Observations du gouvernement - 2005-520 DC

Décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005

Loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité

Observations du gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, adoptée le 12 juillet 2005.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
A/ La loi déférée, comportant une unique disposition, modifie l'article 495-9 du code de procédure pénale résultant de la loi n°2004-204 du 9 mars 2004, lequel détermine les modalités procédurales régissant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. La loi déférée explicite, d'une part, que l'audience à l'issue de laquelle le président du tribunal de grande instance ou le juge qu'il délègue décide ou non d'homologuer les peines proposées par le procureur de la République doit présenter un caractère public ; elle précise, d'autre part, que la présence du procureur de la République à cette audience n'est pas obligatoire.
Les députés et sénateurs requérants critiquent cette dernière précision relative à la présence non obligatoire du procureur de la République, qui a été apportée par le législateur après que la Cour de cassation, dans un avis du 18 avril 2005, et le juge des référés du Conseil d'Etat, dans deux ordonnances du 11 mai 2005, eurent estimé que les dispositions en vigueur du code de procédure pénale imposaient la présence du procureur de la République à l'audience d'homologation. Les auteurs des recours font valoir que les dispositions nouvelles, résultant de la loi déférée, seraient contraires au droit à un procès équitable résultant de l'article 66 de la Constitution et des articles 6, 8, 9 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Ils invoquent également le principe de l'individualisation des peines et des sanctions résultant de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Ils soutiennent enfin que, faute de préciser les critères permettant de déterminer les cas dans lesquels le procureur de la République serait présent, la loi serait entachée d'incompétence négative et méconnaîtrait le principe d'égalité.
B/ Ces différents griefs ne sont pas fondés.
1/ A titre liminaire, il convient de rappeler que les dispositions introduites aux articles 495-7 à 495-16 du code de procédure pénale par la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 permettent au procureur de la République, pour des délits punis jusqu'à 5 ans d'emprisonnement, de proposer à l'auteur de l'infraction qui reconnaît sa culpabilité une peine pouvant aller jusqu'à l'emprisonnement d'une durée maximale égale à la moitié de la peine encourue sans pouvoir dépasser un an. En cas d'accord de l'auteur de l'infraction, la peine doit faire l'objet d'une homologation par le président du tribunal de grande instance ou un magistrat qu'il délègue. Si l'homologation est prononcée, la peine est alors exécutoire comme en cas de jugement. Cette procédure ne peut toutefois être mise en œuvre si les faits ont été commis par un mineur, si le prévenu a été renvoyé devant le tribunal correctionnel par le juge d'instruction ou encore s'il s'agit de délits de presse, d'homicides involontaires, de délits politiques ou de délits dont la poursuite est prévue par une loi spéciale.
Le principe de cette procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité a été jugé conforme à la Constitution (décision n°2004-492 DC du 2 mars 2004), de même que les modalités procédurales déterminées par la loi du 9 mars 2004, à la seule exception du caractère public de l'audience. En particulier, le Conseil constitutionnel a considéré que cette procédure, qui réserve au président du tribunal de grande instance ou au magistrat qu'il délègue pleine compétence pour apprécier, au vu notamment des déclarations faites à l'audience, si la nature des faits, la personnalité de l'auteur de l'infraction, la situation de la victime ou les intérêts de la société justifient l'homologation de la peine proposée par le procureur de la République et acceptée par l'auteur de l'infraction, ne porte atteinte ni au principe de séparation des autorités chargées de l'action publique et des autorités de jugement, ni au droit à un procès équitable, ni au principe de la présomption d'innocence, ni au principe d'égalité devant la justice. S'il est vrai que le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions qui prévoyaient que l'audience d'homologation se tiendrait en chambre du conseil, on peut observer qu'à cet égard la loi déférée explicite, dans le sens indiqué par la décision du Conseil constitutionnel, que l'audience d'homologation doit présenter, dans tous les cas, un caractère public.
L'institution de cette nouvelle procédure de comparution visait, de même que la procédure de composition pénale, à alléger les audiences correctionnelles, à diminuer les délais de jugement et à conduire au prononcé de peines mieux adaptées et plus efficaces car acceptées par l'auteur du délit. On peut indiquer que depuis son entrée en vigueur, le 1er octobre 2004, cette procédure a été mise en œuvre par 147 tribunaux de grande instance, que près de 11 000 auteurs d'infractions ont accepté qu'elle leur soit appliquée et que le taux constaté d'homologation par le président du tribunal ou son délégué des peines proposées par le procureur de la République et acceptées par les intéressés dépasse 87%. On peut observer que la mise en œuvre de la procédure ne suscite quasiment pas d'appels, ce qui témoigne de ce que les différents acteurs de la procédure - magistrats du siège et du parquet, avocats, auteurs d'infractions et victimes - estiment satisfaisantes les conditions de son application.
En raison de l'insuffisante précision des dispositions de l'article 495-9 du code de procédure pénale, une difficulté pratique de mise en œuvre est toutefois apparue quant au point de savoir si le procureur de la République devait impérativement être présent lors de l'audience d'homologation. L'intention du législateur, compte tenu de l'économie générale de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité comme de l'objectif poursuivi, était, sans grand doute, de ne pas rendre obligatoire la présence du procureur lors de l'audience, en considération de ce que la substance de l'intervention du procureur, dans cette procédure, intéresse la phase initiale conduisant à la proposition de la peine et non l'homologation qui résulte de la décision d'un juge du siège. Une telle interprétation de la volonté du législateur avait été donnée par le ministre de la justice dans une circulaire du 2 septembre 2004.
Ultérieurement toutefois, la Cour de cassation, dans un avis du 18 avril 2005, a considéré que les dispositions générales de l'article 32 du code de procédure pénale, qui prévoient la présence du procureur de la République lors des « débats devant les juridictions de jugement » étaient applicables à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et en a déduit que le procureur de la République devait obligatoirement assister aux audiences d'homologation. Le juge des référés du Conseil d'Etat, dans deux ordonnances du 11 mai 2005, a fait une lecture analogue des dispositions du code de procédure pénale. Après ces prises de position, les pratiques des juridictions sont devenues très diverses. On a pu observer que lorsque les magistrats du siège exigeaient la présence des magistrats du parquet, une majorité ont choisi d'y assister mais que certains procureurs ont choisi de renoncer à l'utilisation de la procédure ; dans d'autres cas, le ministère public est demeuré absent des audiences d'homologation ou n'a assisté qu'à la seule lecture des décisions d'homologation. Une telle hétérogénéité des pratiques judiciaires n'est pas apparue satisfaisante et a conduit le législateur, en adoptant la loi déférée, à lever l'incertitude pesant sur la régularité des procédures suivies, en précisant que la présence du procureur à l'audience d'homologation n'est pas obligatoire.
2/ Contrairement à ce qui est soutenu, cette précision législative ne porte pas atteinte aux exigences constitutionnelles relatives au droit à un procès équitable.
Il est jugé que figure au nombre des exigences constitutionnelles en matière pénale l'existence d'une procédure juste et équitable garantissant l'équilibre des droits des parties (décision n°89-260 DC du 28 juillet 1989 ; décision n°98-408 DC du 22 janvier 1999 ; V. aussi la décision n°2004-492 DC du 2 mars 2004). Mais on doit souligner que ces exigences découlent du principe constitutionnel du respect des droits de la défense (V. la décision n°89-260 DC du 28 juillet 1989). Il est par suite certain que les dispositions régissant la procédure pénale doivent garantir les droits de la personne poursuivie en lui permettant de faire valoir sa défense. Mais il y a quelque paradoxe à soutenir, avec les requérants, que les exigences constitutionnelles du procès équitable, fondées sur le respect des droits de la défense, impliqueraient absolument la présence de l'accusateur lors de l'audience pénale conduisant à l'homologation de la peine.
A la vérité, les dispositions de procédure régissant la présence du procureur de la République lors des audiences pénales relèvent de choix auxquels procède le législateur dans le cadre de son pouvoir d'appréciation. Il lui appartient de déterminer les cas dans lesquels il peut être dérogé aux dispositions générales de l'article 32 du code de procédure pénale, sans qu'il y ait, à cet égard, de spécificité selon qu'est en cause une peine ou une mesure privative de liberté. De fait, on peut relever que la disposition adoptée par la loi déférée n'est pas sans précédent. Ainsi, le procureur de la République n'est pas obligatoirement présent lorsque le tribunal correctionnel statue après renvoi sur les seuls intérêts civils, en vertu de l'article 464 du code de procédure pénale qui prévoit explicitement que sa présence n'est pas obligatoire ; on peut noter que la rédaction de cet article 464 a directement inspiré la rédaction de la loi déférée. Par ailleurs, le procureur de la République n'est pas présent devant le juge des libertés et de la détention qui statue en chambre du conseil sur ses réquisitions de détention provisoire dans le cadre de la procédure de comparution immédiate lorsque le tribunal ne peut se réunir le jour même, en application des dispositions de l'article 396 du code de procédure pénale. De même, le procureur n'assiste pas à l'audience tenue en chambre du conseil par le juge des libertés et de la détention qui statue sur ses réquisitions de placement sous contrôle judiciaire dans le cadre de la procédure de convocation par procès-verbal, en application de l'article 394 du code de procédure pénale. Enfin, dans le silence de l'article 8 de l'ordonnance du 2 février 1945, le procureur de la République n'est pas non plus présent devant le juge des enfants qui prononce un jugement en audience de cabinet et ordonne des mesures ou des sanctions éducatives contre un mineur délinquant.
Au cas présent, le législateur a considéré qu'en raison des particularités de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité il y avait lieu de déroger aux dispositions générales de l'article 32 du code de procédure pénale et de prévoir que la présence du procureur de la République à l'audience d'homologation n'est pas obligatoire. Il faut rappeler à cet égard que l'intervention essentielle du procureur de la République prend place en amont de l'audience d'homologation lorsqu'il propose une peine à l'auteur de l'infraction qui reconnaît sa culpabilité, assisté de son avocat, et que cette proposition est acceptée.
Au cours de l'audience ultérieure d'homologation, il appartient au président du tribunal de grande instance ou au juge qu'il délègue de vérifier que la culpabilité de la personne est établie et que la qualification juridique des faits est exacte, de s'assurer que l'intéressé, en présence de son avocat, a reconnu librement et sincèrement être l'auteur des faits et a accepté en connaissance de cause la ou les peines proposées, d'apprécier si la ou les peines proposées sont justifiées au regard des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur et de mesurer que la nature des faits, la personnalité de leur auteur, la situation de la victime et les intérêts de la société ne justifient pas une audience correctionnelle ordinaire. On doit souligner qu'aucune de ces appréciations n'exige en elles-mêmes la présence du parquet à l'audience.
En particulier, il faut relever que le juge du siège, au cours de cette audience, ne peut pas inciter le procureur à proposer une autre peine que celle dont l'homologation est demandée ; une telle possibilité a, en effet, été délibérément écartée par le Parlement au cours des travaux législatifs ayant conduit à l'adoption de la loi du 9 mars 2004. Il en résulte qu'en pratique la mise en œuvre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, qui suppose en soi l'accord du procureur et de la personne poursuivie, implique une concertation préalable entre les magistrats du siège et du parquet sur la nature et le niveau des peines devant être proposées et se traduit par le fait que, lors de l'audience d'homologation, il n'y a pas de débat entre l'accusation et la défense ni de discussion entre l'accusation et le juge du siège. De fait, le seul débat susceptible en pratique d'avoir lieu au cours de l'audience d'homologation intéresse la partie civile et la personne poursuivie et porte alors sur la demande de dommages et intérêts. Mais il s'agit alors d'un débat sur les seuls intérêts civils et on peut relever que l'article 464 du code de procédure pénale prévoit précisément que la présence du procureur n'est pas obligatoire dans un tel cas.
Dans ces conditions, le Gouvernement considère que la précision apportée par la loi déférée ne porte pas atteinte aux exigences constitutionnelles tenant à l'existence, en matière pénale, d'une procédure juste et équitable garantissant l'équilibre des droits des parties. On ne voit pas en quoi, par ailleurs, la disposition critiquée porterait atteinte aux principes de légalité et de nécessité des peines résultant de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
3/ Le grief tiré de l'article 34 de la Constitution devra également être écarté. Le Gouvernement estime, en effet, que pas davantage que dans les autres cas où le législateur n'a pas rendu obligatoire la présence du procureur de la République, la loi déférée n'était tenue de contenir des dispositions plus précises et qu'elle pouvait laisser aux magistrats le soin d'apprécier l'utilité de la présence du procureur à l'audience.
On peut relever, à ce propos, que les dispositions de la loi déférée, qui se bornent à préciser que la présence du procureur à l'audience d'homologation n'est pas obligatoire, n'ont ni pour objet ni pour effet d'interdire au procureur d'être présent à cette audience. Il est ainsi des cas où l'intérêt d'une bonne administration de la justice justifiera que le procureur décide d'être présent, soit de sa propre initiative, soit à la suggestion du président du tribunal de grande instance ou du juge délégué pour l'homologation. On peut, par exemple, imaginer qu'il en aille ainsi dans l'hypothèse où l'auteur de l'infraction a donné son accord à la peine proposée par le procureur alors que son avocat y était opposé ou encore dans l'hypothèse où le procureur, au vu des déclarations faites au cours de l'enquête, estimera que la victime présente à l'audience pourrait s'opposer à la mise en œuvre de la procédure. On peut aussi penser qu'il pourra en aller ainsi lorsque la peine proposée et acceptée s'écartera des sanctions habituellement proposées pour le délit considéré au vu des orientations générales retenues par les magistrats du siège et du parquet ou bien lorsque la nature de l'affaire différera de celles pour lesquelles la procédure est fréquemment utilisée.
Ces illustrations soulignent la diversité des hypothèses qui pourraient conduire, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, à ce que le procureur décide dans certains cas particuliers d'être présent à l'audience d'homologation. Mais dans le cas général, lorsque l'auteur de l'infraction et son avocat acquiescent à la peine proposée et que la victime ne s'oppose pas à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, il n'est pas de raisons justifiant la présence obligatoire du procureur à l'audience. En tout cas, le législateur n'était pas tenu par l'article 34 de la Constitution de préciser davantage les conditions concrètes de mise en œuvre de ces dispositions, qui relèvent de l'appréciation au cas par cas des magistrats.
4/ Quant au principe d'égalité devant la justice, il sera rappelé qu'il n'interdit pas au législateur d'envisager diverses formes de réponse pénale, le cas échéant applicables aux mêmes infractions. De fait, le Conseil constitutionnel a jugé que la mise en œuvre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ne méconnaît pas le principe d'égalité devant la justice (décision n°2004-492 DC du 2 mars 2004).
Compte tenu de l'économie générale de cette procédure de comparution, la circonstance que le procureur soit présent à l'audience d'homologation dans certains cas où l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie et qu'il n'assiste pas à l'audience dans les autres cas - ce qui, au demeurant, n'affecte pas, contrairement à ce qui est soutenu, la composition de la formation de jugement - ne traduit pas une différence de traitement qui serait constitutive d'un manquement au principe d'égalité devant la justice.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les députés et sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.