Observations du gouvernement - 2005-530 DC

Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005

Loi de finances pour 2006

Observations du gouvernement

Paris, le 26 décembre 2005
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT
SUR LE RECOURS DIRIGE CONTRE LA LOI DE FINANCES POUR 2006
La loi de finances pour 2006, adoptée le 20 décembre 2005, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de 60 députés. Les auteurs du recours mettent en cause certains aspects de la loi déférée au regard de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 et articulent, en outre, différents griefs à l'encontre des articles 7, 26, 56, 74, 78 et 85 de la loi.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I / Sur le respect de la loi organique relative aux lois de finances
A/ Les auteurs du recours soutiennent que, sur différents points, la loi de finances pour 2006 ne respecterait pas les prescriptions résultant de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
Ils font valoir, en particulier, que les modifications apportées, dans le cadre de la mission Enseignement scolaire, aux modalités de prise en charge du soutien de l'Etat à certaines associations n'étaient pas justifiées, contrairement à ce qui a été soutenu par le Gouvernement lors des débats parlementaires, par les exigences résultant de la loi organique du 1er août 2001. Ils soutiennent également que le périmètre retenu pour la mission Ecologie et développement durable se révélerait contraire à l'article 7 de la loi organique ainsi qu'au principe de responsabilité des gestionnaires publics.
Les parlementaires requérants mettent aussi en cause la création du compte d'affectation spéciale Participations financières de l'Etat, aux motifs que l'article 7 de la loi organique interdirait la création d'une mission ne comportant qu'un seul programme et que la mise en place d'une telle mission réduirait le droit d'amendement. Ils relèvent, en outre, que l'inscription en dépenses de ce compte des commissions bancaires et frais juridiques exposés à l'occasion d'opérations de cession d'actifs serait contraire aux dispositions de l'article 21 de la loi organique.
Les auteurs du recours critiquent, enfin, le fait que certains indicateurs de performance n'ont pas été définis et exposés dans les documents budgétaires transmis au Parlement, ce qui porterait atteinte aux objectifs de la loi organique relative aux lois de finances et au contrôle du Parlement.
B/ Le Gouvernement considère que ces différentes critiques ne sont pas fondées.
1/ En premier lieu, la critique adressée à la mission Enseignement scolaire ne pourra qu'être écartée comme inopérante.
Il est exact que la loi de finances pour 2006 prévoit la suppression de 399 emplois équivalents temps plein à compter du 1er juillet 2006 au titre de la mission Enseignement scolaire, dans le cadre d'une réforme du régime de mise à disposition d'agents du ministère de l'éducation nationale auprès d'organismes exerçant une mission d'intérêt général. Il est prévu de remplacer ces mises à dispositions par des détachements, répondant ainsi aux remarques formulées par l'inspection générale des finances en 2004 et par la Cour des comptes en 2005. Les suppressions d'emplois prévues en loi de finances concernent 255 emplois d'enseignants du premier degré (programme premier degré public), 127 emplois d'enseignants du second degré (programme second degré public), 15 emplois de personnels administratifs (programmes soutien) et 2 emplois de la catégorie " personnels d'accompagnement et de suivi des élèves (programme vie de l'élève). Il est parallèlement prévu d'accorder aux organismes concernés une subvention correspondant au montant des rémunérations des personnels qu'ils prendront en charge au titre du détachement. On doit indiquer que la mesure n'est pas spécifique à la mission Enseignement scolaire et qu'elle a été simultanément mise en oeuvre pour de nombreuses missions intéressant un grand nombre de ministères.
Cette mesure n'est en rien contraire aux dispositions de la Constitution ou de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Il n'est d'ailleurs pas soutenu par la saisine qu'elle le serait. Les parlementaires requérants se bornent à soutenir qu'elle ne serait pas mécaniquement impliquée par les dispositions organiques et que le Gouvernement et le Parlement auraient pu retenir d'autres modalités de prise en charge budgétaire. Cette argumentation est inopérante, dans la mesure où elle ne met pas en cause la conformité à la Constitution ou à la loi organique du dispositif adopté par le Parlement.
Au surplus, et en tout état de cause, on doit observer, ainsi qu'il a été indiqué au cours des débats parlementaires, que la mesure peut se recommander des principes qui inspirent la loi organique du 1er août 2001, en particulier ceux qui visent à renforcer l'information du Parlement et la responsabilité des gestionnaires. Il apparaît, en effet, légitime que le plafond d'emplois voté s'applique au volume des emplois concourant effectivement à la mise en oeuvre des politiques publiques considérées, sous la responsabilité directe des gestionnaires de programmes. La transformation des mises à disposition - inscrites dans le plafond d'emploi - en détachements - qui ne sont pas comptabilisés dans ce plafond - est de nature à améliorer la lisibilité du budget et l'information du Parlement sur l'utilisation effective des emplois publics ainsi qu'à renforcer la responsabilité des gestionnaires publics, dans la mesure où les emplois compris sous le plafond voté par le Parlement seront effectivement inscrits au titre des programmes auxquels ils contribuent directement. Le versement de subventions aux organismes, selon des bases indiquées dans le cadre des programmes, devrait aussi permettre de mieux apprécier les résultats de ce mode d'intervention publique et, partant, la responsabilité des gestionnaires.
2/ En deuxième lieu, le Gouvernement estime que la définition du périmètre de la mission Ecologie et développement durable n'encourt pas de reproches d'ordre constitutionnel.
Selon l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001, les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l'Etat sont regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères. A cet égard, si les dispositions organiques prévoient la possibilité de créer des missions interministérielles, elles n'ont nullement pour effet de l'imposer au législateur financier. Il appartient à la loi de finances de créer les différentes missions sur la proposition du Gouvernement. Les dispositions organiques investissent ainsi le Gouvernement, en termes d'initiative, et le Parlement, en termes de décision finale, d'un large pouvoir d'appréciation pour créer des missions et en déterminer les contours. Ce pouvoir d'appréciation trouve, en particulier, à s'exercer lorsque la politique publique considérée a une dimension plurisectorielle, comme par exemple la prévention routière ou l'action extérieure de l'Etat ou les actions ayant un impact environnemental. L'exercice de ce pouvoir d'appréciation se traduit par des choix de présentation budgétaire qui ne paraissent susceptibles d'être contestés, en termes de constitutionnalité, que dans l'hypothèse où ils seraient manifestement erronés parce qu'affectés de graves incohérences internes.
Au cas particulier, la définition de la mission Ecologie et développement durable et de son périmètre ne peut être regardée comme étant entachée d'erreur manifeste d'appréciation. On ne peut, en effet, considérer qu'il était manifestement erroné de rattacher les actions de maîtrise des pollutions d'origine agricole, qui se traduisent notamment par des aides structurelles aux exploitations agricoles, au programme Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural et non à la mission Ecologie et développement durable. On doit d'ailleurs relever que l'imputation à une autre mission n'implique pas que la politique publique considérée ne tienne pas compte des impératifs écologiques : à cet égard, le Gouvernement a veillé à ce que des indicateurs de performance mesurent l'impact écologique de la politique menée dans le cadre du programme Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural (par exemple, l'indicateur sur la quantité d'azote maîtrisable prise en charge dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole).
Par ailleurs, on ne peut souscrire à l'idée que la règle de spécialisation des crédits ne serait pas respectée du fait que des crédits de personnels participant à des missions relevant du ministère de l'écologie seraient inscrits sur des programmes d'autres missions, notamment la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ou la mission Politique des territoires. A suivre ce raisonnement, il serait impossible de prévoir que des agents d'un ministère puissent participer à la réalisation des missions d'un autre ministère, ce qui conduirait par exemple à interdire que les agents de services techniques spécialisés comme les DDE ou les DRIRE puissent participer à la mise en oeuvre de plusieurs politiques. L'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances n'a pas pour effet d'interdire à un ministère de réaliser des prestations pour le compte d'un autre. L'information du Parlement est, dans un tel cas, assurée par l'inscription des dépenses de personnel correspondant aux missions ou prestations réalisées pour le compte d'un autre ministère sur des actions spécifiques ; l'analyse du coût des actions présentée dans les projets annuels de performances reconstitue, en outre, le coût complet des actions en prenant en compte l'ensemble des crédits concourant à leur réalisation.
3/ La saisine articule, en troisième lieu, deux critiques à propos du compte d'affectation spéciale Participations financières de l'Etat.
a) La première critique est de principe et consiste à soutenir que les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 interdiraient, dans tous les cas, la création de missions ne comportant qu'un seul programme. Cette critique prend appui sur les termes de l'article 7 de la loi organique qui disposent qu'une mission " comprend un ensemble de programmes ".
i) Le Gouvernement considère, toutefois, que cette rédaction n'interdit pas, par principe et de façon absolue, au législateur financier de décider, sur initiative gouvernementale, la création de missions ne comportant qu'un seul programme. Cette situation ne saurait, naturellement, être le cas général : il ne fait pas de doute que l'intention du législateur organique, traduite par les termes de l'article 7 de la loi, vise à la constitution de missions comportant plusieurs programmes concourant ensemble à la mise en oeuvre d'une politique publique déterminée. Mais cette intention générale n'exclut pas, selon le Gouvernement, que des missions puissent être créées en ne comportant qu'un seul programme, pour certains cas particuliers où le champ de la politique publique considérée se révèle étroitement circonscrit.
On doit noter, de ce point de vue, que l'Assemblée nationale avait, lors de la discussion en première lecture de la proposition de loi organique relative aux lois de finances, explicitement prévu qu'une mission puisse comprendre, à titre exceptionnel, un seul programme. Cette disposition a certes été ensuite modifiée lors de la discussion au Sénat et la précision explicitant qu'à titre exceptionnel une mission pourrait comporter un seul programme a été supprimée sur un amendement proposé par M. Lambert au nom de la commission. Mais cette modification a été présentée en séance comme un " amendement rédactionnel et de coordination " (Sénat, séance du 7 juin 2001). Ultérieurement et sur ce point, la rédaction de l'article 7 n'a pas connu d'autres modifications au cours des travaux parlementaires ayant conduit à l'adoption de la loi organique. Les motifs exposés par l'auteur de l'amendement en séance ne donnent pas à penser que le législateur organique aurait entendu absolument imposer qu'une mission comporte nécessairement au moins deux programmes. Par ailleurs, les débats témoignent nettement de ce que le législateur organique souhaitait éviter la création de programmes artificiels. On peut déduire de ces différents éléments que la création, à titre exceptionnel, de missions ne comportant qu'un seul programme n'est pas contraire aux prévisions de la loi organique, lorsque le champ de la politique publique considérée s'avère homogène et étroitement circonscrit, sauf à ce que soit opérée une division en différents programmes qui s'avérerait purement artificielle.
On doit, au surplus, observer que, contrairement à ce que soutient le recours, la création de missions ne comportant qu'un seul programme n'a pas pour effet de priver les parlementaires de l'exercice du droit d'amendement. Il est, en effet, possible à l'Assemblée nationale et au Sénat de créer, par le vote d'amendements parlementaires, des programmes s'ils jugent nécessaire de les identifier au sein des missions concernées, à la condition que l'ouverture de crédits sur les nouveaux programmes soit gagée par la diminution des crédits prévus au titre des autres programmes de la mission. Dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, l'exercice de ce droit d'amendement s'est, de fait, traduit par la création d'un programme relatif au fichier national du permis de conduire au sein de la mission Contrôle et sanction des infractions au code de la route.
ii) En tout état de cause, le Gouvernement estime que les dispositions spéciales de la loi organique qui régissent spécifiquement l'affectation de certaines recettes ont pour effet de déroger, implicitement mais nécessairement, aux dispositions générales de l'article 7 relatives à la définition des missions. En particulier, l'article 18 de la loi organique prévoit que des budgets annexes peuvent retracer les opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant d'activités de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances ; il précise que chaque budget annexe constitue une mission. Dans ces conditions, on peut considérer que la loi organique, qui pose le principe d'une identité de périmètre du budget annexe et de la mission, a admis que cette mission puisse ne comporter qu'un seul programme, à chaque fois que le service de l'Etat considéré a une activité unique qui ne pourrait être segmentée en différents programmes que de façon arbitraire et artificielle. De même, l'article 21 de la loi organique prévoit que les comptes d'affectation spéciale retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ; l'article 20 précise que chaque compte spécial constitue une mission. Il en va de même pour les comptes de commerce, les comptes d'opérations monétaires et les comptes de concours financier.
Or la caractéristique essentielle des budgets annexes et comptes spéciaux est qu'ils permettent l'affectation du produit d'une recette ou d'un nombre limité de recettes à une dépense spécifique ou à un nombre limité de dépenses, destinés à financer des actions concourant à une politique publique précisément définie. A l'origine de ces mécanismes, il y a la réalité de ces recettes particulières. La qualification de mission, postulée ipso facto par la loi organique, n'apparaît que seconde, contrairement à la logique qui prévaut pour le budget général. On ne doit ainsi pas perdre de vue la différence de nature qui sépare ces missions particulières de celles qui figurent au budget général. Pour le budget général, il importe de mener une réflexion préalable sur l'objet et les contours des politiques publiques et de définir en conséquence les programmes qui y concourent ; cette démarche ne peut avoir la même substance s'agissant du cas particulier de certaines affectations de recettes.
Ce régime particulier applicable de façon spécifique à ces affectations de recettes permet de considérer que le législateur financier a, à tout le moins, la faculté de ne pas constituer plusieurs programmes lorsqu'il décide de créer ces missions particulières dont le périmètre est directement défini par la loi organique. Il peut en décider ainsi lorsqu'il n'apparaît pas justifié de dissocier de façon artificielle les activités retracées dans ces comptes particuliers. Retenir une interprétation inverse se traduirait par des conséquences pratiques très négatives : risque d'un fractionnement artificiel des comptes en plusieurs programmes n'obéissant pas à une véritable logique interne ; risque symétrique de regrouper au sein d'un même compte spécial des dépenses dont la cohérence ne serait pas garantie ; incitation à l'augmentation du nombre des programmes alors que la loi organique a eu pour effet vertueux de réduire le nombre d'unités de spécialité budgétaire ; perte réelle de souplesse en gestion liée à la nécessité de répartir a priori le produit des recettes entre les dépenses.
De ce point de vue, on doit observer que la loi de finances pour 2006 n'a procédé à la création de missions ne comportant qu'un seul programme que dans le cas de ces affectations particulières de recettes. Toutes les missions du budget général comportent plusieurs programmes. Les huit missions ne comportant qu'un seul programme sont hors budget général : il s'agit du budget annexe des Journaux officiels, de trois comptes d'affectation spéciale (Développement agricole et rural, Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, Participations financières de l'Etat) et de quatre comptes de concours financiers (Accords monétaires internationaux, Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics, Avances à l'audiovisuel public, Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés).
On doit ajouter que l'architecture du budget de l'Etat retenue dans le projet de loi de finances a fait l'objet, au préalable, de travaux conjoints entre le Gouvernement et le Parlement. Les rapports parlementaires publiés en mars 2004 (Assemblée nationale n°2161 et Sénat n°220) manifestent que les assemblées ont accepté des missions à programme unique hors budget général, alors qu'elles les ont refusées pour le budget général (cas de la mission Sécurité correspondant initialement au seul programme Police ou de la mission Conseil économique et social).
iii) Au cas particulier, le compte d'affectation spéciale Participations financières de l'Etat constitue un ensemble cohérent dont le principe résulte directement de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Il regroupe des crédits destinés à un ensemble cohérent de dépenses ayant toutes pour objet - ainsi que le rappelle le projet annuel de performance présenté en annexe au projet de loi de finances - de " veiller à l'augmentation de la valeur des participations financières pour assurer le succès des opérations de cession de ces participations et contribuer au désendettement des administrations publiques ". En regard, toutes les actions sont financées par une même nature de recettes que sont les produits de cession de participations financières directes ou indirectes. Le compte a ainsi vocation à retracer de l'ensemble des opérations affectant le bilan de l'Etat par cessions ou dotations de participations financières ; le fait de rendre compte de ces opérations est par nature indivisible.
L'impossibilité pour ce compte d'être à découvert et le rythme difficilement prévisible des recettes, en raison des contraintes de marché et de la longueur du processus de cession, font qu'en pratique la gestion de plusieurs programmes au sein du compte se révèlerait artificielle et inutilement complexe. Dans la mesure où aucune règle d'affectation des recettes aux dépenses n'est pertinente a priori - réserve faite des frais de cession, l'affectation à un programme plutôt qu'à un autre d'une recette constatée en cours d'année ne pourrait qu'être arbitraire. Au plan institutionnel, l'ordonnateur du compte est le ministre chargé de l'économie et le gestionnaire responsable est le directeur général de l'Agence des participations de l'Etat, service à compétence nationale créé pour incarner et exercer les missions de l'État actionnaire.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement considère que le compte d'affectation spéciale Participations financières de l'Etat a pu être créé par la loi de finances en ne comportant qu'un seul programme, sans méconnaître les dispositions organiques de la loi du 1er août 2001. La critique de principe articulée par la saisine sera, en conséquence, écartée.
b) La seconde critique adressée par la saisine au compte d'affectation spéciale Participations financières de l'Etat est ponctuelle et porte sur l'inscription, à l'article 48 de la loi de finances, en dépenses de ce compte, des commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés aux opérations de cession par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ou aux augmentations de capital, investissements de nature patrimoniale de l'Etat, achats et souscriptions de titres, parts ou droits de société.
L'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 prévoit explicitement la création du compte d'affectation spéciale destiné à retracer les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat. Il exclut, certes, de ce compte les opérations qualifiées de gestion courante ; mais il a vocation à retracer les opérations qui sont financées par des recettes qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées.
Les opérations figurant sur le compte d'affectation spéciale Participations financières de l'Etat ne peuvent être qualifiées d'opérations de gestion courante. Elles se limitent aux commissions bancaires liées aux frais de placement, aux frais d'avocats et aux sommes versées à l'Autorité des marchés financiers à l'occasion de déclarations ou de franchissement de seuil boursiers. Les dépenses correspondantes n'ont pas un caractère récurrent et sont le contrepartie directe des opérations à caractère patrimonial dont elles sont indissociables : la cession d'actifs ne peut être considérée comme relevant de la notion d'opérations de gestion courante.
Les dépenses prises en considération sont en relation directe avec les recettes résultant des opérations de cession d'actifs. Seules sont prises en charge par le compte les dépenses directement liées aux opérations de cession et non celles qui se situent plus en amont, comme les rémunérations des banques conseil ainsi que les travaux d'étude effectués, qui sont financés sur le budget général (mission Stratégie économique et pilotage des finances publiques). Les frais de cession pris en compte sont intrinsèquement liés au produit des opérations. Ce mode de traitement est d'ailleurs analogue à celui qui est retenu en comptabilité des entreprises : les frais inhérents à une cession sont directement imputés sur la valeur comptable des éléments d'actifs cédés et non selon leur nature ; par ailleurs, le traitement fiscal du prix de vente s'entend également du prix net, déduction des frais spéciaux qui s'appliquent directement à l'opération de cession et réduisent le montant de la plus-value de cession.
On doit indiquer, au surplus, que l'imputation sur le compte d'affectation spéciale de ces opérations est de bonne gestion, dans la mesure où leur montant est difficilement prévisible car lié aux conditions de cession, que leur affichage restreindrait les marges de négociation tarifaire de l'Etat vis à vis de leurs bénéficiaires ainsi que les marges de décision pour des opérations décidées en cours d'année. En outre, on peut observer que cette présentation consolidée des opérations de cession améliore leur lisibilité et leur transparence en permettant d'établir un lien entre recettes et coûts de cession et de mesurer la qualité et l'efficacité de l'action de l'Agence des participations de l'Etat gestionnaire du compte. Si ces frais liés aux cessions ne figuraient pas au compte, le projet annuel de performances du compte perdrait sensiblement de son intérêt puisqu'il permettrait uniquement d'apprécier le montant brut des cessions - qui résulte largement de choix politiques sur le périmètre du secteur public - et les choix d'affectation du produit, sans rendre compte de la performance nette intégrant la qualité de négociation avec les intermédiaires indispensables à la bonne réalisation des opérations de cession.
4/ S'agissant, enfin, des indicateurs de performance, il faut rappeler que les objectifs et les indicateurs qui leur sont associés constituent, conformément à l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001, des éléments des projets annuels de performances qui accompagnent les annexes explicatives au projet de loi de finances.
Les travaux interministériels d'élaboration des objectifs et des indicateurs de performance ont débuté au printemps 2004. Ils ont permis de procéder à une première présentation sous forme d'avant-projets annuels de performances à l'occasion du projet de loi de finances pour 2005. La démarche engagée a entendu privilégier la mise en oeuvre d'indicateurs nouveaux et pertinents, en évitant de reprendre les indicateurs existants qui ne mesuraient pas l'amélioration de l'efficacité de la dépense publique ou n'étaient pas en rapport avec les leviers d'action qui sont mis à la disposition des responsables de programmes par la loi organique du 1er août 2001. C'est pourquoi il a été décidé, avec l'accord des assemblées parlementaires, de reconstruire environ deux tiers des indicateurs. Un effort important a permis d'élaborer et de renseigner la plus grande partie de ces indicateurs pour les projets annuels de performances joints au projet de loi de finances pour 2006. Ainsi, sur 1 284 indicateurs pour les programmes du budget général, 1 118 ont été renseignés, soit 87 % ; sur l'ensemble des indicateurs des programmes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, 88 % ont été renseignés. Les indicateurs non renseignés seront réalisés pour être joints au projet de loi de finances pour 2007.
On peut ajouter que la logique de la loi organique devrait conduire à modifier périodiquement les objectifs et à adapter en conséquence les indicateurs correspondants. Il n'est donc pas possible de procéder au renseignement exhaustif de tous les indicateurs dans chaque projet de loi de finances, dans la mesure où les nouveaux indicateurs ne disposent pas d'historique et où certains d'entre eux nécessitent un délai de mise en oeuvre.
Dans ces conditions, le Gouvernement considère que les indicateurs de performance qui figuraient dans les annexes explicatives au projet de loi de finances étaient suffisants et que la conformité à la Constitution de la loi de finances ne peut, de ce fait, être mise en cause.
II/ Sur l'article 7
A/ L'article 7, modifiant notamment le 9° bis de l'article 157 du code général des impôts, limite l'exclusion du revenu imposable des intérêts des sommes inscrites sur les plans d'épargne logement ainsi que la prime d'épargne versées aux titulaires de ces plans à la fraction des intérêts et à la prime acquises au cours des douze premières années du plan ou, pour les plans ouverts avant le 1er avril 1992, jusqu'à leur date d'échéance.
Les parlementaires requérants soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient la liberté contractuelle en portant une atteinte à l'économie de contrats en cours qui ne serait pas justifiée par un motif d'intérêt général suffisant.
B/ Un tel grief ne saurait être retenu par le Conseil constitutionnel.
En adoptant la mesure considérée, le législateur n'a pas adopté de disposition législative modifiant le régime juridique des contrats conclus entre les épargnants et les établissements de crédit. Il a supprimé un avantage fiscal et décidé, dans certaines conditions, de soumettre à l'impôt sur le revenu les intérêts produits par ces plans.
Or il est toujours loisible au législateur, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, de modifier ou de supprimer un avantage fiscal qui avait été antérieurement prévu. La circonstance que cette suppression puisse avoir des conséquences indirectes sur des conventions en cours d'exécution qui avaient été conclues au vu des conditions fiscales antérieures n'est pas contraire à la Constitution. La modification de la règle fiscale, en ce qu'elle porte sur un élément extérieur au contrat, n'est pas de nature à porter atteinte à la liberté contractuelle.
La portée de la disposition législative critiquée au cas présent diffère, à cet égard, de celle de l'article 80 de la loi de finances pour 2003 qui, modifiant le code de la construction et de l'habitation, avait décidé de subordonner le versement de la prime d'épargne assortissant les plans d'épargne logement à la réalisation effective d'un prêt immobilier : cette autre disposition, dont il a été jugé qu'elle ne portait pas, eu égard à ses modalités d'application dans le temps, d'atteinte excessive à l'économie des contrats en cours (décision n°2002-464 DC du 27 décembre 2002), affectait directement le contenu des contrats. Tel n'est pas le cas en l'espèce. Le grief tiré de l'atteinte à la liberté contractuelle apparaît, dans ces conditions, inopérant.
III/ Sur l'article 26
A/ L'article 26 apporte deux modifications aux règles régissant l'impôt de solidarité sur la fortune. D'une part, insérant au code général des impôts un article 885 I quater, le I de l'article 26 institue une exonération d'impôt sur la fortune, à concurrence des trois quarts de leur valeur, des parts ou actions de sociétés détenues par les salariés de ces sociétés, ou leurs mandataires sociaux ou les membres de sociétés de personnes qui y exercent leur activité principale. D'autre part, le II de l'article 26, modifiant l'article 885 I bis du code général des impôts, porte de 50 % à 75 % l'exonération des parts et actions détenues dans le cadre d'un pacte d'actionnaires.
Les auteurs du recours soutiennent que ces différentes dispositions seraient contraires au principe d'égalité.
B/ Le Gouvernement considère que les critiques adressées à ces deux dispositifs ne sont pas fondées. On peut observer, de façon liminaire, que les dispositions des paragraphes I et II de l'article 26, si elles mettent en oeuvre des vecteurs différents adaptés aux particularités des publics visés (pacte d'actionnaires pour les actionnaires familiaux et engagement individuel de conservation pour les actionnaires salariés), prévoient des conditions analogues et peuvent se recommander du même motif d'intérêt général tenant à la stabilité du capital des entreprises.
1/ S'agissant, en premier lieu, de l'exonération des parts et actions détenues par les salariés, visée au I de l'article 26, on doit souligner que le législateur a eu pour objectif de soutenir l'actionnariat salarié et de fidéliser le personnel cadre et dirigeant de l'entreprise, contribuant ainsi à la stabilité du capital des sociétés considérées et, partant, à leur pérennité.
Ce motif d'intérêt général a déjà été pris en considération par le Conseil constitutionnel pour admettre la conformité à la Constitution de dispositions analogues instituant une exonération partielle de l'impôt de solidarité sur la fortune pour des titres faisant l'objet d'un engagement de conservation sous forme de pactes d'actionnaires (décision n°2003-477 DC du 31 juillet 2003).
Ces considérations sont transposables en l'espèce, s'agissant du cas particulier des actionnaires salariés. Le législateur a entendu traiter la situation particulière des salariés qui sont actionnaires de leur entreprise, c'est-à-dire ceux dont le sort est lié à l'entreprise avec une intensité plus forte que les autres actionnaires. Cette affectio societatis particulière qui marque les rapports des salariés actionnaires avec leur entreprise a des incidences sur le développement des entreprises. On doit spécialement souligner la réalité et le rôle joué par cet actionnariat salarié dans la stabilité du capital des entreprises, rôle qui peut notamment se manifester lors de tentatives de prise de contrôle. Les effets négatifs des prises de contrôle par des capitaux d'origine extérieure sur le niveau de l'activité économique et de l'emploi en France ne sont plus à démontrer, comme l'ont montré les nombreux exemples cités durant les débats parlementaires préalables à l'adoption de la loi du 1er août 2003 sur l'initiative économique. Encourager le développement de cette forme d'actionnariat salarié est de nature à remédier à la faiblesse de l'actionnariat des entreprises françaises, qu'il s'agisse de grandes ou de petites entreprises, cotées ou non.
Le législateur a estimé qu'il convenait, pour renforcer la stabilité du capital et la pérennité des entreprises, de conférer un avantage particulier aux salariés des entreprises pour les titres qu'ils détiennent. Cette mesure vise à appréhender tous les types de détention des parts ou actions, qu'il s'agisse de la détention directe (titres de l'entreprise dans laquelle le salarié travaille et détenus sur un compte titres), indirecte (cas du salarié détenant des titres de la société mère cotée et travaillant dans une sous-filiale) ou par le biais d'un instrument de gestion collective (parts de FCPE à hauteur des actifs investis dans l'entreprise ou l'une des entreprises du groupe auquel appartient le salarié). A cet égard, la mesure permet d'aligner le régime fiscal au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune des titres détenus dans un FCPE sur le régime en vigueur à l'impôt sur le revenu : il serait, en effet, paradoxal que les actions de l'entreprise placées dans un FCPE échappent à l'impôt sur le revenu mais soient taxées à l'impôt sur la fortune alors que ce dernier impôt est, tout comme l'impôt sur le revenu, un impôt annuel. Par ailleurs, cette mesure spécifique tient compte de ce que le dispositif existant relatif aux pactes d'actionnaires s'avère inadapté pour cette catégorie particulière d'actionnaires : il est, en effet, difficile de conclure entre actionnaires salariés un engagement collectif de conservation à hauteur de 20 % ou 34% des titres, selon que l'entreprise est ou non cotée, et d'y associer un dirigeant qui, pour sa part, bénéficie dans la plupart des cas d'une exonération de 100% au titre des biens professionnels.
On doit aussi souligner que le législateur a subordonné cette exonération à de strictes conditions, qui garantissent qu'elle sera effectivement mise en oeuvre conformément au motif d'intérêt général qui la justifie. Il faut remarquer que l'exonération n'est que partielle, qu'elle est exclusive de tout autre avantage susceptible d'être accordé pour ces titres. Le contribuable doit conserver les titres correspondants au minimum pendant six ans ; seuls des événements énumérés par la loi, affectant la vie de la société hors l'intervention du bénéficiaire, sont susceptibles de rompre sans conséquence l'obligation de conservation des titres ; dans tous les autres cas de non-respect de cette condition, les droits exonérés seront imposés, l'intérêt de retard étant dû. Enfin, le lien entre les titres et la société doit être constamment assuré, y compris pour les filiales, en cas d'investissement par l'intermédiaire d'un organisme de placement collectif ou encore après le départ en retraite de l'investisseur.
2/ En second lieu, la modification apportée par le II de l'article 26 au régime des titres ayant fait l'objet d'un engagement de conservation, renforce l'avantage qui a été institué en 2003 afin d'inciter à la constitution de pactes d'actionnaires permettant de garantir la stabilité du capital des entreprises, notamment familiales. Ce dispositif a été jugé conforme à la Constitution, compte tenu du motif d'intérêt général poursuivi (décision n°2003-477 DC du 31 juillet 2003).
Dans le cadre de son pouvoir d'appréciation du montant pertinent des avantages fiscaux à caractère incitatif, le législateur a estimé qu'il convenait de majorer le montant de l'exonération en le portant aux trois quarts de la valeur des actions. On doit observer que le nouveau montant est cohérent avec celui qui a été fixé par la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises pour ce qui concerne l'abattement prévu à l'article 787 B du code général des impôts pour les droits de mutation sur les transmissions d'entreprise : la loi du 2 août 2005 a porté cet abattement de 50 % à 75 % ; il apparaissait dès lors logique de procéder au relèvement du montant fixé, pour l'impôt de solidarité sur la fortune, à l'article 885 I bis du code général des impôts, les deux dispositifs étant d'inspiration commune.
Il est vrai que le Conseil constitutionnel, dans sa décision précitée, a relevé que l'avantage accordé en 2003 était d'un montant limité à la moitié de la valeur des parts et actions. Pour autant, le Gouvernement estime qu'en portant le montant de l'avantage à 75 % de la valeur des parts et actions, le législateur n'a pas adopté une mesure ayant pour effet de rendre le dispositif contraire à la Constitution. On doit souligner, à cet égard, que le montant demeure différent de celui fixé par le code général des impôts pour les biens professionnels, circonstance qui avait été relevée par le Conseil constitutionnel ; il est analogue à celui fixé par l'article 885 H du code général des impôts pour les biens donnés à bail à long terme et les parts de groupements fonciers agricoles. Il faut noter, aussi, que les conditions tenant à la stabilité du capital et à la direction de l'entreprise sont demeurées inchangées.
Dans ces conditions, il apparaît que la modification apportée par le II de l'article 26 de la loi déférée n'a pas pour effet d'entraîner une rupture caractérisée du principe d'égalité devant les charges publiques.
IV/ Sur l'article 56
A/ L'article 56 de la loi de finances procède à l'affectation de différents impôts et taxes aux régimes de sécurité sociale pour financer les mesures d'allègement général des cotisations patronales de sécurité sociale sur les bas salaires prévues par différents textes législatifs.
Les parlementaires requérants soutiennent que le choix effectué par le législateur constituerait une débudgétisation contraire à la Constitution et aux dispositions des lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Ils font valoir, en outre, que la compensation résultant de l'article 56 ne serait pas intégrale.
B/ Ces différents griefs seront écartés.
1/ Il est vrai que les règles d'unité et d'universalité budgétaire font obstacle à ce que des dépenses qui présentent par nature le caractère de dépenses permanentes de l'Etat ne soient pas prises en charge par le budget de l'Etat (décision n°94-351 DC du 29 décembre 1994). Mais cette conséquence ne s'impose qu'aux dépenses qui incombent à l'Etat par nature et non à celles qu'il n'assume que par détermination de la loi : ainsi des dépenses d'intérêt public qui ne constituent pas par nature des charges permanentes de l'Etat peuvent être transférées à d'autres organismes sans méconnaître les principes d'unité et d'universalité budgétaire (décision n°95-369 DC du 28 décembre 1995 ; décision n°98-405 DC du 29 décembre 1998 ; décision n°99-422 DC du 21 décembre 1999).
Au cas présent, le financement de certaines mesures d'allègement de cotisations sociales ne constitue pas, par nature, une charge incombant à l'Etat. Ce dernier ne peut être conduit à assumer cette charge que par l'effet de dispositions législatives ayant prévu que des allègements de charges feraient l'objet d'une compensation.
Les allégements de cotisations patronales de sécurité sociale constituent des baisses de prélèvements obligatoires. Si le législateur peut décider que leur financement sera, au moins pour partie, assuré par l'Etat, il n'est pas tenu de le faire. Par nature, il ne s'agit pas d'une dépense incombant à l'Etat. Il paraît, par ailleurs, légitime - si le législateur entend apporter des recettes aux régimes de sécurité sociale pour compenser cette baisse de prélèvements - qu'une baisse de prélèvements obligatoires soit financée par un transfert de prélèvements obligatoires de l'Etat à la sécurité sociale.
En pratique, les allégements de charges se traduisent par un moindre versement de la part des entreprises aux URSSAF ; au plan économique, les cotisations sociales s'apprécient au regard de leur montant net des éventuels allégements. Ce qui conduit à caractériser les allégements comme une moindre recette pour les régimes de sécurité sociale, et comme une moindre dépense pour les entreprises, et non comme une dépense par nature de l'Etat. Les allègements de charges, parce qu'ils sont liés à des prélèvements obligatoires, présentent un caractère d'automaticité qui les distingue très nettement des dépenses budgétaires, dont le quantum varie en fonction de choix d'intervention définis par les gestionnaires publics. C'est dans cette logique, ainsi qu'il a été indiqué au cours des travaux parlementaires et qu'en témoigne le rapport mentionné au IV de l'article 56, que sont à l'étude des perspectives d'évolution visant à ce que soient directement intégrés, à l'avenir, les allègements généraux dans le barème des cotisations sociales.
Il est exact que le financement des allègements de cotisations sociales ne sera pas suivi à l'aide d'objectifs et d'indicateurs des projets annuels de performance du budget de l'Etat. Mais la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale a prévu que soient annexés au projet de loi de financement des programmes de qualité et d'efficience, portant sur les dépenses comme sur les recettes de la sécurité sociale, appelés à jouer un rôle analogue. L'efficacité des mesures d'allègements de cotisations sociales y sera traitée. Ces programmes de qualité et d'efficience seront pour la première fois annexés au projet de loi de financement pour 2008, avec une préfiguration lors du projet de loi de financement pour 2007.
Il convient, enfin, de souligner que l'inscription du financement de ces mesures comme dépenses budgétaires de l'Etat a été temporaire. Le financement des mesures d'allègement a été pris en charge par le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) entre 2001 et 2003. Le budget de l'Etat a assuré de manière transitoire le financement de ces mesures pour les exercices 2004 et 2005, permettant ainsi de gérer la montée en charge du dispositif fusionné de réduction dégressive des cotisations patronales de sécurité sociale qui se substitue progressivement aux mesures préexistantes d'allégements généraux. La création du FOREC n'a pas été jugée contraire à la Constitution (décision n°99-422 DC du 21 décembre 1999).
Ainsi, le Gouvernement considère qu'il était loisible au législateur financier de mettre en oeuvre les dispositions de l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 pour décider l'affectation à des caisses et régimes de sécurité sociale, qui sont en charge d'un service public, de produits d'impôts et taxes pour financer les mesures d'allègement de charges sociales.
2/ En second lieu, il convient de rappeler que la compensation des allègements de charges sociales ne résulte d'aucune exigence d'ordre constitutionnel ou organique.
C'est une loi ordinaire n°94-637 du 25 juillet 1994 qui a introduit à l'article L 131-7 du code de la sécurité sociale un principe de compensation par l'Etat des mesures d'exonération de cotisations de sécurité sociale. La loi n°2004-810 du 13 août 2004 a ultérieurement aménagé la portée de ces dispositions. Il a été reconnu qu'il pouvait être dérogé à cette règle législative par la loi, sans que soit méconnue aucune exigence constitutionnelle (décision n°2004-508 DC du 16 décembre 2004).
L'intervention de la loi organique du 2 août 2005 n'a pas eu davantage pour effet d'instituer une règle de fond imposant la compensation des allègements de charges sociales : le IV de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale se borne à prévoir que, désormais, seules des lois de financement de la sécurité sociale pourront créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations sociales non compensées ; cette règle organique modifie, pour l'avenir, le partage entre le domaine de compétence de la loi ordinaire et celui de la loi de financement de la sécurité sociale pour instituer des allègements non compensés. Par ailleurs, le 5° du III de l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale impose que soient décrits, dans une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale, les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle donnent lieu des mesures d'allègement de charges. Ces différentes dispositions n'ont pas pour effet d'imposer, à titre de règle de fond à caractère organique, la compensation intégrale des allègements de charge.
Les exigences organiques tenant à la présentation et au contenu des lois de financement de la sécurité sociale ont été respectées. L'article 24 de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 approuve le montant de 21,817 milliards d'euros de compensation qui intègre les recettes fiscales affectées par la loi de finances, l'annexe 5 au projet de loi de financement a détaillé les modalités de financement par l'Etat des pertes de recettes et l'annexe C à la loi présente les agrégats de recettes par catégorie et fait clairement apparaître le changement du mode de financement des allègements généraux de cotisations sociales à partir de 2006.
V/ Sur l'article 74
A/ L'article 74 de la loi de finances pour 2006, insérant un article 1er et un article 1649-0 A au code général des impôts, institue un plafonnement des impôts directs, en prévoyant que les impôts directs payés par un contribuable ne pourront être supérieurs à 60 % de son revenu.
Les députés saisissants soutiennent que ces dispositions seraient contraires au principe d'égalité et méconnaîtraient les exigences constitutionnelles résultant de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.
L'article 74 de la loi de finances instaure, au profit de chaque contribuable, un droit à restitution des impositions directes pour la fraction de ses revenus perçus l'année précédant celle du paiement des impositions. Les impositions directes retenues sont l'impôt sur le revenu, l'impôt de solidarité sur la fortune et les impôts locaux afférents à l'habitation principale du contribuable. Le droit à restitution est exercé sur demande du contribuable ; il se traduira par le reversement de la fraction des impositions qui excède 60 % du revenu, effectué de façon globale sans venir en diminution d'un impôt en particulier. On doit observer qu'il est légitime d'inclure l'impôt de solidarité sur la fortune dans le champ des impôts directs soumis au plafonnement : cet impôt a pour objet de frapper la capacité contributive que confère la détention d'un patrimoine au travers les revenus en espèces ou en nature procurés par ces biens ; le lien avec les revenus, en raison notamment du taux et du caractère annuel de l'impôt, a été reconnu par le Conseil constitutionnel (décision n°81-133 DC du 30 décembre 1981 ; décision n°98-405 DC du 29 décembre 1998).
Une telle mesure de plafonnement n'est pas sans précédents. Elle vise à s'assurer que la somme des différents impôts directs devant être acquittés par les contribuables au titre d'une année déterminée n'excède pas leurs capacités contributives. Loin de méconnaître l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, elle tend au contraire à en garantir le respect, en évitant que la charge globale des impôts directs ne présente un caractère confiscatoire par rapport aux revenus disponibles pour les acquitter. Il peut, en effet, advenir que le montant des impositions locales afférentes à l'habitation principale, de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur le patrimoine atteigne une proportion très importante du revenu annuel disponible des contribuables, voire même le dépasse. De telles situations peuvent se présenter parce que les impositions foncières locales ou l'imposition du patrimoine peuvent être dues alors que les biens considérés ne produisent pas de revenus en espèces et que les contribuables perçoivent de faibles revenus. Ce peut être le cas, par exemple, de contribuables aux revenus modestes qui ont à acquitter des taxes foncières et d'habitation d'un montant conséquent sur leur habitation, de conjoints survivants qui connaissent une baisse sensible de revenus à la suite du décès, des salariés, agriculteurs, artisans, créateurs d'entreprise dont les revenus chutent au cours d'une année donnée, ou encore de contribuables qui détiennent un patrimoine non productif de revenus en espèces ou un patrimoine, notamment immobilier, dont la valeur s'est appréciée rapidement de façon disproportionnée.
La mesure ne porte pas davantage atteinte au principe d'égalité. Les contribuables qui sont appelés à verser des contributions fiscales pour un montant global excédant 60 % de leur revenu disponible au titre d'une année déterminée ne sont pas dans la même situation que la généralité des contribuables. On doit noter que le plafonnement vaut indistinctement pour tous ceux qui se trouvent dans cette situation, quels que soient les impôts directs qu'ils acquittent et quel que soit le poids relatif de chacun de ces impôts. En instituant une règle spécifique applicable à ces contribuables placés dans une situation particulière, le législateur n'a pas méconnu le principe d'égalité.
VI/ Sur l'article 78
A/ L'article 78 de la loi déférée décide le plafonnement de certains avantages fiscaux au titre de l'impôt sur le revenu, en indiquant que le total de différents avantages énumérés ne peut pas procurer une réduction du montant de l'impôt dû supérieure à 8 000 € ou 13 000 € pour les foyers dont l'un des membres est invalide ou handicapé, ces plafonds étant majorés de 1 000 € par enfant à charge ou par membre du foyer âgé de plus de soixante cinq ans. L'article 78 énumère les avantages soumis à ce plafonnement et détermine les modalités de calcul de l'impôt.
Les auteurs du recours font valoir que ces dispositions porteraient atteinte au principe d'égalité.
B/ Le Gouvernement estime que ce grief devra être écarté.
Il appartient au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution, de déterminer l'assiette et le taux des impositions de toute nature, dans le respect notamment de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et du principe constitutionnel d'égalité. Le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur adopte, pour des motifs d'intérêt général, des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux reposant sur des critères objectifs et rationnels en fonction de l'objectif poursuivi. Dans le cadre de sa compétence, le législateur peut, sans méconnaître la Constitution, modifier ou supprimer des avantages fiscaux antérieurement accordés (V. par exemple la décision n°94-358 DC du 26 janvier 1995 ou la décision n°97-395 DC du 30 décembre 1997).
Le cumul de différents avantages fiscaux peut conduire, dans certaines situations, à réduire de façon importante le montant de l'impôt sur le revenu, au risque d'atténuer très sensiblement la progressivité du barème de l'impôt. C'est afin d'éviter que l'impact global d'un cumul d'avantages ne réduise la progressivité de l'impôt au-delà de ce que justifie l'intérêt général que le législateur a décidé, par l'article 78 de la loi déférée, de soumettre certains de ces avantages fiscaux à une règle de plafonnement global. Dans son principe, une telle mesure, décidée par le législateur dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, ne soulève pas de critiques en termes constitutionnels.
Le Gouvernement estime, en outre, que les modalités retenues en l'espèce par le législateur ne sont pas contestables. En particulier, il considère que le législateur a pu décider de soumettre au plafonnement non pas l'ensemble des avantages fiscaux mais seulement certains d'entre eux, dès lors que les critères de sélection des avantages pris en compte sont objectifs et rationnels : ont été retenus les avantages qui manifestent des choix actifs de la part des contribuables, pour lesquels ils sont en situation d'arbitrage. On doit observer que le législateur a pris soin de fixer le niveau du plafond global de telle façon que l'avantage maximal de chacun des dispositifs pris isolément ne soit pas affecté : la réforme maintient ainsi au contribuable une véritable marge de choix entre différents avantages fiscaux.
Par ailleurs, le dispositif adopté par le législateur ne paraît pas soulever de difficultés particulières de mise en oeuvre pour les contribuables. Le législateur a énuméré la liste des avantages concernés par le plafonnement ; le dispositif a de plus été conçu avec le souci de simplifier les obligations déclaratives en retenant des éléments d'ores et déjà portés sur la déclaration de revenus ou ses annexes. Les contribuables disposent au moment où ils souhaitent procéder à de nouvelles dépenses des informations nécessaires au calcul du plafonnement : en fonction de leur situation familiale, ils connaissent le plafond qui leur est applicable ; ils connaissent aussi leur taux moyen d'imposition. Pour chaque avantage dont ils bénéficient ou souhaitent bénéficier, ils peuvent calculer, conformément aux méthodes habituelles, la baisse d'impôt correspondante : elle est toujours égale à un montant fixe ou au montant de la dépense multiplié par un taux (celui de l'avantage fiscal ou son taux moyen). Il suffit ensuite d'additionner ces différentes baisses d'impôt et de constater si cette somme atteint ou non le plafond.
Pour séparer les avantages fiscaux soumis au plafond global de ceux qui n'y sont pas soumis, l'article 78 de la loi de finances a opéré la distinction suivante. Entrent dans le champ du plafonnement les avantages qui encouragent les contribuables à procéder à des investissements ou des dépenses qui se traduisent pourtant par une contrepartie sous forme de retour sur investissement ou de prestation ; c'est le cas des investissements mobiliers ou immobiliers qui bénéficient d'une aide fiscale, de l'acquisition de parts de SOFICA ou de sociétés non cotées, des frais de garde des jeunes enfants. N'entrent en revanche pas dans le champ du plafonnement les avantages fiscaux accordés à raison d'une activité professionnelle (prime pour l'emploi, crédit d'impôt formation par exemple), ceux qui sont accordés à raison d'une situation subie (réductions d'impôt au titre de la prestation compensatoire ou pour hébergement en établissement de long séjour, crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur de l'aide aux personnes âgées ou handicapées) ou à raison d'astreintes particulières (charges foncières et déficits afférents aux monuments historiques), ceux qui ne se traduisent pas par des contreparties (réductions d'impôt au titre du mécénat).
Cette ligne de partage repose sur des motifs objectifs et rationnels en rapport avec l'objet du dispositif de plafonnement, qui est de limiter l'impact global résultant du cumul de différents avantages fiscaux, dans l'hypothèse où la mise en oeuvre de ces avantages traduit des choix volontaires d'investissement ou de prestations. De ce point de vue, les avantages fiscaux qui sont accordés à raison de la situation, notamment professionnelle, ou de l'état du contribuable, qui ne traduisent pas d'initiative de sa part, ne correspondent pas à un arbitrage entre plusieurs options ; les avantages correspondants ont, dès lors, pu être exclus du plafonnement sans méconnaître le principe d'égalité.
Un sort particulier a été, en l'état, réservé aux investissements réalisés dans des collectivités d'outre-mer : le législateur a envisagé qu'ils puissent être inclus dans le plafond après la transmission au Parlement du rapport prévu à l'article 38 de la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer mais, dans l'attente de ce rapport, il n'a pas soumis les avantages fiscaux correspondants au plafond institué par l'article 78. Ce choix prend en considération la situation particulière des collectivités d'outre-mer dans la République. Il se recommande de l'intérêt général qui s'attache au développement économique de ces collectivités. Le Gouvernement estime que ce motif d'intérêt général permet de considérer que l'exclusion du plafonnement des avantages liés aux investissements outre-mer ne traduit pas une rupture caractérisée du principe d'égalité.
On peut ajouter, pour répondre à des critiques ponctuelles avancées par la saisine, que l'exonération pour les travaux d'été des étudiants a pour objectif de favoriser de premières expériences professionnelles et de faciliter l'insertion des étudiants dans la vie professionnelle ; compte tenu de cet objectif, il a paru logique d'aligner le traitement de cet avantage sur celui dont bénéficient les apprentis, en vertu de l'article 81 bis du code général des impôts, ou les jeunes de moins de 26 ans qui prennent un emploi dans un secteur en pénurie de main d'oeuvre, en vertu de l'article 200 decies du même code. L'exclusion des cotisations versées à un plan d'épargne retraite populaire est justifiée par le régime fiscal dont elles bénéficient qui se caractérise par un différé d'imposition : l'avantage accordé " à l'entrée " sous la forme d'une déduction des cotisations du revenu imposable a pour contrepartie l'imposition " à la sortie " des rentes correspondantes. L'avantage fiscal n'étant en quelque sorte que temporaire, il ne serait pas justifié de le prendre en compte dans le plafonnement global, alors que l'imposition portera in fine sur le montant total des rentes. Le relèvement du plafond à raison des charges de famille apparaît, enfin, justifié parce que certains des avantages fiscaux soumis au plafonnement tiennent compte de la composition des foyers fiscaux (crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, crédit d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants) et que, de façon générale, il appartient au législateur en matière d'impôt sur le revenu de prendre en compte les charges incombant aux foyers fiscaux (V. par exemple la décision n°2000-437 DC du 19 décembre 2000).
Le Gouvernement estime ainsi que le dispositif de l'article 78, qui s'attache à éviter des atteintes excessives à la progressivité de l'impôt, n'est pas contraire au principe d'égalité ni à aucun autre principe à valeur constitutionnelle.
VII/ Sur l'article 85
A/ L'article 85 de la loi de finances pour 2006 a pour objet essentiel, modifiant l'article 1647 B sexies du code général des impôts, de modifier les règles relatives au plafonnement de la taxe professionnelle, en instituant pour les redevables un plafonnement réel fixé à 3,5 % de la valeur ajoutée. Il détermine également les conditions dans lesquelles les dégrèvements accordés en conséquence de ce plafonnement seront pris en charge par l'Etat.
Les auteurs de la saisine soutiennent que ces dispositions créeraient une inégalité de traitement entre les entreprises, qu'elles porteraient atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales ainsi qu'aux règles relatives à l'autonomie financière des collectivités territoriales résultant de l'article 72-2 de la Constitution.
B/ Ces différentes critiques devront être écartées.
L'article 85 généralise à toutes les entreprises le plafonnement de la taxe professionnelle à 3,5 % de la valeur ajoutée. Pour les entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers, il demeure fixé à 1% de 2002 à 2006 et sera porté à 1,5 % pour les impositions établies à compter de 2007, ce taux ayant été choisi par référence au taux de la cotisation minimale. Il modifie les modalités de calcul de la cotisation plafonnée qui n'est plus calculée par référence au taux de 1995, mais par référence au taux de l'année d'imposition. Cette mesure mettra fin à des situations d'imposition observées aujourd'hui, qui se traduisent parfois par des prélèvements pouvant atteindre 10 % de la valeur ajoutée ; au total, elle limitera la pression fiscale pour environ 200 000 entreprises.
Le législateur a décidé que le nouveau dégrèvement serait intégralement pris en charge par l'Etat, sauf pour la partie de la cotisation plafonnée qui correspond à la hausse des taux d'imposition votée par les collectivités territoriales au-delà d'un taux de référence fixé par la loi. Pour leur part, le B et le C du II de l'article 85 pérennisent et aménagent le dispositif qui permet aux entreprises de bénéficier d'un dégrèvement pour investissements nouveaux à raison des immobilisations corporelles neuves éligibles aux dispositions de l'article 39 A du code général des impôts.
1/ En premier lieu, le Gouvernement considère qu'un mécanisme de plafonnement de la taxe professionnelle au niveau de 3,5 % de la valeur ajoutée ne porte pas atteinte au principe d'égalité devant l'impôt. Les entreprises qui seraient appelées à acquitter un impôt supérieur à ce seuil élevé ne sont, en effet, pas placées dans la même situation que les autres entreprises ; en outre, ce mécanisme de plafonnement vaut à l'égard de toutes les entreprises autres que les entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers ; il tend à éviter que certaines d'entre elles, en raison des règles d'assiette de l'impôt, acquittent un impôt, mesuré en termes de valeur ajoutée, très supérieur à d'autres. On doit ajouter que le principe d'un tel plafonnement n'est pas nouveau ; les modalités retenues par l'article 85 ne traduisent pas, par elles-mêmes, d'atteinte au principe d'égalité.
2/ En deuxième lieu, s'agissant du principe de libre administration des collectivités territoriales résultant de l'article 72 de la Constitution, il convient de rappeler qu'il appartient au législateur, en vertu de l'article 34 de la Constitution, d'en déterminer les principes fondamentaux.
Il appartient de même au législateur de fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, même s'agissant d'impositions locales. L'article 72-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, précise certes que la loi peut autoriser les collectivités locales à fixer l'assiette et le taux de certaines impositions de toute nature. Mais ces dispositions ne prévoient qu'une faculté et ne traduisent pas une obligation de nature constitutionnelle ; elles précisent, en outre, qu'il appartient au législateur de déterminer les limites en deçà desquelles les collectivités territoriales peuvent fixer l'assiette et le taux de certains impôts.
Dans ce cadre constitutionnel, on ne peut reprocher au législateur de porter atteinte à la libre administration des collectivités territoriales lorsqu'il décide, dans l'exercice de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, d'aménager le régime de la taxe professionnelle en fixant un plafonnement au produit de cet impôt et en déterminant les modalités de prise en charge de la dépense fiscale correspondante. Sans doute la jurisprudence du Conseil constitutionnel antérieure à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a-t-elle énoncé que les modifications apportées par la loi au régime des impositions locales ne sauraient avoir pour effet de diminuer les ressources des collectivités territoriales ou de réduire la part des recettes fiscales dans ces ressources, au point d'entraver leur libre administration (décision n°98-405 DC du 29 décembre 1998 ; décision n°2000-432 DC du 12 juillet 2000 ; décision n°2000-442 DC du 28 décembre 2000) ; mais cette jurisprudence avait admis que le législateur puisse réduire, voire supprimer, certaines ressources fiscales des collectivités territoriales sans porter atteinte au principe de libre administration. A fortiori doit-il en aller de même pour des dispositions législatives qui se bornent à aménager le régime applicable à une imposition locale, sans notamment remettre en cause le principe de la fixation du taux par les collectivités territoriales ni même affecter le produit résultant du dynamisme des bases d'imposition.
En l'espèce, on doit souligner que l'article 85 n'a pas d'effet direct sur les bases ou sur le taux de la taxe professionnelle. Les collectivités territoriales demeurent libres de fixer le taux de la taxe dans les limites générales fixées par le législateur ; elles percevront, en outre, le produit afférent à l'évolution des bases d'imposition. La perte de ressources qui pourrait résulter du mécanisme compensateur mis en place par le législateur n'est qu'éventuelle, en ce qu'elle dépend de la politique de taux qui sera adoptée ; elle présente, en outre, un caractère limité et prévisible. Elle est estimée à environ 0,4 % des recettes des quatre impôts directs locaux ; elle pourrait certes être plus élevée pour certaines collectivités, mais les mécanismes de réfaction introduits par amendements du Sénat ont pour objet d'atténuer ces situations particulières : c'est le cas pour les établissements de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique qui ne perçoivent que de la taxe professionnelle, pour lesquels une réfaction de 50 % sur la participation a été décidée si le pourcentage de bases plafonnées est supérieur à 50 % ; c'est le cas aussi des collectivités dont la part de bases plafonnées excède de 10 points le pourcentage constaté au niveau national et dont le poids de la participation est supérieur à 2 % de leurs impôts directs locaux, pour lesquelles a été instituée une réfaction de 20 % à 50 % avec un barème progressif en fonction de l'écart entre le produit de taxe professionnelle par habitant local et ce produit constaté au niveau national.
On doit, enfin, préciser que, contrairement à ce qui est soutenu, la réforme résultant de l'article 85 de la loi déférée ne présente aucun caractère rétroactif. Le nouveau dispositif entrera en vigueur le 1er janvier 2007 et régira, pour la première fois, l'imposition due au titre de l'année 2007. La circonstance que le législateur tire pour l'avenir des conséquences de situations passées ne consiste pas à faire une application rétroactive de règles nouvelles. Au demeurant, on doit observer que le législateur a veillé à limiter l'impact éventuel de la prise en compte de ces situations passées, en prenant en considération le taux 2005 - soit le dernier connu avant le vote de la loi -, un taux de 2004 majoré de 5,5 % pour les communes, 7,3 % pour les départements et de 5,1 % pour les régions ou le taux de l'année d'imposition, la loi prévoyant que serait retenu le plus faible de ces trois taux.
Dans ces conditions, le Gouvernement estime que les dispositions critiquées de l'article 85 de la loi de finances pour 2006 ne peuvent être jugées contraires au principe de libre administration des collectivités territoriales.
3/ Les dispositions de l'article 85 ne traduisent pas davantage d'atteinte aux dispositions de l'article 72-2 de la Constitution.
En premier lieu, aucune disposition constitutionnelle n'impose au législateur de prévoir que l'adoption de dispositions législatives réduisant le produit de certaines ressources fiscales des collectivités territoriales devrait impérativement s'accompagner d'une compensation. Le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution exige une compensation en cas de transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales ; il prévoit par ailleurs l'attribution de ressources en cas de création ou d'extension de compétences obligatoires. Mais il n'impose pas de compensation directe en cas de modification des règles fiscales ayant pour effet de réduire le montant des ressources propres de certaines catégories de collectivités territoriales.
Le troisième alinéa de l'article 72-2 précise toutefois que le montant des recettes fiscales et autres ressources propres des collectivités territoriales doit représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Les conditions de mise en oeuvre de cette règle ont été définies par la loi organique n°2004-758 du 29 juillet 2004 qui a, en particulier, précisé que la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté, pour chaque catégorie de collectivités, au titre de l'année 2003, à savoir 60,8 % pour les communes, 58,6 % pour les départements et 39,5 % pour les régions. Compte tenu de l'évolution de la fiscalité locale et des transferts de fiscalité, ces ratios ont augmenté après 2003. La loi organique a déterminé, par son article 5 ajoutant un article LO 1114-4 au code général des collectivités territoriales, les modalités selon lesquelles les dispositions nécessaires seraient adoptées si la part constatée des ressources propres descendait en dessous du seuil de l'année 2003.
L'impact de l'article 85 de la loi de finances sur le niveau des ressources propres de chaque catégorie de collectivités n'est pas tel que le seuil de l'année 2003 ne serait plus respecté. La réforme de la taxe professionnelle résultant de la loi de finances n'affecte, en effet, que très faiblement le ratio des ressources propres : les simulations sur les ressources 2003 effectuées pour l'élaboration du projet de loi de finances montraient, compte non tenu de l'évolution des bases d'imposition, que les ratios de ressources propres devraient diminuer de 0,03 point pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale, de 0,18 point pour les départements et de 0,94 point pour les régions. Le taux effectif sera plus faible que celui estimé par ces simulations, dans la mesure où le Parlement a réduit l'impact de la disposition sur les ressources des collectivités en amendant le texte du projet de loi par l'insertion de mécanismes de réfaction et la possibilité de prendre en compte des taux différents. Il peut être estimé désormais, après ces amendements, à 0,004 % pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale, de 0,023 % pour les départements et de 0,606 % pour les régions.
Dans ces conditions, le Gouvernement estime que l'intervention de l'article 85 de la loi de finances pour 2006 ne saurait être jugée contraire à l'article 72-2 de la Constitution.
Pour ces différentes raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi de finances pour 2006. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.