Observations du gouvernement - 2005-528 DC

Décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005

Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006

Observations du gouvernement

Paris, le 7 décembre 2005
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENTSUR LES RECOURS DIRIGES CONTRELA LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE POUR 2006
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, adoptée le 23 novembre 2005.
Les recours mettent en cause la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale ainsi que ses articles 56 et 89. Ils appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I/ SUR LA SINCERITE DE LA LOI DE FINANCEMENT
A/ Les députés et sénateurs requérants soutiennent, en premier lieu, que la détermination de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour 2005 n'aurait pas intégré un dépassement de l'objectif de 0,4% au titre des soins de ville, non plus que des dépassements de 2,3% et 1,2% au titre des dépenses des établissements de santé, respectivement du secteur public et du secteur privé. Ils en déduisent que le Parlement n'aurait pas été appelé à se prononcer sur la base des dernières informations connues et concluent en conséquence au défaut de sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.
B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire siennes ces critiques.
1/ De manière générale, il convient de rappeler que la conformité à la Constitution de la loi de financement de la sécurité sociale ne peut être mise en cause, au regard du principe de sincérité, que si les prévisions faites par le Gouvernement traduisent une mauvaise évaluation manifeste, certaine et volontaire, dénaturant l'exercice par le Parlement de ses prérogatives. Ainsi que l'a énoncé le Conseil constitutionnel, la sincérité se caractérise, s'agissant des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année en cours et l'année à venir, par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre (décision n°2005-519 DC du 29 juillet 2005). Le Conseil constitutionnel exerce en la matière un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, qui prend en considération les aléas inhérents à l'évaluation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses.
Les conditions dans lesquelles s'apprécie le respect de cette exigence de sincérité n'ont, contrairement à ce qui est avancé par les recours, pas été affectées par l'intervention de textes récents. En particulier, tel n'a été l'objet ou l'effet ni de la loi organique n°2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ni de l'institution du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie par l'article 40 de la loi n°2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie insérant un article L 114-4-1 au code de la sécurité sociale.
Le rôle assigné à ce Comité est d'attirer l'attention du Parlement, du Gouvernement et des caisses nationales d'assurance maladie si les dépenses dérivent en cours d'année par rapport à l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie (ONDAM), de telle sorte qu'interviennent au plus tôt les mesures de redressement nécessaires. Ce mécanisme d'alerte est de nature à rendre plus effectif le respect de l'ONDAM tel qu'il a été fixé par la loi de financement. Au cas présent, il faut souligner que la situation observée en juin 2005 n'a pas justifié la mise en oeuvre par le Comité de cette procédure d'alerte ; de même, les prévisions disponibles à la date de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale le 28 septembre 2005 indiquaient que l'ONDAM fixé pour 2005 par la précédente loi de financement devait être respecté.
2/ Dans leurs recours, les parlementaires saisissants ne mettent pas en cause de façon précise et détaillée la fixation de l'ONDAM rectifié pour 2005. Ils se bornent à énoncer que la révision de cet objectif à laquelle a procédé la loi déférée ne serait pas conforme à la réalité des données connues au moment du débat parlementaire et font, pour ce faire, référence à l'évolution des dépenses de soins de ville et des dépenses des établissements de santé.
Mais contrairement à ce qui est soutenu par les recours, qui font état, sans citer de sources, de pourcentages d'évolution des dépenses qui ne sont pas établis, la fixation de l'ONDAM rectifié pour 2005 est sincère et conforme aux données disponibles lors de l'élaboration du projet de loi de financement. Les évolutions retenues pour l'ONDAM rectifié pour 2005 sont, en effet, parfaitement conformes aux conclusions de la Commission des comptes de la sécurité sociale qui s'est réunie deux semaines avant la délibération du projet de loi de financement en conseil des ministres. Elles ont été arrêtées en prenant en compte les dernières informations conjoncturelles disponibles pour l'ensemble des régimes. Ces estimations indiquaient un montant prévisionnel de dépenses de soins de ville très inférieur à l'objectif initial (-0,7 Md euros), en raison notamment d'une notable révision à la baisse des réalisations finales de 2004, permettant de compenser un dépassement prévisionnel de l'ordre de 650 millions d'euros sur les établissements de santé. Ces éléments conduisaient à prévoir des rythmes d'évolution des dépenses remboursées de soins de ville et relatives aux établissements de santé respectivement de 2,7% et 4,1% par rapport aux bases réactualisées.
Les données publiées ultérieurement, en octobre et en novembre 2005, par la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ne peuvent être directement comparées à ces prévisions de réalisation de l'ONDAM et ne sont pas de nature à les remettre en cause. En effet, les données de la CNAMTS portent sur un champ différent : il ne s'agit pas de prévisions de dépenses comptabilisées en droits constatés en date de soins, mais de versements de l'assurance maladie décaissés en date de remboursement. Par ailleurs, les données publiées par la CNAMTS en octobre et novembre se limitent à des comparaisons infra-annuelles et ne visent pas à fournir des prévisions d'évolution au 31 décembre sur l'ensemble de l'année. De plus, en 2005, plusieurs facteurs ont modifié le calendrier des versements de l'assurance maladie comme la mise en oeuvre de la tarification à l'activité ou le nouveau codage des actes médicaux : ces éléments se sont traduits par des délais de facturation qui ont conduit à inscrire des provisions pour rendre les données de versement comparables à l'année précédente. Enfin, les statistiques de la CNAMTS ne retracent que les dépenses du régime général, qui ne traduit lui-même qu'une partie de l'ONDAM ; elles n'englobent pas les dépenses outre-mer et ne tiennent pas compte de la remise de l'industrie pharmaceutique.
Ces derniers éléments ne sont ainsi pas de nature à remettre en cause les prévisions au vu desquelles le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a été préparé. La critique mettant en cause la sincérité de la révision de l'ONDAM pour 2005 ne pourra qu'être écartée.
II/ SUR L'ARTICLE 56
A/ L'article 56 de la loi déférée, complétant l'article L 174-4 du code de la sécurité sociale, a modifié les règles d'imputation du forfait journalier sur la participation laissée éventuellement à la charge des usagers par leurs régimes d'assurance maladie, en supprimant l'imputation dans le cas où la participation de l'assuré à l'occasion d'une hospitalisation est limitée parce que la dépense demeurant à sa charge dépasse un certain montant.
Les parlementaires requérants soutiennent que ces dispositions auraient été adoptées selon une procédure irrégulière et qu'en permettant de fixer un montant élevé pour la participation demandée aux assurés, elles porteraient atteinte au droit à la protection de la santé garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et seraient contraires au principe d'égalité.
B/ De telles critiques apparaissent largement inopérantes et ne pourront pas être retenues par le Conseil constitutionnel.
D'une part, les dispositions qui sont devenues celles de l'article 56 de la loi de financement adoptée par le Parlement figuraient dans le texte initial du projet de loi qui a été, conformément à ce que prévoit la Constitution, délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Les conditions dans lesquelles ont été réalisées les autres consultations ne sont, pour leur part, pas susceptibles de mettre en cause la constitutionnalité de la loi de financement. En tout état de cause, on peut préciser que les dispositions de l'article 56 ont bien été soumises pour avis aux différentes instances visées par les articles L 182-2 et L 200-3 du code de la sécurité sociale ainsi que par l'article L 723-12 du code rural. Les critiques mettant en cause la procédure d'adoption de l'article 56 ne sont, en tout état de cause, pas fondées.
D'autre part, les griefs qui consistent à soutenir que l'article 56 permettrait d'exiger des assurés sociaux une participation dont le montant porterait atteinte au respect du droit à la santé garanti par le Préambule de 1946 ou serait contraire au principe d'égalité sont inopérants, compte tenu de la portée des dispositions législatives mises en cause.
Ces dispositions se bornent, en effet, à modifier les conditions d'imputation du forfait journalier sur le ticket modérateur prévues au troisième alinéa de l'article L174-4 du code de la sécurité sociale. Un tel aménagement des règles d'imputation ne prend aucunement parti sur le montant de la participation exigée de l'assuré en cas d'hospitalisation. On ne saurait, par suite, reprocher aux dispositions de l'article 56 de porter atteinte, par elles-mêmes, au droit à la santé en fixant un montant de participation qui serait jugé trop élevé. On ne saurait, non plus, soutenir que l'aménagement technique des règles d'imputation se traduirait par une violation du principe d'égalité.
Il est vrai, ainsi qu'il était indiqué dans l'exposé des motifs du projet de loi de financement, que le Gouvernement envisage de modifier les dispositions de l'article R 322-8 du code de la sécurité sociale et d'instituer pour les patients, jusqu'ici exonérés pour les actes dont le montant est supérieur ou égal à 91 € ou affectés d'un coefficient supérieur ou égal à K 50, une participation égale à 18 €. Cette participation s'appliquera que cet acte soit pratiqué en ville ou à l'hôpital. La modification n'emportera aucune conséquence sur les autres règles actuelles d'exonération du ticket modérateur ; ne seront donc pas redevables de cette participation forfaitaire les femmes enceintes, les nouveaux-nés hospitalisés, les titulaires d'une rente pour accident du travail ou maladie professionnelle ou les titulaires d'une pension d'invalidité, ainsi que les personnes reconnues atteintes d'une affection de longue durée. Cette participation forfaitaire de 18 € sera prise en charge par l'Etat pour les 4,7 millions de personnes bénéficiaires de la couverture maladie universelle complémentaire ; elle a vocation à être prise en charge pour les autres assurés sociaux par les contrats d'assurance complémentaire santé, comme le sont habituellement les autres tickets modérateurs.
Mais le Gouvernement procédera ultérieurement à cette modification par voie réglementaire. Les dispositions de l'article 56 de la loi déférée ne la décident ni ne l'impliquent par elles-mêmes. Il s'ensuit que les griefs formulés par les parlementaires saisissants ne pourront qu'être écartés comme inopérants.
III/ SUR L'ARTICLE 89
A/ L'article 89 de la loi déférée, modifiant l'article L 512-2 du code de la sécurité sociale, a pour objet de préciser les conditions, en ce qui concerne la situation des enfants, auxquelles est subordonné le bénéfice des prestations familiales pour les étrangers. L'article 89 précise ainsi que les enfants à charge au titre desquels les prestations familiales sont demandées doivent être nés en France ou être entrés régulièrement en France dans le cadre de la procédure du regroupement familial ou être enfant d'un titulaire de la carte de séjour " vie privée et familiale " visée au 7° de l'article L 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, à moins qu'ils ne relèvent d'une situation particulière en qualité de membre de la famille d'un réfugié, d'enfant d'apatride, d'enfant de titulaire de la protection subsidiaire ou d'enfant de titulaire d'un titre de séjour délivré en qualité de " scientifique ".
Les députés et sénateurs requérants font valoir que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité, le droit de mener une vie familiale normale et le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
B/ Le Gouvernement considère que ces critiques ne sont pas fondées.
L'article 89 de la loi, qui ne modifie en rien les règles relatives à la régularité du séjour en France, a pour objet de préciser certaines des conditions mises au versement des prestations familiales aux étrangers. Il prévoit que les parents étrangers ont droit aux prestations familiales lorsque leurs enfants relèvent de l'une des sept catégories qu'il énumère et qui traduisent leur situation régulière en France. Cet article clarifie et explicite le droit applicable sans en modifier substantiellement la teneur. Les dispositions actuelles de l'article L 512-2 du code de la sécurité sociale réservent, en effet, aux étrangers titulaires d'un titre de séjour régulier le bénéfice des prestations familiales et impliquent que leurs enfants soient régulièrement entrés en France et y séjournent de façon régulière. Les dispositions de l'article D 511-2 du même code, issues du décret n°87-289 du 27 avril 1987, énumèrent les titres et justifications susceptibles d'établir la régularité de l'entrée et du séjour des enfants au titre desquels les prestations familiales sont demandées.
L'article 89 réitère ainsi le principe qui inspire déjà ces dispositions du code de la sécurité sociale ; il en aménage en outre les contours. Il élargit le bénéfice des prestations familiales à des situations qui n'étaient pas explicitement prises en compte par le code de la sécurité sociale : c'est le cas des enfants de réfugiés, d'apatrides ou de bénéficiaires de la protection subsidiaire ; c'est le cas aussi des enfants de titulaires d'un titre spécial délivré en qualité de scientifique ; c'est le cas encore des enfants des personnes dont la situation a été régularisée, au titre du droit au respect de la vie familiale, sur le fondement du 7° de l'article L 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
Il en résulte, comme l'indiquent les auteurs des recours, que l'article 89, comme les dispositions antérieures, a pour effet d'exclure du bénéfice des prestations familiales les parents dont les enfants ne relèvent pas des catégories énumérées par la loi parce qu'ils ne sont pas entrés régulièrement en France, notamment parce qu'ils n'ont pas été admis au séjour dans le cadre des procédures de regroupement familial.
Mais le Gouvernement estime que le législateur pouvait, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et sans méconnaître aucun principe constitutionnel, décider de subordonner le versement des prestations familiales au respect des règles tenant à la régularité de l'admission au séjour en France. Il considère que le dispositif adopté par le législateur est conforme à la Constitution.
En ce sens, il relève que le Conseil constitutionnel a déjà admis que le versement à des étrangers de prestations à caractère social soit subordonné à des conditions tenant à la régularité de leur situation en France. En particulier, il a été jugé que ne sont pas à cet égard dans la même situation les étrangers qui résident et travaillent régulièrement sur le territoire français et ceux qui ne satisfont pas à ces conditions de régularité. Le Conseil constitutionnel a notamment admis que le droit aux prestations d'assurance maladie soit subordonné à des conditions tenant à la régularité tant du séjour que du travail en France (décision n°93-325 DC du 13 août 1993).
Ce mode de raisonnement apparaît transposable au cas des prestations familiales : eu égard à l'objet de ces prestations, des conditions tenant à la régularité de l'entrée et du séjour en France des enfants au titre desquels les prestations sont demandées sont en rapport avec l'objet de la loi. L'invocation du principe d'égalité ne pourra, en conséquence, qu'être écartée.
En outre, on doit observer que les conditions mises au cas présent par le législateur obéissent à un but légitime et ne se traduisent pas par une atteinte excessive à des droits constitutionnellement garantis.
Le droit de mener une vie familiale normale, qui résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, constitue un droit constitutionnellement protégé. Mais il ne présente pas un caractère absolu et le Conseil constitutionnel a déjà considéré qu'il pouvait faire l'objet de restrictions justifiées par d'autres impératifs constitutionnels. Ainsi, si ce droit comporte la faculté pour les étrangers de faire venir auprès d'eux leurs conjoints et leurs enfants mineurs, il peut faire l'objet de restrictions tenant notamment à la sauvegarde de l'ordre public ou à la protection de la santé publique (décision n°93-325 DC du 13 août 1993). Il a ainsi été admis que le regroupement familial puisse être réglementé et que l'autorité administrative puisse s'opposer à l'admission au séjour de membres de la famille qui n'auraient pas satisfait aux conditions mises par la loi au regroupement familial.
Les dispositions de l'article 89 incitent au respect des règles applicables en matière d'admission au séjour en France, en particulier au titre du regroupement familial. L'intérêt général qui s'attache au respect des règles instituées en la matière par le législateur conformément à la Constitution justifie les dispositions déférées, qui auront pour effet d'éviter que ces règles ne soient contournées. D'une part, il faut relever que leur observation contribue à la maîtrise des flux migratoires et se recommande ainsi de l'objectif constitutionnel de sauvegarde de l'ordre public. D'autre part, on doit remarquer que le regroupement familial constitue la procédure d'entrée la mieux à même de prendre en considération l'intérêt de l'enfant et de sa famille en vue de l'établissement sur le territoire français : dans le cadre du regroupement familial, ainsi que le précise le livre IV du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, sont prises en compte l'existence de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de la famille ainsi que la disposition d'un logement considéré comme normal pour une famille comparable vivant en France. On peut ajouter que le respect des règles du regroupement familial apparaît très utile pour assurer l'intégration des familles étrangères dans la société française ; on peut relever que le Conseil constitutionnel a admis le législateur puisse se référer à l'objectif tenant à l'intégration dans la société française pour adopter certaines mesures, par exemple pour le régime de délivrance de la carte de résident (décision n°2003-484 DC du 20 novembre 2003).
Il faut aussi souligner que les dispositions adoptées par le législateur, compte tenu des modalités retenues, ne traduisent pas d'atteinte disproportionnée aux droits des intéressés.
A cet égard, on doit relever que le législateur a pris soin de prévoir le bénéfice des prestations familiales pour cinq catégories d'enfants auxquelles ne peuvent être opposées les règles du regroupement familial : outre les enfants nés en France, il s'agit principalement des enfants de réfugiés et de bénéficiaires de la protection subsidiaire. Ces catégories prennent en compte les situations pour lesquelles, compte tenu des conditions dans lesquelles ces personnes ont quitté leur pays, il est exclu ou il n'est pas raisonnablement possible, sans porter une atteinte disproportionnée à leur droit à mener une vie familiale, d'appliquer les conditions de droit commun du regroupement familial tenant à la durée du séjour préalable en France, aux ressources ou aux caractères du logement.
Le législateur a, de plus, décidé de garantir le bénéfice des prestations familiales dans le cas où la situation des parents a été régularisée par la délivrance d'un titre de séjour " vie privée et familiale " délivré sur le fondement du 7° de l'article L 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dès lors que les enfants sont entrés en France au plus tard en même temps que l'un de leurs parents.
On peut ajouter qu'il est des situations exceptionnelles, en dehors de celles prévues explicitement par le législateur, dans lesquelles le respect de la vie privée et familiale pourra justifier une admission dérogatoire aux règles du regroupement familial. C'est au nom de ces considérations qu'est admise, dans le cadre du livre IV du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, la possibilité d'un regroupement familial " sur place ". L'autorité administrative est également à même d'user de son pouvoir d'appréciation pour régulariser, lorsque des considérations humanitaires le justifient, des situations dans lesquelles les enfants ne seront pas entrés " au plus tard en même temps que l'un de leurs parents titulaires d'une carte délivrée en application du 7° de l'article L.313-11 ", ces régularisations ayant pour effet de rendre les parents éligibles au bénéfice des prestations familiales.
Dans ces conditions, on doit considérer que les dispositions de l'article 89 de la loi déférée, qui ne méconnaissent pas le principe d'égalité, répondent à un objectif d'intérêt général et ne traduisent pas d'atteinte disproportionnée au droit de mener une vie familiale normale résultant du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi déférée. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.