Observations du gouvernement - 2006-534 DC

Décision n° 2006-534 DC du 16 mars 2006

Loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux

Observations du gouvernement

Paris, le 3 mars 2006
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT SUR LE RECOURS DIRIGE CONTRE LA LOI POUR LE RETOUR A L'EMPLOI ET SUR LES DROITS ET LES DEVOIRS DES BENEFICIAIRES DE MINIMA SOCIAUX
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre l'article 32 de la loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, adoptée le 23 février 2006.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
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A/ L'article 32 de la loi déférée habilite le Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance, dans un délai de deux mois suivant la publication de la loi, toute mesure permettant d'instituer à titre expérimental un contrat de transition professionnelle en lieu et place de la convention de reclassement personnalisé prévue à l'article L 321-4-2 du code du travail. Ce contrat aura pour objet le suivi d'un parcours de transition professionnelle pouvant comprendre des mesures d'accompagnement, des périodes de formation et des périodes de travail au bénéfice de personnes dont le licenciement est envisagé pour motif économique par certaines entreprises. Le Gouvernement est habilité à fixer les conditions dans lesquelles l'employeur est tenu de proposer ce contrat au salarié qu'il envisage de licencier et les conséquences sur le contrat de travail de l'acceptation du contrat par le salarié, à prévoir une allocation spécifique et les droits sociaux des bénéficiaires du contrat, à déterminer les conditions de financement du contrat et à évaluer le dispositif prévu dans l'hypothèse de sa généralisation éventuelle.
Les députés auteurs du recours soutiennent que ces dispositions ont été adoptées selon une procédure qui méconnaîtrait les articles 24, 34, 44 et 45 de la Constitution. Ils relèvent à cet égard que l'article 32 est issu d'un amendement présenté par le Gouvernement au Sénat, après que le texte du projet de loi eut été examiné par l'Assemblée nationale en première lecture. Ils font valoir que le déroulement de la procédure parlementaire a privé les députés de la possibilité d'amender les termes de l'habilitation adoptée en première lecture par le Sénat.
B/ Le Gouvernement estime qu'une telle critique ne peut être retenue.
En vertu de l'article 44 de la Constitution, les membres du Parlement et le Gouvernement disposent du droit d'amender un texte en discussion.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans son dernier état, admet que puissent être adoptés par voie d'amendement, au cours de la première lecture, des articles additionnels, dès lors que ces articles ne sont pas dépourvus de tout lien avec l'objet du texte en discussion. Les exigences sont plus strictes en deuxième lecture, dans la mesure où les seules adjonctions ou modifications qui peuvent désormais être apportées à ce stade par voie d'amendement sont celles qui sont en relation directe avec une disposition restant en discussion, sous réserve des amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle (décision n°2005-532 DC du 19 janvier 2006). Ces nouvelles exigences rejoignent celles qui étaient déjà imposées au stade de la commission mixte paritaire et au cours des lectures postérieures à la réunion de la commission mixte paritaire.
Mais il demeure loisible aux deux chambres du Parlement d'adopter, en première lecture, des articles additionnels présentés par voie d'amendement - qu'ils émanent des membres de l'assemblée saisie ou du Gouvernement -, dès lors qu'ils ne sont pas dépourvus de tout lien avec l'objet du texte. Aucune disposition de la Constitution n'a pour objet ou pour effet de limiter autrement l'exercice du droit d'amendement. En particulier, ni la lettre de la Constitution ni la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne limitent, de façon générale, l'exercice du droit d'amendement par la seconde assemblée saisie, même pour les textes pour lesquels l'urgence a été déclarée. On doit observer, à cet égard, que si une telle conséquence a pu être tirée pour ce qui concerne la discussion des projets de lois de finances et des projets de lois de financement de la sécurité sociale (V. par exemple la décision n°89-268 DC du 29 décembre 1989), c'est en vertu des dispositions expresses de l'article 39 de la Constitution sur le dépôt de ces projets de texte ainsi que des articles 47 et 47-1 relatifs à leur mode d'adoption.
Il apparaîtrait d'ailleurs paradoxal de priver, en l'absence de dispositions constitutionnelles expresses, la seconde assemblée saisie du pouvoir d'introduire des sujets nouveaux par voie d'amendement pour le motif qu'il conviendrait de préserver à tout prix et dans son intégralité le pouvoir d'amendement de la première assemblée : on ne peut souscrire à l'argumentation de la saisine qui revient, en substance, à soutenir qu'il serait préférable qu'aucune assemblée ne puisse, en fait, exercer le droit d'amendement en introduisant des articles additionnels plutôt que permettre à la seconde assemblée saisie d'exercer ainsi son droit d'amendement. Une telle construction reviendrait à faire prévaloir, sans base constitutionnelle expresse, le droit d'amendement d'une assemblée sur celui de l'autre. Au surplus, il faut relever que la première assemblée n'est pas privée de tout pouvoir d'appréciation : l'amendement ne sera, en effet, définitivement adopté que pour autant que le Parlement l'aura approuvé au cours des phases ultérieures de la procédure législative.
Le Gouvernement considère ainsi que les règles constitutionnelles relatives à la procédure législative ne lui interdisaient pas de présenter le texte dont est issu l'article 32 de la loi déférée par la voie d'un amendement déposé lors de la première lecture du texte au Sénat, alors même que l'Assemblée nationale s'était déjà prononcée en première lecture.
Il estime en outre, contrairement à ce que soutient la saisine, qu'il est indifférent, à cet égard, que l'article 32 procède à une habilitation du Gouvernement à prendre des mesures par ordonnance dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution. Sans doute l'article 38 de la Constitution implique-t-il que seul le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre des ordonnances, avec la conséquence qu'une habilitation votée dans le cadre d'une proposition de loi d'initiative parlementaire ou sur un amendement parlementaire est jugée contraire à la Constitution (décision n°2004-510 DC du 20 janvier 2005). Mais ni la lettre de l'article 38 de la Constitution ni aucune autre disposition constitutionnelle n'interdit au Gouvernement de présenter une telle demande au Parlement par la voie d'un amendement gouvernemental. Dans cette ligne, le Gouvernement relève que la décision précitée du 20 janvier 2005 n'a pas exclu cette possibilité : les motifs de cette décision n'énoncent pas que le Gouvernement ne pourrait demander au Parlement de l'habiliter à prendre des ordonnances que par la voie d'un projet de loi délibéré en Conseil des ministres ; ils se bornent à souligner qu'il importe que le Gouvernement prenne l'initiative de la demande d'autorisation et laissent d'ailleurs entendre qu'une disposition insérée dans une proposition d'initiative parlementaire pourrait être régularisée par une demande du Gouvernement présentée au cours du débat, laquelle prendrait alors nécessairement la forme d'un amendement gouvernemental (V. le considérant n°29).
Au bénéfice de ces remarques, le grief articulé par la saisine ne pourra qu'être écarté. En l'espèce, l'article 32 de la loi déférée est issu d'un amendement présenté par le Gouvernement en première lecture au Sénat. L'habilitation qu'il a ainsi demandée pour expérimenter un dispositif de contrat de transition professionnelle en lieu et place de la convention de reclassement personnalisée n'est pas sans lien avec le projet de loi déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, dont l'objet, ainsi que l'indiquait son intitulé, était le retour à l'emploi et le développement de l'emploi. Conformément à l'article 44 de la Constitution et à la jurisprudence constitutionnelle, le Gouvernement était ainsi en droit de déposer l'amendement en cause en première lecture au Sénat et le Parlement a pu ensuite l'adopter sans que la procédure législative ne s'avère irrégulière.
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Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs de la saisine ne sont pas de nature à justifier la censure des dispositions contestées de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.