Observations du gouvernement - 2004-510 DC

Décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005

Loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance

Observations du gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance, adoptée le 22 décembre 2004.
Les requérants articulent à l'encontre de la loi, notamment ses articles 3 et 5, différents griefs qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
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I/ SUR L'ARTICLE 3
A/ L'article 3 de la loi déférée, modifiant l'article L 331-2 du code de l'organisation judiciaire, dispose que la juridiction de proximité est compétente, en matière civile, pour connaître en dernier ressort des actions personnelles ou mobilière jusqu'à la valeur de 4 000 € ainsi que, à charge d'appel, des demandes indéterminées qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 4 000 €. L'article 3 prévoit également que la juridiction de proximité est compétente, dans les mêmes conditions, pour donner force exécutoire à une demande d'homologation d'un constat d'accord formé entre les parties.
Les députés et sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions se traduisent par un élargissement de la compétence de la juridiction de proximité qui méconnaîtrait l'article 64 de la Constitution et serait contraire au principe d'égalité. Ils font valoir, à cet égard, que les dispositions critiquées auraient pour conséquence d'attribuer une compétence aux juges de proximité qui ne pourrait plus être regardée comme une part limitée des attributions dévolues aux juridictions judiciaires ordinaires ; ils relèvent que ces dispositions permettront la saisine du juge de proximité par des personnes morales ; ils estiment que les garanties d'indépendance résultant de la loi organique seraient inadaptées à l'exercice de ces nouvelles attributions. Ils considèrent, enfin, que le législateur aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en adoptant l'article 3 de la loi déférée.
B/ Ces différents griefs seront écartés par le Conseil constitutionnel.
1/ Il faut souligner, d'abord, que l'article 64 de la Constitution ne s'oppose pas, par principe, à ce que des fonctions normalement réservées aux magistrats de carrière soient exercées par des personnes qui n'entendent pas embrasser la carrière judiciaire. A cet égard, on peut relever, d'une part, que notre organisation judiciaire connaît, depuis longtemps, des juridictions composées, en tout ou en partie, de juges non professionnels, comme les tribunaux de commerce, les conseils de prud'hommes, les tribunaux pour enfants ou les cours d'assises. On doit rappeler, d'autre part, que le Conseil constitutionnel a explicitement jugé, à plusieurs reprises, que la Constitution ne s'oppose pas à ce que des fonctions juridictionnelles soient, pour une part limitée, exercées à titre temporaire par des personnes qui ne sont pas des magistrats professionnels (décision n° 92-305 DC du 21 février 1992 ; décision n°94-355 DC du 10 janvier 1995 ; décision n°98-396 DC du 19 février 1998 ; décision n°2002-461 DC du 29 août 2002).
En particulier, le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 portant création des juridictions de proximité dont les membres ne sont pas des magistrats de carrière, dès lors que ces juges exercent une part limitée des compétences dévolues aux tribunaux d'instance et aux tribunaux de police (décision n°2002-461 DC du 29 août 2002). Il a également jugé conformes à la Constitution, pour l'essentiel, les dispositions à valeur organique résultant de la loi n°2003-153 du 26 février 2003 fixant les dispositions statutaires applicables à ces juges de proximité (décision n°2003-466 DC de 20 février 2003).
2/ Les dispositions de la loi déférée, qui modifient les compétences dévolues aux juridictions de proximité, ne sont pas susceptibles de remettre en cause l'appréciation qui a été portée, au plan constitutionnel, en 2002 et 2003. En effet, s'il est vrai que l'article 3 de la loi déférée a pour objet d'élargir la compétence en matière civile des juridictions de proximité, on doit considérer que cette extension de compétence, contrairement à ce que soutiennent les recours, n'a pas pour effet d'attribuer à ces juridictions des compétences qui excéderaient une part limitée des compétences dévolues aux juridictions civiles de première instance.
L'article 3 de la loi déférée élève le taux de compétence de la juridiction de proximité, pour les actions personnelles ou mobilières, de 1 500 € à 4 000 € pour ce qui concerne sa compétence de dernier ressort. Il relève de façon analogue la compétence de premier ressort de la juridiction de proximité pour lui attribuer le jugement des demandes indéterminées ayant pour origine l'exécution d'une obligation n'excédant pas 4 000 €. Ces nouveaux montants traduisent toujours une part limitée du contentieux civil porté devant les juridictions judiciaires de première instance : on doit, d'ailleurs, noter que la compétence du tribunal d'instance, qui était en premier ressort de 7 600 € avant l'intervention de la loi déférée, a été portée à 10 000 € par l'effet de l'article 1er de la loi déférée.
On doit préciser que la compétence de la juridiction de proximité ne porte que sur les actions personnelles ou mobilières, à l'exclusion des actions réelles, et que le législateur a maintenu hors du champ de compétence de la juridiction de proximité les contentieux de masse que représentent les litiges relatifs aux crédits à la consommation et aux baux d'habitation, à la seule exception des actions en restitution des dépôts de garantie. En termes quantitatifs, on peut estimer, par extrapolation de sondages effectués auprès d'un échantillon de plus de quarante juridictions, que le volume des affaires appelées, du fait de la loi déférée, à relever de la compétence des juridictions de proximité représentera environ 20% du volume des affaires relevant actuellement de la compétence des tribunaux d'instance(c'est-à-dire avant que ne prenne effet l'extension de compétence des tribunaux d'instance décidée par la loi déférée), dont 12 à 14% émaneraient de personnes physiques et 6 à 8% de personnes morales. Par comparaison, le volume des affaires relevant actuellement de la compétence des juridictions de proximité est estimé à 5% du volume des affaires relevant de la compétence des tribunaux d'instance. Ainsi, en dépit de cet accroissement, le volume d'affaires relevant de la compétence des juridictions de proximité en matière civile demeurera limité par rapport au volume des affaires relevant des tribunaux d'instance (il sera inférieur à 20%), a fortiori du volume de l'ensemble des juridictions civiles de première instance.
Pour ce qui concerne les actions introduites par des personnes morales, il est exact que la loi déférée a pour effet de leur permettre de saisir la juridiction de proximité, alors que les dispositions en vigueur de l'article L 331-2 du code de l'organisation judiciaire réservent actuellement l'initiative des saisines aux personnes physiques pour les besoins de leur vie non professionnelle. Mais cette modification n'est pas de nature à modifier, de façon substantielle, la part des affaires civiles attribuées, en première instance, aux juridictions de proximité. Ainsi qu'il a été indiqué, on peut estimer le volume des actions susceptibles d'être engagées par des personnes morales comme représentant 6 à 8% du volume des affaires relevant actuellement de la compétence des tribunaux d'instance. Ces affaires concerneraient principalement le recouvrement de primes d'assurance impayées, le reversement de trop-perçu d'allocations d'assurance chômage ou le paiement de menus travaux domestiques ou de réparation de véhicules. S'agissant de la difficulté, alléguée par les saisissants, des affaires impliquant des personnes morales, on doit observer que les personnes morales peuvent, d'ores et déjà, être attraites devant les juridictions de proximité en qualité de défenderesses ; il n'apparaît pas que leur ouvrir la possibilité de saisir la juridiction de proximité se traduise par une évolution notable de la nature et de la difficulté des affaires susceptibles d'être soumises aux juridictions de proximité.
Dans ces conditions, il apparaît que les juridictions de proximité, même après l'élargissement de leur compétence décidé par la loi déférée, ne seront toujours appelées à connaître que d'une part limitée des litiges soumis aux juridictions civiles de première instance, dont l'importance apparaît, de surcroît, particulièrement modeste. Le grief tiré de l'article 64 de la Constitution ne pourra, dès lors, qu'être écarté, de même que celui tiré du principe d'égalité.
3/ De l'avis du Gouvernement, les modifications apportées à la détermination des compétences civiles des juridictions de proximité n'impliquent pas de modifier les dispositions à valeur organique déterminant les garanties applicables aux juges de proximité.
Les dispositions du chapitre V quinquies de l'ordonnance du 22 décembre 1958, résultant de la loi organique n°2003-153 du 26 février 2003, prévoient, en effet, des garanties appropriées qui demeurent adaptées aux nouvelles compétences confiées aux juges de proximité. L'article 41-17 de cette ordonnance précise que les juges de proximité exercent une part limitée des fonctions des magistrats des juridictions judiciaires de première instance ; il résulte de ce qui a été dit précédemment que la part dévolue aux juridictions de proximité demeure une part limitée des compétences des juridictions civiles. Il n'apparaît pas davantage nécessaire de modifier la durée de leurs fonctions, leur mode de désignation, leurs conditions de formation, la soumission au statut de la magistrature, les conditions d'exercice de leurs fonctions et leur rémunération, fixés par les articles 41-19 à 41-21, 41-23 et 41-24 de l'ordonnance du 22 décembre 1958.
Il en va de même pour les dispositions de l'article 41-22 qui énoncent les règles régissant le cumul des fonctions de juge de proximité avec une autre activité professionnelle. Ces dispositions ont été jugées conformes à la Constitution sous deux réserves d'interprétation, par la décision n°2003-466 DC du 20 février 2003. Elles prévoient, en particulier, que les juges de proximité ne peuvent connaître des litiges présentant un lien avec leur activité professionnelle ou lorsqu'ils entretiennent ou ont entretenu des relations professionnelles avec l'une des parties. Le Conseil constitutionnel a précisé que cette disposition s'applique aux activités professionnelles exercées à titre individuel ainsi qu'à celles exercées dans le cadre d'une association ou d'une société, de telle sorte qu'elle fasse obstacle, en toutes circonstances, à ce qu'un juge de proximité connaisse d'un litige en rapport avec ses autres activités professionnelles.
Il n'apparaît pas que ces dispositions devraient être modifiées en raison de la modification de compétence décidée par la loi déférée. Les règles organiques, telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel, permettent de garantir l'indépendance et l'impartialité des juges de proximité dans le cadre de leurs compétences actuelles comme dans celui des compétences élargies par la loi déférée. S'agissant de la critique particulière formulée par les requérants à propos des actions intentées par les personnes morales, on doit observer que la modification apportée par la loi apparaît dépourvue d'incidence sur le régime des incompatibilités, dès lors que les personnes morales étaient déjà susceptibles d'être parties à l'instance devant la juridiction de proximité en qualité de défenderesses ; la circonstance qu'elles puissent désormais également engager une action ne modifie pas les termes du débat.
II/ SUR L'ARTICLE 5
A/ L'article 5 de la loi déférée, modifiant l'article L 331-5 du code de l'organisation judiciaire, a pour objet de permettre à des juges de proximité désignés avant le début de l'année judiciaire par le président du tribunal de grande instance de siéger en qualité d'assesseur au sein de la formation collégiale du tribunal correctionnel, cette formation ne pouvant comprendre plus d'un juge de proximité.
Selon les auteurs des recours, ces dispositions méconnaîtraient l'article 66 de la Constitution et porteraient atteinte au principe d'égalité devant la loi. Les députés et sénateurs requérants relèvent que ces dispositions permettront aux juges de proximité de participer au prononcé de peines privatives de liberté et font valoir qu'en faisant dépendre la composition des formations correctionnelles d'un pouvoir discrétionnaire d'appréciation du président de la juridiction et du nombre des juges de proximité disponibles, ces dispositions seraient contraires au principe d'égalité.
B/ Ces critiques ne sont pas fondées.
1/ Ainsi qu'il a été dit précédemment, la Constitution ne fait pas obstacle par principe à ce que des fonctions juridictionnelles, en matière civile comme en matière pénale, puissent être exercées par des personnes qui n'ont pas embrassé la carrière judiciaire. On peut relever que dans les cas où un recrutement de magistrats exerçant à titre temporaire a été organisé et jugé conforme à la Constitution - par exemple pour les conseillers et avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire, pour les magistrats exerçant à titre temporaire en qualité de juge d'instance ou d'assesseur dans les formations collégiales des tribunaux de grande instance ou pour les conseillers de cour d'appel en service extraordinaire -, le Conseil constitutionnel a admis que ces magistrats ont vocation à exercer les mêmes fonctions que les magistrats de carrière et qu'ils peuvent, en particulier, traiter indifféremment des contentieux civil ou pénal relevant de la compétence de leur juridiction d'affectation. Ils peuvent alors participer à des formations collégiales de jugement avec des magistrats professionnels, sans que de ce fait il soit porté atteinte au principe d'égalité ou à un autre principe de valeur constitutionnelle.
Le droit positif connaît plusieurs cas dans lesquels les dispositions régissant l'organisation des juridictions prévoient, en matière pénale, la participation de personnes qui ne sont pas des magistrats professionnels à des formations collégiales de jugement. Outre le jury des cours d'assises, on peut mentionner les assesseurs des tribunaux pour enfants nommés à raison de leur compétence et de l'intérêt qu'ils portent aux questions de l'enfance ou les assesseurs des chambres de l'application des peines des cours d'appel, créées à compter du 1er janvier 2005 par l'effet de l'article 712-13 du code de procédure pénale résultant de la loi n°2004-204 du 9 mars 2004, choisis parmi les responsables des associations d'aide aux victimes et des associations de réinsertion des détenus. On peut mentionner aussi les dispositions particulières à des juridictions ayant leur siège dans des collectivités d'outre-mer, qui prévoient, dans certains cas, la participation de personnes qui ne sont pas des magistrats professionnels (V. notamment l'article L 933-1 du code de l'organisation judiciaire pour les assesseurs du tribunal correctionnel en Nouvelle Calédonie, l'article L 942-11 du même code pour le tribunal supérieur d'appel de Mayotte ou l'article L 951-3 du même code pour la chambre des appels correctionnels de Saint Pierre et Miquelon).
S'agissant des tribunaux correctionnels, on doit, d'une part, relever que l'article L 311-9 du code de l'organisation judiciaire permet de compléter les formations du tribunal de grande instance en faisant appel à des avocats et, d'autre part, souligner que le législateur a prévu que pourraient siéger en qualité d'assesseur dans les formations collégiales des tribunaux correctionnels des magistrats à titre temporaire (V. l'article 41-10 de l'ordonnance modifiée du 22 décembre 1958). Le Conseil constitutionnel a admis la conformité à la Constitution du recrutement de ces magistrats à titre temporaire et de leur participation à ces formations collégiales (décision n°95-355 DC du 10 janvier 1995), y compris lorsque ces formations prononcent des peines privatives de liberté ; cette solution apparaît tout à fait transposable au cas des juges de proximité.
Le Conseil constitutionnel a certes relevé, par sa décision n°2002-461 DC du 29 août 2002, que si l'article 66 de la Constitution ne s'oppose pas à ce que soient dévolues à la juridiction de proximité des compétences en matière pénale, c'est " dès lors que ne lui est pas confié le pouvoir de prononcer des mesures privatives de liberté ". Mais ces motifs visaient les compétences de la juridiction de proximité, c'est-à-dire le seul exercice, par le juge de proximité, de ses compétences propres comme juge unique de la juridiction de proximité. Ils n'ont pas pour effet d'interdire au législateur de permettre aux juges de proximité, au delà des compétences de la juridiction de proximité, de participer aux audiences des tribunaux correctionnels en qualité d'assesseur, dans des conditions comparables à ce qui a été antérieurement institué pour les magistrats à titre temporaire.
Par ailleurs, il apparaît que le grief tiré du principe d'égalité ne peut qu'être écarté dès lors que l'on admet que des magistrats non professionnels peuvent remplir, pour une part limitée, les mêmes fonctions que celles exercées par les magistrats professionnels, sous réserve que des garanties appropriées soient prévues par des dispositions à valeur organique. De ce dernier point de vue, l'ordonnance du 22 décembre 1958 modifiée par la loi organique du 26 février 2003 apporte ces garanties, l'article 41-20 de l'ordonnance modifiée précisant explicitement que les juges de proximité sont soumis au statut de la magistrature, c'est à dire aux droits et obligations applicables à l'ensemble des magistrats sous la seule réserve des dispositions spécifiques résultant de leur situation particulière. Les formations collégiales des tribunaux correctionnels demeurant, pour tous les justiciables appelés à comparaître, composées de trois membres soumis au même statut, la critique tirée du principe d'égalité devant la justice ne pourra être retenue. On ne peut qu'observer, à cet égard, que la portée de l'article 5 de la loi déférée diffère sensiblement de la disposition législative, jugée contraire au principe d'égalité devant la justice par la décision n°75-56 DC du 23 juillet 1975, qui avait entendu permettre au président du tribunal de grande instance de décider, de façon discrétionnaire, que des affaires de même nature pourraient être jugées par une formation collégiale ou par un juge unique.
Dans ces conditions, il apparaît que le législateur pouvait prévoir, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et sans méconnaître aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle, que des juges de proximité pourraient siéger en qualité d'assesseur dans les formations collégiales des tribunaux correctionnels, chaque formation ne pouvant comprendre plus d'un juge de proximité.
2/ S'agissant de la désignation des juges de proximité appelés à participer aux formations collégiales correctionnelles, on peut observer qu'elle s'inscrira dans le cadre des dispositions générales relatives à l'organisation des juridictions.
En vertu des articles L 710-1 et R 311-23 du code de l'organisation judiciaire, il appartient au président du tribunal de grande instance de fixer par ordonnance la répartition des juges affectés dans les différents services de la juridiction avant le début de l'année judiciaire, après avis de l'assemblée générale des magistrats du siège. Cette répartition est arrêtée dans le souci d'une bonne administration de la justice et compte tenu de l'effectif des magistrats affectés au tribunal. Au préalable, en vertu de l'article R 321-44 du même code, le juge chargé de l'administration du tribunal d'instance établit une ordonnance de répartition pendant la première quinzaine du mois qui précède l'année judiciaire, après avoir recueilli l'avis des chefs du tribunal de grande instance.
C'est dans le cadre de ces dispositions que le président du tribunal de grande instance déterminera, en fonction de considérations tirées d'une bonne administration de la justice, les juges de proximité appelés à siéger dans les formations du tribunal correctionnel et établira le projet d'ordonnance de répartition, les incluant, soumis à l'avis de l'assemblée générale des magistrats du siège. De telles dispositions, pas davantage que les dispositions analogues relatives aux magistrats à titre temporaire, ne sont contraires à la Constitution.
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Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi déférée. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.