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Décision n° 2004-508 DC du 16 décembre 2004

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Loi de financement de la sécurité sociale pour 2005

Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de financement de la sécurité sociale, le 3 décembre 2004, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, David ASSOULINE, Bertrand AUBAN, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, MM. Yannick BODIN, Didier BOULAUD, Mmes Alima BOUMEDIENNE-THIERY, Yolande BOYER, Claire-Lise CAMPION, M. Bernard CAZEAU, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Michel CHARASSE, Pierre-Yves COLLOMBAT, Raymond COURRIÈRE, Roland COURTEAU, Jean-Pierre DEMERLIAT, Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Bernard FRIMAT, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Claude HAUT, Mmes Odette HERVIAUX, Sandrine HUREL, Bariza KHIARI, MM. Serge LAGAUCHE, Louis LE PENSEC, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. André LEJEUNE, Roger MADEC, François MARC, Jean-Pierre MASSERET, Marc MASSION, Pierre MAUROY, Jean-Luc MÉLENCHON, Louis MERMAZ, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, Gérard ROUJAS, André ROUVIÈRE, Mme Michèle SAN VICENTE, M. Claude SAUNIER, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, André VANTOMME, André VÉZINHET, Marcel VIDAL, M. Richard YUNG, sénateurs,
et, le même jour, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mme Elisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, M. Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Michel LIEBGOTT, François LONCLE, Bernard MADRELLE, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Didier MATHUS, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG et Mme Christiane TAUBIRA, députés ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L.O. 111-3 à L.O. 111-7 ;
Vu le code rural ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code du travail ;
Vu la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 10 décembre 2004 ;
Vu les observations en réplique présentées par les députés auteurs de la seconde saisine, enregistrées le 15 décembre 2004 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs des deux saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ; qu'ils contestent le manque de sincérité tant des recettes prévues par son article 14 que de l'objectif de dépenses fixé par son article 42 ;
- SUR LES RECETTES PRÉVUES PAR L'ARTICLE 14 :
2. Considérant que, conformément au 2° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, l'article 14 de la loi déférée établit, pour l'année 2005, les prévisions de recettes, par catégorie, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes créés pour concourir à leur financement ;
3. Considérant que, selon les requérants, la façon dont ces prévisions ont été établies remet en cause la sincérité de la loi dans son ensemble ; qu'ils font valoir, à cet égard, que le Gouvernement aurait dissimulé au Parlement, jusqu'à " la dernière minute ", ses intentions en ce qui concerne la prise en charge des exonérations de cotisations de sécurité sociale dont est assorti le " contrat d'avenir ", institué par l'article 29 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ; qu'ils observent que, jusqu'au 1er décembre 2004, ce projet ne comportait aucune dérogation à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, en vertu duquel de telles exonérations doivent être compensées par le budget de l'Etat, alors que les crédits correspondants ne figuraient pas parmi les prévisions de recettes de la sécurité sociale ; que cette compensation n'a été expressément écartée, par amendement au projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, que la veille de l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur la loi de financement de la sécurité sociale, soit trop tardivement, selon eux, pour que le défaut de sincérité de celle-ci puisse être considéré comme corrigé ;
4. Considérant, en premier lieu, que les prévisions mentionnées au 2° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale doivent être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale ; qu'il lui appartient d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, en pareille hypothèse, de corriger les prévisions initiales ;
5. Considérant, en deuxième lieu, qu'il appartient au législateur, lorsqu'il arrête ces prévisions, de prendre en compte l'ensemble des données dont il a connaissance et qui ont une incidence sur le montant des recettes des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ;
6. Considérant, en troisième lieu, que ces prévisions sont inévitablement affectées des aléas inhérents à de telles estimations ;
7. Considérant que c'est au regard de tout ce qui précède que doit être appréciée la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 s'agissant des modalités de prise en charge des mesures d'exonération de cotisations de sécurité sociale dont font l'objet les contrats d'avenir ;
8. Considérant qu'en l'absence de disposition expresse contraire, l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale impose que les mesures d'exonération de cotisations sociales soient intégralement compensées par l'Etat aux régimes concernés et que le législateur en tire les conséquences dans la loi de finances et dans la loi de financement de la sécurité sociale ;
9. Considérant, en l'espèce, que le législateur a expressément écarté l'application aux contrats d'avenir des dispositions de l'article L. 131-7 ; que, si cette volonté ne s'est pour la première fois traduite dans un texte soumis au Parlement que le 1er décembre 2004, alors même que la commission mixte paritaire avait déjà été réunie sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, cette circonstance n'est pas critiquable ; qu'en effet, la loi déférée n'avait pas encore été définitivement adoptée ; qu'en outre, l'intention du Gouvernement de ne pas compenser les exonérations de cotisations sociales accompagnant les contrats d'avenir avait été formulée avant que ne débute l'examen en première lecture tant de la loi de programmation pour la cohésion sociale que de la loi de financement de la sécurité sociale ;
10. Considérant, dans ces conditions, que doivent être rejetés les griefs invoqués contre l'article 14 de la loi déférée ;
- SUR L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE FIXÉ PAR L'ARTICLE 42 :
11. Considérant que, en application du 4° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, l'article 42 de la loi déférée fixe à 134,9 milliards d'euros, pour l'année 2005, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour l'ensemble des régimes obligatoires de base ;
12. Considérant que, selon les requérants, cet objectif est manifestement fixé à un niveau trop bas ; qu'ils font également valoir que cette sous-estimation appellera des mesures de redressement portant nécessairement atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé ;
13. Considérant, en premier lieu, que l'objectif de dépenses fixé pour l'année 2005 correspond à une progression de 3,2 % par rapport à l'objectif révisé pour l'année 2004 ; qu'il a été déterminé en tenant compte de l'évolution spontanée des dépenses de santé, ainsi que des mesures de rétablissement financier et de réorganisation prévues notamment par la loi du 13 août 2004 susvisée ; qu'au regard des aléas qui lui sont inhérents, l'évaluation contestée n'est entachée d'aucune erreur manifeste ;
14. Considérant, en second lieu, que, conformément aux dispositions du code de la sécurité sociale résultant de la loi du 13 août 2004, et en particulier des articles L. 114-4-1 et D. 114-4-0-7 de ce code, des mesures de redressement doivent intervenir lorsqu'" existe un risque sérieux que les dépenses d'assurance maladie dépassent l'objectif " de plus de 0,75 % ; que, toutefois, il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que, si cette hypothèse se réalisait en 2005, les mesures mises en oeuvre remettraient en cause, par leur nature et leur ampleur, les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé ;
15. Considérant, dans ces conditions, que doivent être rejetés les griefs invoqués contre l'article 42 de la loi déférée ;
- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DÉFÉRÉE :
16. Considérant qu'aux termes du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution : " Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique " ;
17. Considérant que le I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose :
" Chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale :
" 1° Approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
" 2° Prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ;
" 3° Fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ;
" 4° Fixe, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;
" 5° Fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base visés au 3° ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources " ;
18. Considérant que le III du même article prévoit en son premier alinéa : " Outre celles prévues au I, les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale " ;
19. Considérant que l'article 7 de la loi déférée interdit " la vente, la distribution ou l'offre à titre gratuit de paquets de moins de vingt cigarettes ", au lieu de dix-neuf auparavant ; que son article 11 prévoit qu'un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale revalorisera chaque année les frais de procédure que le responsable d'un accident doit verser à la caisse d'assurance maladie en sus du remboursement des prestations perçues par la victime ; que son article 44 complète le code du travail en vue de suspendre le contrat de travail lorsque " l'accouchement intervient plus de six semaines avant la date prévue pour l'accouchement et exige l'hospitalisation postnatale de l'enfant " ; que son article 52 majore la prime prévue par l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale en cas d'adoption ; qu'enfin, son article 58 permet à des personnes ayant exercé des activités de chef d'exploitation ou d'entreprise agricole avant leur majorité, sans avoir cotisé à l'assurance vieillesse, de racheter certaines périodes d'activité ; que ces dispositions, par leur faible incidence financière sur les dépenses ou sur les recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, n'affecteraient pas de façon significative l'équilibre de ces régimes ;
20. Considérant que l'article 21 dispose que " le Gouvernement déposera, au plus tard le 31 décembre 2005, devant le Parlement, un rapport sur le financement de la télémédecine " ; que cette disposition n'a ni pour objet, ni pour effet d'améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ;
21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les articles 7, 11, 21, 44, 52 et 58 ne relèvent d'aucune des catégories mentionnées aux I et III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale et ne trouvent donc pas leur place dans la loi déférée ; qu'ils doivent être déclarés non conformes à la Constitution comme étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité sociale ;
22. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Décide :
Article premier.- Les articles 7, 11, 21, 44, 52 et 58 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 sont déclarés contraires à la Constitution.
Article 2.- Les articles 14 et 42 de la même loi sont déclarés conformes à la Constitution.
Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 16 décembre 2004, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD et Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.

Journal officiel du 21 décembre 2004, p. 21663
Recueil, p. 225
ECLI:FR:CC:2004:2004.508.DC