintenue.
Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que les dispositions des I et II de l'article 106 de la loi déférée méconnaissent le principe d'égalité au motif qu'elles conduisent à traiter différemment les branches qui ont conclu un accord collectif sur le fondement du troisième alinéa de l'article L. 122-14-13 du code du travail dans sa rédaction issue de la loi du 21 août 2003 et les autres branches professionnelles.
B/ Cette argumentation sera écartée.
Depuis l'intervention de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, un employeur ne peut pas décider de mettre à la retraite un salarié avant 65 ans, âge à partir duquel il peut bénéficier d'une retraite à taux plein.
Le législateur avait néanmoins prévu à l'article L. 122-14-13 une possibilité de déroger à cette règle en admettant la mise à la retraite avant 65 ans si une convention ou un accord collectif étendu signé avant le 1er janvier 2008 étaient conclus à cet effet, à condition de prévoir des contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle, ou si le salarié bénéficie soit d'une convention de préretraite au titre de dispositifs dont le bénéfice s'interrompt dès lors que le salarié a droit à une retraite à taux plein, soit de tout autre avantage de préretraite défini avant l'entrée en vigueur de la loi du 21 août 2003. En tout état de cause, la mise à la retraite ne pouvait être prononcée avant 60 ans ni concerner un salarié qui ne pourrait à cette date bénéficier d'une retraite à taux plein. Les indemnités de départ à la retraite étaient, en outre, exonérées de tous les prélèvements sociaux et fiscaux.
Le recours à cette dérogation a été important. 121 accords ont été signés et 91 ont été étendus. 40 % des salariés sont concernés.
L'article 106 modifie les dispositions de l'article L. 122-14-13 pour mettre un terme à cette dérogation issue de la loi du 21 août 2003. Il ne sera plus possible de déroger par voie d'accord collectif à l'interdiction pour l'employeur de mettre à la retraite les salariés qui n'ont pas atteint l'âge de 65 ans.
Cet abandon du mécanisme antérieur, prévu par le plan national d'action concerté pour l'emploi des seniors, s'explique par la volonté d'encourager le maintien en activité des salariés âgés de 60 à 65 ans. L'objectif est de permettre à ceux qui le souhaitent de prolonger leur période d'activité professionnelle, la France étant l'un des pays d'Europe où l'âge moyen de cessation d'activité est le moins élevé. Il s'agit également de conforter la liberté de choix des salariés quant à l'âge de leur départ à la retraite. La mesure repose par ailleurs sur le motif d'intérêt général d'assurer l'équilibre financier du régime de l'assurance vieillesse.
Ces considérations d'intérêt général justifient que le législateur affecte, par l'article 106, les effets des conventions et accords conclus sous l'empire des dispositions de l'article L. 122-14-13 du code du travail, dans leur rédaction issue de la loi du 21 août 2003.
Le texte critiqué, qui porte une atteinte limitée à l'économie de conventions légalement conclues pour des motifs d'intérêt général suffisants prend, en outre, soin de prévoir un accompagnement de la fin des effets de ces accords et conventions.
Il fixe, d'une part, au 31 décembre 2009 le terme des effets qu'ils pourront produire. Le législateur aménage ainsi une période de transition de trois années pendant lesquelles les accords conclus et étendus avant la publication de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 sur le fondement des dispositions issues de la loi du 21 août 2003 et déterminant des contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle continueront de produire tous leurs effets.
L'article 106 prolonge, d'autre part, cette période de transition en prévoyant que, du 1er janvier 2010 au 1er janvier 2014, l'indemnité de départ à la retraite est due à tout salarié dont le départ à la retraite avec l'accord de l'employeur conduit à rompre le contrat de travail à un âge inférieur à 65 ans. Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs auteurs des recours, ces dispositions ne créent pas un nouveau cas de rupture du contrat de travail pour un départ à la retraite, qui serait celui d'une rupture décidée en commun entre l'employeur et le salarié. Elles maintiennent seulement pour quatre années supplémentaires une possibilité de mise à la retraite des salariés âgés de moins de 65 ans dans les branches qui avaient conclu une convention ou un accord en application des dispositions de l'article L. 122-14-13 du code du travail dans sa rédaction antérieure à celle issue de la loi déférée. En pareille hypothèse, l'indemnité due est exonérée des seules cotisations sociales, patronales et salariales. Elle est soumise à la contribution sociale généralisée ainsi qu'à la contribution pour le remboursement de la dette sociale.
Ce dispositif transitoire qui s'applique pendant sept ans et qui préserve notamment, de manière temporaire, la faculté de mise à la retraite des salariés de moins de 65 ans sans privation complète des exonérations sociales et fiscales attachées aux indemnités de mise à la retraite, est destiné à permettre de mettre un terme de manière graduelle au mécanisme issu de la loi du 21 août 2003, en deux étapes. Il a pour objet d'atténuer les effets pénalisants pour les entreprises et les salariés de l'extinction progressive des dispositifs conventionnels autorisant la mise à la retraite par l'employeur avant 65 ans.
Au regard de l'objet ainsi décrit de l'article 106 de la loi déférée, la thèse des auteurs des recours apparaît dépourvue de fondement. Le législateur n'a nullement institué un régime social et fiscal favorable à certaines branches et dont il priverait d'autres secteurs, en réglant, ce faisant, de façon différente des situations identiques. Il s'est borné à organiser un mécanisme transitoire destiné à assurer la fin progressive d'un dispositif encourageant la conclusion de conventions permettant la mise à la retraite avant 65 ans pour limiter l'atteinte portée aux accords conclus et les conséquences coûteuses pour les employeurs et les salariés de cette suppression. Par construction, ces aménagements apportés à la disparition de la possibilité de conclure des accords de branche autorisant la mise à la retraite de salariés âgés de moins de 65 ans ne peuvent s'appliquer qu'aux seules branches qui ont conclu de tels accords. L'exclusion de ce régime fixé par l'article 106 de la loi déférée des branches qui n'avaient pas conclu d'accords sur le fondement de l'article L. 122-14-13 du code du travail ne saurait par suite, eu égard à l'objet de ces dispositions, être regardée comme contraire au principe constitutionnel d'égalité.
VI/ SUR L'ARTICLE 134 :
A/ L'article 134 de la loi déférée apporte des compléments et des précisions aux dispositions du code de la sécurité sociale relatives au dossier médical personnel. Les conditions dans lesquelles il est possible d'avoir accès au dossier médical lorsque le patient est hors d'état d'exprimer sa volonté ou en situation d'urgence sont modifiées. La rémunération des hébergeurs pourra être encadrée par voie réglementaire. L'articulation entre le dossier médical et le carnet de santé de l'enfant est organisée. Il est créé un dossier pharmaceutique. Un identifiant de santé sera utilisé pour la conservation, l'hébergement et la transmission des informations de santé.
Les députés saisissants font valoir que les dispositions adoptées par le législateur méconnaîtraient le droit à la vie privée résultant de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Ils soutiennent également qu'elles seraient étrangères au champ des lois de financement de la sécurité sociale. Ils affirment enfin qu'il s'agit d'une mesure financière entièrement nouvelle qui a été irrégulièrement adoptée, en méconnaissance de l'article 39 de la Constitution.
B/ Ces griefs, sommairement esquissés par le recours des députés, ne sont pas fondés.
En premier lieu, les nouvelles dispositions introduites dans le code de la sécurité sociale par l'article 134 de la loi déférée ne modifient aucunement l'équilibre garanti par les dispositions issues de la loi du 13 août 2004 relatives à l'assurance maladie entre, d'une part, le droit au respect de la vie privée et, d'autre part, les exigences de valeur constitutionnelle qui s'attachent à la protection de la santé et à l'équilibre financier de la sécurité sociale (décision n°2004-504 DC du 12 août 2004).
Les objectifs de santé publique et de régulation médicalisée de la dépense du dossier médical personnel sont inchangés et la loi a principalement pour objet d'instituer de nouvelles garanties dans la mise en oeuvre du dispositif, en fixant en particulier des règles relatives au consentement du patient dans certaines situations, aux conditions financières d'intervention des hébergeurs ou encore au rôle des pharmaciens. Les exigences de confidentialité comme celles portant sur l'accès aux informations contenues dans le dossier médical sont, par ailleurs, préservées. S'agissant de la création d'un identifiant de santé, utilisé pour certaines opérations relatives aux informations de santé ainsi que pour l'ouverture du dossier médical personnel et du dossier pharmaceutique, son choix comme ses modalités d'utilisation sont fixés par un décret pris après avis conforme de la CNIL.
Le dispositif du dossier médical personnel participe, en second lieu, de la gestion du risque. Les informations qu'il contient permettront, par exemple, d'éviter les actes ou prescriptions redondants, en vue de renforcer la maîtrise médicalisée des dépenses de santé. Son utilisation sera également de nature à éclairer les choix thérapeutiques des professionnels de santé, de sorte que pourront être réduits les risques tenant aux maladies iatrogènes. Il résulte de ce qui vient d'être dit que les dispositions de l'article 134 concourent à une meilleure gestion du risque, conformément au 3° du C du V de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale et ne sont, par suite, pas étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.
Les critiques adressées par les députés auteurs du premier recours aux dispositions de l'article 134 de la loi déférée sur les terrains de l'atteinte au respect de la vie privée et de leur place dans la loi de financement de la sécurité sociale ne pourront, par suite, être retenues.
Le grief reposant sur la méconnaissance de l'article 39 de la Constitution est examiné ci-dessous.
VII/ SUR LA MECONNAISSANCE DU DROIT DE PRIORITE RECONNU A L'ASSEMBLEE NATIONALE PAR L'ARTICLE 39 DE LA CONSTITUTION :
A/ Les députés saisissants soutiennent que différentes dispositions de la loi déférée, notamment les articles 13, 23, 47, 68, 95, 96 et 134 de la loi déférée, issues d'amendements présentés par le Gouvernement devant le Sénat auraient été adoptées en méconnaissance du droit de priorité reconnu à l'Assemblée nationale par l'article 39 de la Constitution.
B/ Ce grief ne saurait être accueilli.
1/ Il est vrai que le second alinéa de l'article 39 de la Constitution dispose que les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont, comme les projets de loi de finances, soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.
On peut observer, toutefois, que si le Conseil constitutionnel a déjà mis en oeuvre, à plusieurs reprises, ces dispositions constitutionnelles relatives au droit de priorité de l'Assemblée nationale à l'égard de lois de finances, il n'a jamais, à ce jour, opposé ces dispositions aux lois de financement de la sécurité sociale. Par le passé, plusieurs dispositions introduites par voie d'amendement du Gouvernement pour la première fois au Sénat ont été adoptées dans différentes lois de financement de la sécurité sociale sans que le Conseil constitutionnel ne discute leur conformité à l'article 39 de la Constitution.
En matière de lois de finances, le Conseil constitutionnel a déduit de l'article 39 de la Constitution qu'une mesure financière entièrement nouvelle ne pouvait être introduite par voie d'amendement gouvernemental devant le Sénat, sans méconnaître la priorité d'examen reconnue en la matière à l'Assemblée nationale par la Constitution (décision n°76-73 DC du 28 décembre 1976).
La jurisprudence constitutionnelle admet cependant, d'une part, que des mesures d'adaptation ou de modification d'ampleur limitée de la législation existante puissent être présentées pour la première fois devant le Sénat, en considérant qu'elles ne peuvent, dans ces conditions, être regardées comme des mesures financières entièrement nouvelles (décision n°89-268 DC du 29 décembre 1989 ; décision n°93-320 DC du 21 juin 1993 ; décision n°95-369 DC du 28 décembre 1995).
Il est admis, d'autre part, qu'un amendement présenté par le Gouvernement pour la première fois devant le Sénat par coordination avec une mesure soumise en premier lieu à l'Assemblée nationale et qui se borne à une rectification de faible ampleur n'introduit pas de mesure financière entièrement nouvelle et n'est donc pas irrégulièrement adopté (décision n°2002-464 DC du 27 décembre 2002).
Si le Conseil constitutionnel entendait transposer aux lois de financement de la sécurité sociale la jurisprudence qu'il a dégagée en matière de lois de finances, ces tempéraments devraient être également retenus. Le Gouvernement considère, en outre, que le droit de priorité reconnu à l'Assemblée nationale par l'article 39 de la Constitution est respecté lorsque les amendements dont sont issues les dispositions critiquées se rattachent de manière suffisamment étroite, sans leur apporter des modifications de grande ampleur, à des questions qui ont été débattues en premier lieu à l'Assemblée nationale.
Le Conseil constitutionnel pourrait, par ailleurs, estimer que, s'agissant des lois de financement de la sécurité sociale, une disposition ne saurait être regardée comme une " mesure financière entièrement nouvelle " au sens de la jurisprudence qui vient d'être rappelée si son effet financier n'a pas d'incidence sur les agrégats de recettes et de dépenses figurant dans la loi, compte tenu de l'ordre de grandeur retenu par le législateur pour ces agrégats.
2/ Au regard de ces exigences, le Gouvernement estime qu'aucune des dispositions mises en cause par les députés auteurs du premier recours n'a été irrégulièrement adoptée.
L'article 13 de la loi déférée aménage la situation des non-salariés relevant du régime des micro-BIC (bénéfices industriels et commerciaux, art. 50-0 du code général des impôts) ou des micro-BNC (bénéfices non commerciaux, article 102 ter du même code) en plafonnant leurs cotisations et contributions sociales à un certain pourcentage de leur chiffre d'affaires. L'article renvoie à un décret le soin de préciser ce pourcentage, qui devrait être de 14 % ou de 24, 5 % selon l'activité exercée. Il prévoit également un système optionnel de déclaration et de paiement simplifié des cotisations et contributions acquittées par les titulaires de micro-BIC ou de micro-BNC.
Cette mesure consiste ainsi à modifier, dans le cadre de la législation existante, les modalités de paiement des cotisations sociales par les micro-entreprises. Elle se rattache directement aux dispositions relatives à l'aide à la création d'entreprise qui figuraient dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale : l'article 11 du projet de loi, devenu l'article 12 de la loi adoptée, comportait, en effet, des dispositions dont l'objet était d'élargir le champ des bénéficiaires de l'aide à la création ou à la reprise d'entreprise et d'adapter les modalités de cette aide dans le temps. En application de l'article L.161-1-1 du code de la sécurité sociale modifié par l'article 12, l'exonération de cotisations de sécurité sociale dont s'accompagne l'attribution de l'aide à la création ou la reprise d'entreprise est destinée aux nouvelles entreprises du même type, micro-BIC et micro-BNC, que celles auxquelles s'appliquent les dispositions de l'article 13. Enfin, si l'article 13 de la loi déférée institue une mesure qui entraîne des pertes de recettes pour la sécurité sociale, son impact sera entièrement compensé par le budget de l'Etat, de sorte qu'elle est neutre pour les équilibres financiers de la sécurité sociale.
Le Gouvernement considère ainsi que l'article 13 de la loi déférée ne saurait constituer une mesure financière entièrement nouvelle qui aurait dû être soumise impérativement en premier lieu à l'Assemblée nationale.
L'article 23 de la loi déférée, qui crée un abattement de la contribution sur le chiffre d'affaires de l'industrie pharmaceutique en faveur des entreprises bénéficiant du crédit d'impôt recherche, ne constitue qu'une rectification de portée limitée de la mesure soumise en premier lieu à l'Assemblée nationale, figurant à l'article 18 du projet de loi initial, consistant à modifier le taux de la contribution en cause.
L'article 47, dont il a déjà été question, reprend des dispositions qui figuraient dans l'amendement numéroté 45 AC par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale et dont le retrait était justifié par le souci d'accorder aux partenaires conventionnels un délai supplémentaire de négociation. Ainsi que l'illustrent également les débats parlementaires, en particulier lors de la séance du 25 octobre, les députés avaient connaissance des questions relatives à la création d'un secteur optionnel et connaissaient les intentions du Gouvernement en la matière. Par ailleurs, la mesure critiquée ne modifie pas les agrégats.
L'article 134 qui modifie le dispositif du dossier médical personnel apporte des précisions à la législation existante. Dans sa version finale, il complète les dispositions qui figuraient à l'article 45 du projet initial, soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale et qu'elle a adopté. La phase de concertation préalable à cette modification du cadre juridique du dossier médical personnel n'était pas tout à fait achevée au début du mois de novembre, de sorte que le Gouvernement a dû compléter son dispositif d'origine par voie d'amendement au Sénat. Les dispositions en cause n'ont, par ailleurs, aucun impact sur les équilibres financiers de la sécurité social tels que prévus dans le projet de loi soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.
L'article 96 de la loi déférée qui crée, au sein de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, un fonds des actions conventionnelles, s'inscrit dans une réforme d'ensemble des fonds de l'assurance maladie, discutée d'abord à l'Assemblée nationale. Le ministre de la santé et des solidarités, lors des débats du 25 octobre 2006, à l'occasion de la discussion de l'article 4 du projet de loi, a ainsi expliqué son intention de présenter un nouveau dispositif et les raisons qui le justifiaient.
Les amendements qui sont à l'origine des articles critiqués se bornent donc soit à modifier, de manière limitée, des dispositions de la législation existante dans des domaines divers, soit à introduire des rectifications de portée étroite qui ne sont pas sans lien avec des mesures soumises en premier lieu à l'Assemblée nationale, sans jamais affecter les agrégats de recettes et de dépenses de la loi de financement de la sécurité sociale. Ils pouvaient donc être introduits par voie d'amendement par le Gouvernement dans le projet de loi soumis au Sénat et le droit de priorité reconnu à l'Assemblée nationale par l'article 39 de la Constitution en ce qui concerne les mesures entièrement nouvelles a, par suite, été respecté.
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Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les députés et sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.