Saisine par 60 sénateurs - 2006-539 DC

Décision n° 2006-539 DC du 20 juillet 2006

Loi relative à l'immigration et à l'intégration

Saisine par 60 sénateurs

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,
2 rue de Montpensier, 75001 Paris.
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative à la maîtrise de l'immigration et à l'intégration telle qu'adoptée par le Parlement.
A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs et moyens suivants à l'encontre, en particulier, des articles 31, 44, 45, 47 et 55
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A titre liminaire, il nous apparaît utile de rappeler que si, conformément à votre jurisprudence, aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national, il est tout autant acquis que le législateur doit respecter les droits et libertés fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République (Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993). Parmi ceux-là se trouvent le droit à mener une vie privée, familiale normale et aussi le droit au respect de la dignité humaine.
Malheureusement, l'actualité montre que l'insécurité juridique résultant d'un harcèlement législatif et administratif permanent aboutit à menacer même les enfants que l'on vient arrêter au milieu de leurs camarades ou dans la rue.
Or, la loi présentement critiquée méconnaît gravement les équilibres qu'il vous revient de faire respecter. Qu'en particulier, les mécanismes ainsi mis en place sont de nature, de l'avis de l'ensemble des associations humanitaires travaillant dans ce secteur, à précariser encore plus les étrangers les mieux intégrés, et à placer la politique d'immigration sous la pression des périodes électorales. En particulier, il est frappant de constater que la suppression du droit à régularisation après dix années passées dans notre pays ou les limites supplémentaires mises au regroupement familial auront pour effet de fragiliser surtout les étrangers ayant manifesté leur volonté d'intégration par la durée de leur ancrage en France ou par leur contribution à la création des richesses de notre pays.
Nul n'ignore que la précarisation des parents ou les obstacles mis par l'arbitraire administratif finit par créer des zones de non droit et des atteintes à la dignité humaine. La lutte contre les réseaux de criminalité qui exploitent la détresse humaine n'y gagne guère, quand l'atteinte aux droits de l'homme s'installe.
C'est pourquoi, il nous apparaît si important que vous fassiez prévaloir les droits et libertés fondamentaux, loin des passions électorales, en demeurant tout simplement fidèle à votre jurisprudence protectrice des principes républicains. Votre décision est donc, à cet égard, particulièrement espérée.
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Sur l'article 31 de la loi
Cet article modifie la rédaction de l'article 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile applicable aux cartes de séjour. En particulier, il supprime le droit accordé précédemment par le législateur " à l'étranger ne vivant pas en état de polygamie, qui justifie par tout moyen résider en France habituellement depuis plus de dix ans ou plus de quinze ans si, au cours de cette période, il a séjourné en qualité d'étudiant. Les années durant lesquelles l'étranger s'est prévalu de documents d'identité falsifiés ou d'une identité usurpée ne sont pas prises en compte ".
Ce faisant, le législateur est revenu sur une disposition de nature à stabiliser la situation d'étrangers vivant en France depuis de très nombreuses années et ayant, de facto, manifesté leur volonté d'intégration et leur attachement à la France. Là même où ils auront tissé nécessairement des liens stables et réels.
Par la suppression de ce droit, la loi attaquée place ces personnes dans une situation de détresse et d'insécurité majeure et, paradoxalement, aggrave le risque de clandestinité.
Il s'ensuit une atteinte au principe de dignité humaine que vous avez consacré dans votre décision du 27 juillet 1994 en référence au Préambule de la Constitution de 1946 soulignant que " Au lendemain de la victoire remportée par les peuples libres sur les régimes qui ont tenté d'asservir et de dégrader la personne humaine, le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés" ; qu'il en ressort que la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation est un principe à valeur constitutionnelle ".
En l'occurrence, ce principe trouve à s'appliquer. Certes, les auteurs de la saisine n'ignorent pas votre jurisprudence considérant que les étrangers n'ont pas de droit absolu à l'entrée et au séjour sur le territoire. Mais, il est tout aussi certain que le fait de supprimer le droit à un titre de séjour aux étrangers résidant en France depuis 10 ou 15 ans aboutit inévitablement à jeter ces gens dans la clandestinité forcée. Par définition, une telle situation les place dans une situation de dégradation intolérable pour notre civilisation.
Entre la souveraineté de l'Etat et la sauvegarde de la dignité de ces personnes, vous n'hésiterez pas à opérer une conciliation faisant prévaloir une conception exigeante de nos principes républicains.
C'est dans cet esprit humaniste que M. Pierre Mazeaud, alors Président de la Commission de Lois de l'Assemblée Nationale, défendait une telle disposition de nature à stabiliser la situation des étrangers ayant fait la preuve de leur intégration et pourtant menacés par l'absurde de la clandestinité kafkaïenne (AN, JO 19 décembre 1996, p. 8627 et s.).
En tout état de cause, la suppression de ce droit va créer une insécurité juridique au point que ces personnes non régularisables seront le plus souvent non expulsables. S'agissant d'un texte destiné à organiser l'entrée et le séjour des étrangers, la mise en place d'un régime ainsi incomplet montre que le législateur n'a pas épuisé sa compétence en la matière et manque aux objectifs qu'il s'est lui-même fixé.
En conséquence, la suppression d'un droit sans création d'un mécanisme s'y substituant, conduit à constater la violation de l'article 34 de la Constitution.
De ces chefs, la censure est certaine.
2. En dernier lieu, cet article modifie le 7° de l'article L. 313-11 du code des étrangers en subordonnant l'octroi d'un titre de séjour dit " vie privée et familiale " au constat par l'administration de " l'intensité " des liens existants en France.
Une telle exigence est manifestement contraire aux articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 consacrant la liberté personnelle d'où découle le droit à la vie privée tout comme au principe d'égalité.
D'une part, un tel critère aussi imprécis ne peut que conduire à l'arbitraire des appréciations des différentes préfectures et traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations pourtant objectivement semblables.
D'autre part, cette notion floue et bien différente des critères de stabilité et d'ancienneté risquent d'aboutir à des investigations qui seront par elles-mêmes très intrusives et violeront le droit à la vie privée et familiale.
Enfin et en tout état de cause, le législateur ne peut, sans méconnaître sa propre compétence, soumettre un droit fondamental à l'appréciation d'un critère sans définition et dont la portée précise est inconnue dans notre droit.
Dès lors la censure est encourue.
Sur les dispositions relatives au regroupement familial
Ce chapitre II de la loi critiquée a pour objet de mettre de nouvelles contraintes au droit au regroupement familial. De façon évidemment disproportionnée, il s'agit de rendre plus difficile la possibilité pour des étrangers en situation régulière de vivre avec ceux qu'ils aiment. Les débats parlementaires ont abondamment montré que c'est principalement la suspicion qui irrigue ces dispositions, et ce hors de tout critère objectif et rationnel.
Heureusement, vous vous montrez attentif à garantir l'effectivité du droit à mener une vie familiale normale sur le fondement du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 au terme duquel " la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement " et vous livrez une appréciation des conséquences que telle ou telle disposition pourrait avoir à cet égard (Décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997). Droit fondamental qui est aussi proclamé par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme.
Le droit à la protection de la vie privée a également été consacré par votre jurisprudence. Vous avez, notamment, rappelé avec force " qu'aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression ; que la liberté proclamée par cet article implique le respect de la vie privée " (Décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999, considérant 45).
En outre, comme il se doit, vous garantissez le respect du principe d'égalité, y compris pour les étrangers (Décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990).
A l'aune de ces principes vous invaliderez les dispositions manifestement disproportionnées figurant dans ce texte.
Il en va ainsi, par exemple mais pas seulement, des articles 44, 45 et 47.
Sur l'article 44 de la loi
Cet article modifie l'article L. 411-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en remplaçant les mots : " depuis au moins un an " par les mots : " depuis au moins dix-huit mois ".
Une telle disposition rend plus difficile l'exercice du droit au regroupement familial sans que cela repose sur un critère objectif et rationnel. Force est alors d'admettre que cela porte une atteinte manifestement disproportionnée au droit à mener une vie familiale normale.
La censure ne pourra qu'intervenir de ce chef.
Sur l'article 45 de la loi
Cet article ajoute en la matière une condition imprécise ouvrant sur tous les arbitraires et violant le principe d'égalité. En effet, s'agissant des conditions de logement de l'étranger souhaitant faire venir sa famille, au lieu d'apprécier celles-ci selon la norme en France, l'administration pourra décider selon des régions géographiques.
Il en résulte une violation du principe d'égalité et de l'article 34 de la Constitution.
Au regard du droit au regroupement familial, un tel critère flou et imprécis fera varier les conditions d'appréciation d'une préfecture à l'autre. Or, au regard de l'objet de la loi et de l'intérêt général poursuivi, de telles différences de traitement entre des étrangers désireux d'exercer un même droit sur un même territoire, celui d'une République une et indivisible, ne peut que méconnaître le principe d'égalité devant la loi.
En tout état de cause, le législateur ne peut subordonner l'exercice d'un droit fondamental, ce qui est le cas en matière de vie familiale, à la mise en oeuvre d'une notion aussi sujette à interprétation selon les lieux et les moments. Dès lors, le législateur n'a pas épuisé sa compétence et le manquement à l'article 34 de la Constitution est certain.
Sur l'article 47 de la loi
Cet article permet à l'autorité administrative de retirer le titre de séjour d'un conjoint d'étranger en cas de rupture de la vie commune pendant les trois années suivant l'autorisation de séjourner sur notre territoire.
Dans votre décision du 13 août 1993, vous aviez considéré " que la carte de résident, valable pour une durée de dix ans, est renouvelable de plein droit ; qu'eu égard aux exigences de la sauvegarde de l'ordre public et compte tenu des objectifs d'intérêt général qu'il s'est assigné, le législateur a pu exiger que l'obtention de cette carte soit soumise à la double condition de l'absence de menace à l'ordre public et de la régularité du séjour préalable des intéressés sans porter des atteintes excessives aux principes de valeur constitutionnelle invoqués par les auteurs de la saisine [la liberté individuelle] ".
Alors même que l'étranger n'a pas un droit absolu à l'entrée et au séjour sur le territoire, vous exercez donc un contrôle sur les conditions mises à la délivrance d'un tel titre de séjour. Il faut en déduire que des critères d'octroi ou de retrait de cette carte apparaissant excessivement contraignants seraient considérés par vous comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle.
On est tenté de considérer que de telles conditions excessives porteraient tout aussi atteinte au droit à mener une vie privée et familiale normale. Dans votre décision du 22 avril 1997, vous avez censuré pour atteinte à ce droit et à la liberté individuelle, une disposition qui soumettait le renouvellement de ladite carte à l'existence d'une simple menace pour l'ordre public.
Le rapprochement de ces deux décisions montre que vous entendez garantir le droit des étrangers à pouvoir s'intégrer au mieux dans notre pays et censurer les dispositions manifestement excessives à cet égard.
En l'occurrence, en soumettant à une menace de retrait ou de non renouvellement de son titre de séjour un conjoint d'étranger pendant une longue période de trois ans, le législateur a pris une mesure manifestement disproportionnée. Le conjoint concerné peut faire un choix de rompre sa vie commune pour des raisons tenant à sa liberté personnelle. Obliger au maintien d'un lien de couple contre la volonté des gens est une atteinte à la liberté individuelle et au droit à la vie privée. En revanche, le fait de quitter son conjoint ne menace en rien l'ordre public ni ne signifie une faible intégration dans notre pays.
Cette disposition est donc excessive au regard du droit au regroupement familial et à la liberté personnelle.
Sur l'article 55 de la loi
Cet article modifie l'article L. 512-1 du code des étrangers en disposant que l'étranger qui fait l'objet d'un refus de séjour, d'un refus de délivrance ou de renouvellement de titre de séjour ou d'un retrait de titre de séjour, de récépissé de demande de carte de séjour ou d'autorisation provisoire de séjour assorti d'une obligation de quitter le territoire français mentionnant le pays de destination peut, dans le délai d'un mois suivant la notification, demander l'annulation de ces décisions au tribunal administratif, mais selon la procédure du juge unique.
Un tel abandon du principe de la collégialité pour tout un pan du contentieux administratif touchant aux droits et libertés fondamentaux méconnaît le principe de l'indépendance des juridictions administratives et, ensemble, le droit à un procès équitable et l'article 16 de la Déclaration de 1789.
Vous avez ainsi jugé, dans votre décision du 22 juillet 1980, qu'il résulte des dispositions de l'article 64 de la Constitution relatif à l'autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne la juridiction administrative, depuis la loi du 24 mai 1872, que l'indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement. Quant au droit au recours et au procès équitable, vous veillez à son respect avec une vigilance particulière.
Or, la collégialité constitue un élément de nature à garantir l'indépendance des juridictions et des magistrats qui y siègent. C'est bien la pensée de Montesquieu pour qui " le Magistrat unique (..) ne peut avoir lieu que dans un gouvernement despotique " (Montesquieu, " De l'Esprit des lois ", Livre VI, Chapitre VII).
Pour un auteur classique tel R. Chapus, ce principe " s'impose tout particulièrement en matière de contentieux administratif, la collégialité étant pour les juges qui sont chargés de le régler une condition de leur indépendance dans leurs rapports avec le plus puissant et le plus constant de leurs justiciables, c'est-à-dire avec l'administration ".
Certes les auteurs de la saisine n'ignorent pas que l'institution du juge unique existe dans plusieurs domaines, du contentieux judiciaire comme administratif, et tend à se multiplier. Il s'agit le plus souvent de gérer les stocks et les flux de dossiers. C'est-à-dire favoriser le déploiement d'une vision strictement comptable de la Justice.
Au regard de l'existant et de votre jurisprudence, il est donc vrai que le législateur peut prévoir des exceptions au principe de collégialité. Mais, il est tout aussi vrai que ces exceptions doivent non seulement être prévues par la loi, mais encore être strictement adaptées à l'objectif poursuivi, être pleinement justifiées dans une société démocratique, être suffisamment limitées pour ne pas porter atteinte à la substance du droit au recours, et ne pas porter d'atteinte disproportionnée aux droits et libertés fondamentaux.
De la même manière que vous n'admettez pas de validation législative, laquelle porte aussi atteinte à l'indépendance de la justice, pour des motifs seulement financiers, vous ne pourrez autoriser le transfert de tout un contentieux touchant aux droits et libertés fondamentaux, dont le droit à une vie familiale garantie par nos principes constitutionnels comme par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, au juge unique.
A cet égard, on ne saurait admettre que le droit à un juge indépendant et impartial, et donc à la collégialité, soit soumis au seul impératif de gestion de contentieux de masse. La conciliation entre les contraintes budgétaires du service public de la justice et les droits fondamentaux ne peut se faire au détriment des principes démocratiques.
A l'heure où le naufrage d'Outreau a remis au premier plan le principe de collégialité comme garantie des libertés, il serait paradoxal de placer des droits et libertés fondamentaux sous le biais exclusif du juge unique.
Car, en l'espèce, c'est tout le contentieux des étrangers qui sera ainsi soumis au juge unique. Or, ce contentieux n'est pas un petit contentieux. Il engage parfois la vie des gens et leur équilibre familial. Nul n'ignore que dans le contentieux des étrangers, les décisions peuvent avoir des conséquences graves, voire tragiques si un étranger est reconduit vers un pays où il serait exposé à des traitements inhumains et dégradants.
De façon générale, et en tout état de cause, considérer que l'ensemble, ou quasi, du contentieux des étrangers échappe au principe de la collégialité porte atteinte au principe d'égalité devant la justice qui est une partie intégrante du principe devant la loi.
De tous ces chefs, la censure est encourue.
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Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.