Observations du gouvernement - 2005-512 DC

Décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005

Loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école

Observations du gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, adoptée le 24 mars 2005. Les auteurs des saisines critiquent en particulier les dispositions des articles 9 et 12 de la loi.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
* * *
I/ SUR L'ARTICLE 9
A/ L'article 9 de la loi déférée, insérant un article L 122-1-1 au code de l'éducation, définit le socle commun de connaissances et de compétences qu'il est indispensable que les élèves maîtrisent pour assurer avec succès leur scolarité, poursuivre leur formation, construire leur avenir personnel et réussir leur vie en société. Le législateur a déterminé les principaux éléments de ce socle commun et renvoyé à un décret pris après avis du Haut conseil de l'éducation la détermination précise des connaissances et compétences requises.
Les députés et sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions auraient été adoptées selon une procédure irrégulière, en méconnaissance des articles 44 et 45 de la Constitution ainsi que des dispositions de l'article 43 du règlement du Sénat.
B/ Une telle critique n'est pas fondée.
L'article 9 de la loi déférée est issu d'un amendement présenté au Sénat par le rapporteur du texte, au nom de la commission des affaires culturelles, insérant un article additionnel après l'article 6 du projet en discussion. Cet amendement a été présenté et adopté après que le Sénat eut successivement adopté un amendement modifiant l'article 6 du projet de loi puis refusé d'adopter cet article 6 tel que modifié.
Selon les auteurs des recours, cette procédure serait irrégulière, comme étant essentiellement contraire aux dispositions de l'article 43 du règlement du Sénat qui prévoient qu'avant que n'intervienne le vote sur l'ensemble d'un texte, " aucun vote acquis ne peut être remis en question sans renvoi préalable à la commission soit pour coordination, soit pour seconde délibération ". A cet égard, il est soutenu que le vote sur l'article additionnel après l'article 6 aurait consisté, pour le Sénat, à revenir, en dehors des prévisions de l'article 43, sur ce qu'il avait déjà voté à propos de l'article 6. Le Gouvernement considère, pour sa part, que ces circonstances ne sont pas de nature à établir que l'article 9 aurait été adopté dans des conditions contraires à la Constitution.
Il lui paraît, en premier lieu, que la critique adressée à l'article 9 manque en fait. L'enchaînement de la discussion et des votes au cours des séances du 17 mars 2005 montre, en effet, que le Sénat, en adoptant l'article additionnel après l'article 6, n'est pas revenu sur un vote qui aurait été précédemment acquis. L'amendement n°272 qui modifiait l'article 6 du projet du Gouvernement, en transformant de façon substantielle le contenu du socle commun de connaissances et de compétences, a certes été adopté. Mais l'adoption de cet amendement modificatif n'impliquait pas, par elle-même, l'adoption de l'article. De fait, le Sénat a ensuite refusé l'adoption de l'article 6 tel que modifié par 181 voix contre 144, au terme du scrutin public n°120.
Dans ces conditions, il n'apparaît pas que la mise en oeuvre ultérieure du droit d'amendement, sur l'initiative de la commission des affaires culturelles, afin d'insérer après l'article 6 un article additionnel dont le contenu différait tant de l'article 6 du projet initial du Gouvernement que de l'article 6 tel que modifié par l'amendement n°272, puisse être regardée comme ayant remis en question un vote précédemment acquis : formellement, l'adoption d'un tel article additionnel n'a pas remis en cause le vote qui avait refusé d'adopter un autre article ; sur le fond, la succession des positions adoptées par le Sénat à propos de l'article 6 interdit de considérer qu'une position définitive aurait été antérieurement acquise sur la question du socle commun de connaissances et de compétences.
En second lieu, on doit, en tout état de cause, rappeler que les règlements des assemblées ne font pas partie du " bloc de constitutionnalité " et que leur éventuelle méconnaissance n'affecte pas par elle-même la constitutionnalité de la loi (V. par exemple la décision n°80-267 DC des 19 et 20 janvier 1981, la décision n°93-334 DC du 20 janvier 1994 ou la décision n°99-419 DC du 9 novembre 1999). Par suite, le grief tiré de ce que l'article 9 de la loi déférée aurait été adopté en violation des dispositions de l'article 43 du règlement du Sénat est inopérant. Comme, par ailleurs, aucune méconnaissance des articles 44 et 45 de la Constitution n'est établie, les critiques dirigées contre l'article 9 ne pourront de toute façon qu'être écartées.
II/ SUR L'ARTICLE 12
A/ L'article 12 de la loi déférée approuve les orientations et les objectifs de la politique nationale en faveur de l'éducation ainsi que les moyens programmés figurant dans le rapport annexé à la loi.
Les auteurs des recours considèrent que cet article est dépourvu de valeur normative et devrait, de ce fait, être censuré.
B/ Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.
1/ Il se doit de souligner, d'abord, que le projet de loi d'orientation qu'il a déposé au mois de janvier 2005 sur le bureau de l'Assemblée nationale, dont l'article 8 prévoyait l'approbation par le Parlement d'un rapport annexé à la loi décrivant les orientations et les objectifs de la politique nationale en faveur de l'éducation, ne constituait nullement une innovation. Ce projet de loi d'orientation s'inscrivait au contraire dans le cadre d'une pratique établie et assez ancienne, à laquelle ont eu recours la plupart des Gouvernements.
La loi du 5 août 1960 d'orientation agricole est un exemple de mise en oeuvre précoce, dès les débuts de la Vème République, de cette pratique des lois d'orientation permettant au Parlement d'énoncer, d'ailleurs au cas d'espèce sous forme d'articles législatifs, les grandes lignes de la politique nationale dans un domaine particulier. Inspirée des lois de plan (V. par exemple la loi du 10 juillet 1975 portant approbation d'un rapport sur l'orientation préliminaire du VIIème plan), la technique de l'approbation d'un rapport annexé a été utilisée pour des lois d'orientation à compter de la loi du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France, permettant au Parlement de discuter et d'approuver un programme d'action sectorielle des pouvoirs publics, au travers d'un rapport annexé à la loi exposant les objectifs poursuivis, les orientations arrêtées et, parfois, les éléments de programmation financière correspondants. Certaines de ces lois ont, en effet, mêlé la définition d'orientations politiques et des éléments de programmation financière ; d'autres se sont limitées à la définition d'orientations, comme par exemple la loi du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation.
Cette pratique des rapports annexés a été mise en oeuvre, sur une longue période, pour déterminer les orientations de l'action de l'Etat dans des domaines très variés. A titre d'exemples, on peut mentionner, outre la loi de 1982 sur la recherche ou la loi de 1989 sur l'éducation, la loi d'orientation quinquennale du 24 janvier 1994 relative à la maîtrise des finances publiques, la loi du 5 février 1994 d'orientation pour la Polynésie française ou, plus récemment, les lois d'orientation et de programmation des 29 août et 9 septembre 2002 pour la sécurité intérieure et pour la justice, la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, ou la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique. On doit mentionner aussi, dans un cadre légèrement différent, les lois de programmation militaire (V. notamment les lois du 23 juin 1994, du 2 juillet 1996 et du 27 janvier 2003). On peut déduire de l'ancienneté de cette pratique, de sa persistance et de son large champ de mise en oeuvre qu'elle répond à une véritable nécessité.
Or cette pratique n'a pas, à ce jour, été formellement remise en cause par la jurisprudence, qui a, au contraire, pris acte de son existence et en a précisé la portée sur un plan juridique. Par deux décisions rendues au cours de l'été 2002, le Conseil constitutionnel a, en effet, nettement marqué que le contenu des rapports annexés n'est pas revêtu de la valeur normative qui s'attache à la loi. Il en résulte que les termes des rapports annexés sont, en eux-mêmes, dépourvus d'effet juridique, ce qui implique - comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel - que la mise en oeuvre des orientations qu'ils traduisent dépendra de l'intervention ultérieure des mesures législatives ou réglementaires appropriées (décision n°2002-460 DC du 22 août 2002 ; décision n°2002-461 DC du 29 août 2002). La jurisprudence constitutionnelle a ainsi, de façon particulièrement nette, à la fois admis le principe de ces rapports annexés en ne censurant pas leur approbation législative, et levé toute ambiguïté quant à leur absence de portée juridique. Sur ce dernier point, on peut mentionner que la jurisprudence du Conseil d'Etat est dans le même sens (CE Ass 5 mars 1999, Rouquette et autres, Rec. p.37 ; CE Ass 5 mars 1999, Confédération nationale des groupes autonomes de l'enseignement public, p.39, précisément pour le rapport annexé à la loi d'orientation sur l'éducation de 1989).
Il est vrai que le Conseil constitutionnel a, depuis lors, censuré une disposition adoptée par le législateur organique en raison de sa portée normative incertaine (décision n°2004-500 DC du 29 juillet 2004). A cette occasion, il a considéré qu'il résulte de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'ensemble des règles constitutionnelles relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative. Mais il paraît permis de penser que ce qui a été jugé à propos d'un article de loi organique, destiné à mettre en oeuvre de façon précise une disposition de la Constitution sur l'habilitation spéciale du pouvoir constituant, ne vaut pas ipso facto à l'égard de l'exercice, différent, consistant pour le Parlement à approuver les orientations d'une politique dans le cadre d'un rapport annexé à la loi.
En tout cas, on ne peut souscrire à l'argumentation des recours qui plaident pour la censure de l'approbation du rapport annexé à la loi déférée pour des motifs tirés de la sécurité juridique. Contrairement à ce qui est soutenu, aucune incertitude n'affecte la portée juridique du rapport annexé : ainsi qu'il a été dit, la jurisprudence tant du Conseil constitutionnel que du Conseil d'Etat établit de la façon la plus nette que les termes du rapport annexé ne sauraient se voir reconnaître une force juridique directement opposable ; les critiques invoquant un " désordre normatif " ou des " incertitudes juridiques préjudiciables à l'intérêt des élèves " sont d'autant moins fondées à cet égard que la technique du rapport annexé permet, au contraire, de distinguer clairement les " orientations " retenues par le législateur des articles dotés d'une valeur normative.
On ne peut donc soutenir, comme le font les parlementaires requérants, que l'article 12 de la loi déférée, en approuvant les orientations du rapport annexé à la loi, devrait être censuré pour des raisons tenant à la sécurité juridique ou à une incertitude sur la portée normative du rapport.
2/ En tout état de cause, au cas présent, le Gouvernement entend souligner que la loi déférée a acquis pour partie une nouvelle nature en cours de discussion parlementaire et qu'elle est devenue, en tant qu'elle approuve un ensemble d'objectifs assortis de prévisions relatives aux moyens à mettre en oeuvre, une loi de programme au sens de l'article 34 de la Constitution. De ce fait, elle s'inscrit désormais dans une catégorie particulière de lois, dont le fondement est constitutionnel et à laquelle la décision n°2004-500 DC du 29 juillet 2004 a fait implicitement référence (V. sur ce point le commentaire de la décision aux Cahiers du Conseil constitutionnel). Or, on ne saurait refuser à une loi de programme, dont la Constitution prévoit qu'elle détermine les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat, la faculté d'approuver les orientations d'une politique de l'Etat dans un domaine déterminé, relevant de l'action économique et sociale, et de fixer les objectifs assignés à cette action, dans le cadre d'un rapport annexé à la loi et approuvé par le législateur.
Il est vrai que les contours de la notion de loi de programme au sens de la Constitution peuvent susciter aujourd'hui certaines interrogations. On peut relever, aussi, qu'il n'est pas fréquent que le législateur, en cours de discussion parlementaire, étende l'objet d'un projet de loi en lui conférant une dimension supplémentaire, en l'espèce celle de loi de programme. Mais le Gouvernement estime que la loi déférée, telle qu'adoptée définitivement par le Parlement, entre dans le champ de la notion de loi de programme au sens de la Constitution ; il considère, en outre, qu'il était loisible au législateur, sans méconnaître aucune disposition de la Constitution, de conférer à la loi au cours de la discussion cette nature supplémentaire de loi de programme.
a) Le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de préciser les contours de la notion de loi de programme au sens de la Constitution, en particulier pour apprécier si un projet de loi de cette nature devait être soumis pour avis au Conseil économique et social en vertu de l'article 70 de la Constitution. Par la décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, il a été jugé que doivent être regardées comme des lois de programme à caractère économique ou social des lois qui, non seulement définissent des objectifs à moyen ou long terme en matière économique et sociale, mais comportent, en outre, des prévisions de dépenses chiffrées pour la réalisation de ces objectifs.
Cette conception de la loi de programme était fondée à la fois sur les dispositions des articles 34 et 70 de la Constitution et sur les dispositions à valeur organique de l'article 1er de l'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Or ce dernier texte a été remplacé par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui ne comporte plus de dispositions sur les lois de programme, du fait notamment de la disparition du concept budgétaire d'autorisations de programme.
La modification apportée, en 2001, aux dispositions organiques pourrait conduire à nuancer le lien nécessaire fait par la décision n°86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 entre la notion de lois de programme et l'existence de prévisions de dépenses chiffrées. Pour autant, il semble que le critère tiré de l'existence de prévisions de dépenses conserve une pertinence pour cerner la notion de loi de programme au sens de la Constitution : il a été souligné depuis longtemps que la formulation par le législateur d'objectifs en termes de moyens financiers est au nombre des éléments qui permettent de distinguer les lois d'orientation et les lois de programme (V. par exemple A.H. Mesnard, " la notion de loi d'orientation sous la Vème République ", Revue du droit public 1977, p.1139, faisant notamment référence à la loi d'orientation sur les handicapés).
On peut ainsi penser que la présence d'objectifs exprimés en termes de moyens demeure une caractéristique intrinsèque des lois de programme, alors même que les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 établissant un lien entre la catégorie des lois de programme et la présence d'autorisations de programme ont été abrogées par la loi organique du 1er août 2001.
b) S'agissant de la possibilité pour le Parlement de conférer à un projet de loi d'orientation, par l'exercice du droit d'amendement, le caractère supplémentaire d'une loi de programme, il convient de souligner qu'aucune disposition expresse de la Constitution ne réserve au Gouvernement l'initiative en matière de lois de programme, à la différence de ce que prévoient les articles 47 et 47-1 de la Constitution pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale. En l'absence de dispositions expresses contraires, on ne peut que reconnaître aux membres du Parlement, dans la plénitude du droit d'initiative des lois et du droit d'amendement que leur reconnaissent les articles 39 et 44 de la Constitution, le pouvoir de prendre l'initiative de mesures relevant de la catégorie des lois de programme.
De ce point de vue, la circonstance que l'article 70 de la Constitution soumette les projets de loi de programme à caractère économique et social à la consultation préalable du Conseil économique et social ne peut être interprétée comme réservant l'initiative des lois de programme au seul Gouvernement. L'article 70 se borne à instituer une obligation procédurale particulière, opposable selon sa lettre même aux seuls projets d'initiative gouvernementale, sans qu'il puisse en être déduit que, dans la matière des lois de programme, seuls seraient susceptibles d'être adoptés par le Parlement des projets de loi déposés par le Gouvernement après avis du Conseil économique et social. Il suffit, pour s'en convaincre, de songer aux dispositions de l'article 39 de la Constitution qui prévoient la consultation du Conseil d'Etat sur les projets de loi, dispositions qui ne sont pas opposables aux propositions de loi d'initiative parlementaire.
Dès lors que l'on reconnaît que l'initiative en matière de lois de programme n'est pas réservée au Gouvernement, on doit aussi admettre qu'il est loisible au Parlement de modifier par amendement un projet de loi d'orientation, en particulier pour y ajouter des éléments de programmation financière contribuant à lui conférer le caractère supplémentaire d'une loi de programme. Seules pourraient s'y opposer les limites générales imparties par la Constitution au droit d'amendement des membres du Parlement. Mais on sait que la jurisprudence constitutionnelle a abandonné la réserve des " limites inhérentes au droit d'amendement " et qu'elle n'estime plus aujourd'hui que des amendements seraient contraires à la Constitution du fait de leur ampleur ou de leur portée. Par ailleurs, on doit noter, au cas d'espèce, que les modifications apportées par le législateur étaient sans conteste en lien avec le texte en discussion et que l'article 40 de la Constitution n'a, en tout état de cause, pas été invoqué.
c) Ainsi qu'il a été dit précédemment, la loi déférée est issue d'un projet de loi qui a été conçu et déposé par le Gouvernement comme un projet de loi d'orientation construit sur le modèle de la loi du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation. A défaut d'éléments de programmation sur les moyens mis en oeuvre, ce projet de loi n'avait pas à l'origine, comme l'a d'ailleurs estimé l'Assemblée générale du Conseil d'Etat, le caractère d'un projet de loi de programme.
Mais la nature du projet de loi a évolué au cours des débats parlementaires, par l'effet des amendements qui ont été adoptés à l'initiative de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale. Les amendements n°51, 66, 67, 70, 74, 79, 80 et 87 ont en effet introduit dans le rapport annexé des éléments de programmation financière pluriannuelle, ajoutant aux objectifs qualitatifs contenus dans le projet de loi des objectifs quantitatifs en termes de moyens sur les aspects essentiels de la politique soumise à l'approbation du Parlement.
Ainsi, l'amendement n°66 a précisé les moyens qui seront consacrés au cours des années 2006 à 2008 aux mesures de soutien aux élèves en difficulté. L'amendement n°67 a précisé les moyens supplémentaires qui seront consacrés aux bourses au mérite dans l'enseignement du second degré et dans l'enseignement supérieur. L'amendement n°70 a précisé les moyens qui seront consacrés au cours des cinq prochaines années à l'accroissement du nombre des infirmiers relevant du ministère de l'éducation nationale. L'amendement n°74 a précisé les moyens qui seront consacrés à l'augmentation du nombre des unités pédagogiques d'intégration pour répondre au besoin de scolarisation des élèves handicapés. L'amendement n°79 a précisé les moyens supplémentaires qui seront consacrés à la formation permanente des enseignants. L'amendement n°80 a précisé les moyens consacrés à l'augmentation des dispositifs relais destinés à améliorer la prise en charge des élèves en situation de rupture. L'amendement n°87 a précisé les moyens consacrés au renforcement de l'enseignement des langues vivantes étrangères. L'amendement n°51, pour sa part, a mis en concordance la rédaction de l'article de la loi approuvant le rapport annexé avec les modifications apportées au rapport en cours de discussion, en indiquant que sont également approuvés " les moyens programmés " figurant dans le rapport.
Ces amendements ont complété le projet de loi en ajoutant des objectifs précis en termes de moyens sur les principaux axes de la politique décrite dans le rapport annexé. Ces objectifs exprimés en termes de moyens forment, avec les précisions contenues dans le rapport sur la manière dont ces moyens seront utilisés et sur les fins auxquelles ils serviront, un ensemble cohérent qui détermine les objectifs de la politique que l'Etat entend conduire en matière d'éducation pour les années à venir.
Le projet de loi tel qu'amendé par l'Assemblée nationale a ainsi acquis, pour ce qui concerne en particulier son article approuvant le rapport annexé, le caractère d'une loi de programme. Le Sénat a confirmé cette évolution en adoptant les amendements présentés à la fois par sa commission des finances et par sa commission des affaires culturelles, d'une part, pour ajouter des éléments de programmation en termes de moyens pour l'enseignement agricole, d'autre part pour compléter l'intitulé de la loi.
Dans ces conditions, il apparaît au Gouvernement que l'article 12 de la loi déférée, telle qu'elle a été finalement adoptée par le Parlement, s'inscrit dans le cadre constitutionnel des lois de programme et qu'il ne peut, de ce fait, être utilement contesté au motif qu'il n'aurait pas une portée normative.
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Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs des saisines ne sont pas de nature à justifier la censure des dispositions contestées de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.