Saisine par 60 sénateurs - 2004-510 DC

Décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005

Loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance

Saisine par 60 sénateurs

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance.
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I. Sur l'article 3 de la loi critiquée
Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire en étendant le champ de compétence, en dernier ressort, de la juridiction de proximité aux litiges en matière civile des actions personnelles ou mobilières jusqu'à la valeur de 4 000 euros. Pour les demandes indéterminées qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas la même somme, cette juridiction sera également compétente à charge d'appel.
Un tel élargissement de la compétence de la juridiction de proximité méconnaît le Titre VIII de la Constitution et notamment son article 64, ensemble le principe d'égalité devant la justice, et est entaché d'une disproportion manifeste.
I.1. Vous avez ainsi jugé que si l'article 64 de la Constitution n'interdit pas, par lui-même, la création des juridictions de proximité dont les membres ne sont pas des magistrats de carrière, dès lors que ces juges exercent une part limitée des compétences dévolues aux tribunaux d'instance et aux tribunaux de police (Décision n° 2002-461 DC du 22 août 2002, cons. 16). Cette acceptation du principe particulièrement encadré par l'exigence constitutionnelle que cette compétence demeure strictement limitée a été confirmée dans votre décision sur la loi organique portant statut de ces juges non professionnels (Décision n° 2003-466 DC du 20 février 2003, considérant 3 et 4).
Dans le commentaire autorisé publié dans les Cahiers du Conseil Constitutionnel, il est donc souligné qu'au regard de l'article 64 de la Constitution, le transfert de compétences judiciaires à un nouvel ordre composé de juges non professionnels n'est possible que s'il porte sur une part limitée des attributions dévolues aux juridictions judiciaires ordinaires (CCC n°13).
I.2. Or, en l'espèce, l'extension de compétence prévue par l'article attaquée sort du cadre que vous avez pris soin de définir dans les décisions précitées.
D'une part, il s'avère que le nouveau montant de 4 000 euros aboutit à transférer une part substantielle des affaires civiles aux juges de proximité. Cela signifie donc plus du doublement du montant du taux de compétence des ces juridictions non professionnelles.
D'un point de vue strictement quantitatif, la part de contentieux civil dévolue au juge de proximité n'est plus limitée au sens de votre jurisprudence.
En l'absence de statistiques ou d'études d'impact fournies par la chancellerie permettant de contester les conclusions avancées tant par les organisations professionnelles de magistrats que lors des débats parlementaires, force est d'admettre que cette extension devrait conduire à ce que près de la moitié des dossiers confiés aujourd'hui aux juges d'instance soit demain soumise aux juges de proximité. Cela devrait représenter entre 220 000 et 240 000 dossiers, auxquels il conviendrait d'ajouter l'activité pénale complémentaire.
En outre, il importe de relever que l'importance des affaires désormais concernées, tout comme leur complexité, conduira le plus souvent les justiciables à recourir à un avocat et, eu égard aux matières visées, pourra nécessiter des expertises dont les frais viendront augmenter d'autant le coût de cette justice de proximité.
D'autre part, et d'un point de vue qualitatif, la disposition querellée ouvre l'accès au juge de proximité à la saisine par des personnes morales et non plus seulement par des personnes physiques comme initialement prévu par la loi du 29 août 2002.
Cela change profondément la nature des contentieux qui pourront lui être soumis et par voie de conséquence, change la nature de son office. Confronté à des litiges introduits par des personnes morales, avec tout ce que cela suppose de moyens mis dans la balance, le juge de proximité sera alors appelé à statuer sur des litiges de plus en plus complexes et sur des questions souvent de très grandes importantes pour les parties à l'instance, notamment la personne physique concernée.
Enfin, et ce point mérite d'être souligné, au regard des garanties d'indépendance que l'article 41-22 du statut de la magistrature a prévu pour ces juges non professionnels, et telles que vous les avez admises dans votre décision du 20 février 2003, cette extension des compétences du juge de proximité dépasse la logique du ressort de la juridiction en cause. En effet, la présence à l'instance de personnes morales, notamment d'entreprises commerciales, mettra inévitablement le juge de proximité en présence de justiciables dont l'activité s'étend éventuellement à l'ensemble du territoire national. Dans ces conditions, il est acquis que le statut de ces juges non professionnels n'est plus adapté au nouveau taux de ressort prévu par l'article 3 de la loi critiquée.
Conçu pour une juridiction aux compétences limitées et destinées à statuer sur des " petits litiges ", ledit statut, de nature organique, n'a évidemment pas appréhendé les nouvelles situations à naître d'une modification substantielle de la nature de cet ordre juridictionnel.
En sorte que cette disposition, si vous ne la censuriez pas sur son principe, ne pourrait entrer en vigueur qu'après une modification, par voie de loi organique, du statut de ces juges afin de tenir compte de la nouvelle situation ainsi créée. C'est ce que conduit à conclure votre décision du 22 août 2002 (Décision précitée, considérant 15).
I.3. En dernier lieu, il importe de relever que cette disposition est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dans la mesure où elle tend à méconnaître l'article 64 de la Constitution alors qu'aucune étude d'impact n'existe à ce jour aux fins d'apprécier si cette juridiction de proximité apporte les satisfactions requises par l'égalité des citoyens devant la justice.
Autrement dit, étendre la part actuellement limitée du champ de compétence de cette juridiction non professionnelle à une part désormais substantielle du contentieux civil sans avoir pu, au préalable, apprécier les résultats concrets de cette justice dérogatoire au droit commun, entache l'article critiqué d'une disproportion manifeste au regard du principe d'égalité devant la loi.
On ajoutera que si la notion de " part limitée " n'est pas précisément définie, les éléments objectifs et rationnels indispensables pour établir une frontière constitutionnellement rigoureuse exige un recul et ces études d'impact aujourd'hui inexistantes. Etudes d'impact qui pourraient, par exemple, démontrer que c'est au contraire une diminution du taux de compétence de la juridiction de proximité qui devrait être décidée afin de respecter pleinement le principe d'égalité devant la justice et donc devant la loi.
Si les auteurs de la saisine savent pertinemment que le Conseil Constitutionnel ne saurait substituer son appréciation à celle du Parlement et juger en opportunité, ils considèrent cependant que toute exception aux exigences constitutionnelles dont celles relatives à la Justice doivent être strictement encadrées et se fonder sur des paramètres objectifs et rationnels. Ici, ces éléments font totalement défaut.
Au contraire même, l'extension de compétence de la juridiction de proximité critiquée est faite au détriment du juge d'instance, sans qu'aucun élément objectivement constatable ne vienne le justifier, ne serait-ce qu'un peu.
Dans ces conditions, alors que l'exigence de proximité de la justice est déjà satisfaite par l'office du juge d'instance et que rien ne vient éclairer la nécessité de contourner la qualité de son action, l'article 3 de la loi porte atteinte de manière disproportionnée au Titre VIII de la Constitution et au principe d'égalité devant la loi.
De tous ces chefs, la censure est encourue.
II. Sur l'article 5 de la loi critiquée
Cette disposition modifie la rédaction de l'article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire en conférant au président du tribunal de grande instance le pouvoir discrétionnaire de choisir certains juges de proximité de son ressort pour, le cas échéant - " susceptibles " - de siéger en qualité d'assesseur au sein de la formation collégiale du tribunal correctionnel.
Cet article viole l'article 66 de la Constitution et le principe d'égalité devant la loi.
II.1. L'article 66 de la Constitution fait de l'Autorité judiciaire, la gardienne de la liberté individuelle. Vous avez, en conséquence, jugé que le juge de proximité pouvait exercer des compétences en matière pénale - le jugement de certaines contraventions - dès lors que ne lui est pas confié le pouvoir de prononcer des mesures privatives de liberté (Décision du 22 août 2002, précitée, considérant 19).
En l'espèce, la possibilité ainsi ouverte de faire participer le juge de proximité à des décisions de nature pénale privatives de liberté fait échec à l'article 66 C et à votre propre jurisprudence.
Désormais, la collégialité en matière correctionnelle est réservée aux affaires les plus importantes, et particulièrement depuis la loi du 8 février 1995 (article 398-1 du code de procédure pénale). Ce sont donc les questions les plus graves pour l'enjeu des libertés et de l'ordre public qui sont ici concernées par l'entrée du juge de proximité dans le sein de l'article 66 de la Constitution.
Or, en droit comme en fait, le juge de proximité participera à l'exercice du pouvoir de prononcer des peines privatives de liberté. Certes, le tribunal correctionnel est, à cet instant, un organe collégial. Mais, dans une décision collégiale, chacun assume une part de celle-ci. Il s'agit d'un pouvoir global auquel chacun participe. Dès l'instant où le juge de proximité siège, peut poser des questions, livrer son analyse du dossier, participer à l'échange d'arguments rationnels, participer au délibéré, il exerce bien la puissance de juger et donc le pouvoir de prononcer des peines privatives de liberté au titre de l'unicité du pouvoir juridictionnel.
Dans la réalité judiciaire, si les deux magistrats professionnels sont d'avis divergents sur l'opportunité d'une telle peine ou sur son quantum, c'est le juge de proximité qui, par son choix, décidera en pratique de la peine d'emprisonnement et de sa durée. Et si l'unanimité s'est faite dans la formation collégiale, il est de l'essence du pouvoir juridictionnel de considérer que le juge de proximité aura pleinement participé au prononcé d'une peine privative de liberté.
Nul sophisme ne peut démentir cette dimension du pouvoir de juger.
C'est en vain que l'on opposerait le fait que dans les Cours d'assises, les citoyens, non professionnels, siègent et participent au prononcé de peines parmi les plus graves. En effet, les jurés populaires sont ici tirés au sort au titre de leur qualité de citoyen et non d'une quelconque compétence de juge non professionnel. De surcroît, les jurés peuvent être récusés dans la phase de constitution de la Cour. Solution impossible en l'espèce.
De ce seul chef, la censure est certaine.
II.2. Elle l'est d'autant plus que le principe d'égalité est manifestement méconnu.
Vous avez dans votre décision du 23 juillet 1975 (Décision n° 75-56 DC du 23 juillet 1975) consacré le principe d'égalité devant la justice comme corollaire du principe d'égalité devant la loi en " considérant que les dispositions nouvelles du code de procédure pénale laissent au président du tribunal de grande instance la faculté, en toutes matières relevant de la compétence du tribunal correctionnel à l'exception des délits de presse, de décider de manière discrétionnaire et sans recours si ce tribunal sera composé de trois magistrats ou d'un seul de ces magistrats exerçant les pouvoirs conférés au président ;
Considérant que des affaires de même nature pourraient ainsi être jugées ou par un tribunal collégial ou par un juge unique, selon la décision du président de juridiction ;
Considérant qu'en conférant un tel pouvoir l'article 6 de la loi déférée ... met en cause, alors surtout qu'il s'agit d'une loi pénale, le principe d'égalité devant la justice ; "
Vos décisions du 22 août 2002 et 2 mars 2004 (Décisions n° 2002-461DC et n° 2004-492 DC) n'ont pas remis en cause ce principe et ont, bien au contraire, insistées implicitement mais nécessairement sur l'impossibilité constitutionnelle de choisir des procédures et des formations de jugement de façon discrétionnaire, et sans, encore une fois, de critères objectifs et rationnels suffisants.
Au cas présent, une triple méconnaissance du principe d'égalité résulte de la disposition attaquée.
D'une part, cette possibilité est laissée à la discrétion du président du tribunal. Dès lors, selon les ressorts, les justiciables seront jugés par des tribunaux composés différemment : par trois juges professionnels ou par deux magistrats professionnels et un juge non professionnel.
D'autre part, il est pour le moins surprenant de relever que le président du tribunal de grande instance sera libre, non pas d'affecter l'ensemble des juges de proximité de son ressort dans les formations correctionnelles, mais de choisir ceux qui lui paraissent " susceptibles " de remplir cette fonction. On doit avouer que ce choix discrétionnaire laisse ouverte la porte aux compositions les plus arbitraires des juridictions pénales. Quelles qualités et aptitudes particulières, appréciées au travers de quels critères, feront de certains juges non professionnels des échevins dignes de prononcer des peines privatives de libertés ?
Une telle question laissée ouverte par la loi en matière pénale disqualifie radicalement la disposition querellée. Sauf à passer de la juridiction de proximité à la justice de commodité !
Enfin, il faut constater que cette faculté sera dépendante du pouvoir discrétionnaire du président de la juridiction mais, aussi, du nombre de juges de proximité disponibles. Autrement dit, la composition de la formation collégiale du tribunal correctionnel sera soumise à l'aléa des recrutements.
C'est en vain que l'on ferait défense à cette argumentation en prenant l'exemple de l'article L. 710-1 du code de l'organisation judiciaire qui donne pouvoir au président du tribunal de grande instance de fixer par ordonnance la répartition des juges dans les différents services de la juridiction. Pouvoir que l'article R. 921-4 du même code encadre par l'intervention préalable de l'assemblée générale des magistrats du siège, étant entendu qu'il s'agit de répartir tous les magistrats professionnels affectés dans le ressort.
A la lecture de l'article critiqué, on mesure toute la différence qui existe avec l'organisation rationnelle d'une juridiction telle que les articles précités le prévoient.
Dans le cas présent, c'est une décision solitaire prises hors de tout critère objectif et rationnel défini par la loi qui est donc de nature à placer les justiciables devant des juridictions composées différemment pour prononcer, le cas échéant, des peines privatives de liberté.
De ce chef, la censure est encore encourue.