Observations du gouvernement - 2004-503 DC

Décision n° 2004-503 DC du 12 août 2004

Loi relative aux libertés et responsabilités locales

Observations du gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi relative aux libertés et responsabilités locales, adoptée le 30 juillet 2004.
Le recours critique, en particulier, les articles 1er, 18, 22, 28, 44, 60, 65, 66, 70, 73, 86, 91, 163 et 203 de la loi, en articulant différents griefs.
Les députés requérants font ainsi valoir, en premier lieu, que l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le texte de la loi, en application du 3ème alinéa de l'article 49 de la Constitution, n'aurait pas été précédé d'une délibération du conseil des ministres. Ils soutiennent, en deuxième lieu, que les expérimentations prévues par les articles 1er, 44, 70, 86 et les dispositions de l'article 203 seraient contraires au principe d'égalité. Ils considèrent, en troisième lieu, que les dispositions des articles 60, 65 et 66 porteraient atteinte aux intérêts nationaux et à l'objectif de valeur constitutionnelle relatif au logement résultant du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Ils estiment, enfin, que les dispositions des articles 18, 22, 28, 73, 91 et 163 de la loi manqueraient aux exigences constitutionnelles d'intelligibilité et de clarté de la loi.
Ces différents griefs appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
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I/ En ce qui concerne l'engagement de la responsabilité du Gouvernement :
Les députés requérants soutiennent que la loi déférée aurait été adoptée au terme d'une procédure irrégulière, faute de délibération du conseil des ministres préalable à l'engagement, par le Premier ministre, de la responsabilité du Gouvernement sur le vote de la loi en deuxième lecture à l'Assemblée nationale.
Cette critique manque en fait.
En effet, conformément aux termes du 3ème alinéa de l'article 49 de la Constitution, l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote du texte déféré, intervenu le vendredi 23 juillet 2004, a fait, au préalable, l'objet d'une délibération au cours du conseil des ministres qui s'est tenu le mercredi 21 juillet 2004, ainsi qu'en atteste l'extrait du relevé des décisions de ce conseil que le Gouvernement joint aux présentes observations.
Ainsi, la mise en oeuvre des dispositions du 3ème alinéa de l'article 49 de la Constitution s'est faite dans le respect des prescriptions constitutionnelles (décision n°89-264 DC du 9 janvier 1990 ; décision n°95-370 DC du 30 décembre 1995). On peut relever, en particulier, que la Constitution n'impose pas que la délibération du conseil des ministres requise par les dispositions du 3ème alinéa de l'article 49 fasse l'objet d'une quelconque publicité à l'issue de la réunion du conseil, pas davantage d'ailleurs qu'aucune autre délibération du conseil des ministres. L'usage constant, sous la Vème République, a consisté à ne pas mentionner au communiqué officiel du conseil des ministres les délibérations du conseil relatives à l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte, le Premier ministre pouvant, au demeurant, toujours décider, après le conseil des ministres, de ne pas faire usage des dispositions du 3ème alinéa de l'article 49 de la Constitution.
Dans ces conditions, le grief tiré de l'irrégularité de la procédure de mise en oeuvre de ces dispositions constitutionnelles ne pourra qu'être écarté.
II/ En ce qui concerne le principe d'égalité :
Les députés requérants critiquent, au nom essentiellement du principe constitutionnel d'égalité, les dispositions des articles 1er, 44, 70 et 86, qui mettent en place différentes expérimentations, ainsi que celles de l'article 203 relatives à l'entrée en vigueur, dans les départements et régions d'outre-mer, des dispositions relatives au transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service exerçant dans les établissements publics locaux d'enseignement. Ce grief appelle, s'agissant des cinq articles contestés, les observations suivantes.
1/ Le Gouvernement entend d'abord indiquer que, selon lui, les expérimentations organisées par les articles 1er, 44, 70 et 86 ne s'inscrivent pas dans le cadre tracé par l'article 72 de la Constitution mais relèvent des dispositions de l'article 37-1 de la Constitution.
La loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 a, s'agissant de l'expérimentation, inséré deux dispositions dans le texte de la Constitution.
La première est celle de l'article 37-1, qui apparaît au sein de la Constitution après les articles 34 et 37 qui définissent les règles de partage de compétence entre le législateur et le pouvoir réglementaire. Elle énonce, de façon générale, que « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ». Il s'agit, sans déroger à la répartition normale du pouvoir normatif entre le législateur, le Gouvernement et les collectivités territoriales, de permettre à la loi ou au décret de comporter des dispositions dont l'application est limitée dans l'espace ou dans le temps, afin de pouvoir apprécier leur pertinence.
La seconde est celle du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution, qui envisage, au delà des dispositifs d'expérimentation couverts par l'article 37-1, la possibilité pour le législateur d'habiliter des collectivités territoriales à déroger, à titre expérimental, à des dispositions législatives et réglementaires en vigueur.
Ces dernières dispositions entendaient lever les obstacles de nature constitutionnelle qui avaient été mis en lumière par la décision du Conseil constitutionnel n°2001-454 DC du 17 janvier 2002 portant sur la loi relative à la Corse. Cette décision avait censuré une disposition législative ouvrant au législateur la possibilité d'autoriser une collectivité territoriale à prendre, elle-même, à des fins d'expérimentation, des mesures relevant du domaine de la loi. La modification apportée sur ce point à l'article 72 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a entendu rendre possibles de telles habilitations, permettant à des collectivités territoriales, à titre expérimental, d'adopter des mesures dérogeant aux dispositions législatives ou réglementaires en vigueur. C'est ce qu'indique clairement le quatrième alinéa de l'article 72 résultant de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, lorsqu'il énonce que les collectivités territoriales peuvent, lorsque la loi ou le règlement l'a prévu, déroger à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.
Le Gouvernement considère que ces dispositions de l'article 72 ne trouvent juridiquement à s'appliquer que dans l'hypothèse où le législateur entend habiliter des collectivités territoriales à fixer elles-mêmes des règles dérogeant aux dispositions législatives ou réglementaires applicables. Il estime que l'encadrement particulier, résultant de la loi organique n°2003-704 du 1er août 2003, s'explique et se justifie par l'impact sur l'ordonnancement juridique des mesures dérogatoires prises, dans un tel cadre, par les collectivités territoriales. En revanche, les autres formes d'expérimentation qui ne comportent pas une habilitation donnée aux collectivités territoriales pour prendre des actes relevant normalement du champ de la loi ou du décret peuvent être décidées par le législateur sur le fondement de l'article 37-1 de la Constitution, quel que soit leur objet, et même si ces expérimentations intéressent les collectivités territoriales. Autrement dit, l'article 37-1 ne régit pas uniquement les expérimentations intéressant l'Etat et le quatrième alinéa de l'article 72 ne constitue pas le fondement unique et exclusif des expérimentations intéressant les collectivités territoriales. Il ne trouve à s'appliquer que si, dans le cadre d'une telle expérimentation, le Parlement ou le gouvernement entendent en outre permettre à ces collectivités de prendre des dispositions qui relèveraient normalement de la compétence du législateur ou du pouvoir réglementaire.
Plusieurs arguments plaident en ce sens, à commencer, en premier lieu, par des arguments tirés de la lettre du texte adopté par le pouvoir constituant en 2003. A cet égard, on observera, d'une part, que l'article 37-1 de la Constitution ne limite nullement le champ matériel des expérimentations que peut décider le législateur dans le cadre de cet article. On peut, d'autre part, relever que l'article 72 ne vise explicitement que le cas où les collectivités territoriales sont habilitées à déroger à des dispositions législatives et réglementaires : il ne traite pas l'hypothèse d'autres expérimentations intéressant les collectivités territoriales. Il est vrai que le quatrième alinéa de l'article 72 précise qu'il s'agit de permettre à ces collectivités de déroger aux dispositions législatives ou réglementaires « qui régissent l'exercice de leurs compétences ». Mais cette formule ne signifie pas que l'article 72 s'appliquerait dès que l'expérience met en cause les attributions des collectivités territoriales. Elle est seulement destinée à circonscrire le champ des habilitations susceptibles d'être données par le législateur, et donc des mesures dérogatoires que peuvent prendre les collectivités intéressées. Elle signifie que de telles habilitations à déroger à la loi ou au règlement ne peuvent être envisagées à l'égard de dispositions législatives ou réglementaires qui seraient étrangères aux domaines dans lesquelles les collectivités territoriales exercent leurs attributions. Cette formule porte la marque d'une précaution du pouvoir constituant, entendant encadrer le champ des habilitations susceptibles d'être données aux collectivités territoriales ; il s'agit ainsi d'une garantie comparable à celle excluant du champ de l'habilitation les cas où sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.
En deuxième lieu, on peut relever que la place des dispositions respectives des articles 37-1 et 72 dans l'économie générale de la Constitution plaide pour admettre que les expérimentations de l'article 37-1 puissent porter sur des questions intéressant les collectivités territoriales. L'article 37-1 a été introduit à la suite des articles 34 et 37 qui traitent, de façon générale, de la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire. On peut en déduire qu'il couvre, lui aussi de façon générale, tout le champ des dispositions des articles 34 et 37, y compris celles relatives à la libre administration des collectivités territoriales mentionnée à l'article 34. En revanche, les dispositions du quatrième alinéa de l'article 72 ont été insérées dans le titre XII de la Constitution, ce qui s'explique par le fait qu'elles visent le cas particulier de l'expérimentation qui se traduit par une intervention normative des collectivités territoriales : le quatrième alinéa de l'article 72 suit en effet immédiatement l'alinéa qui traite des organes délibérants des collectivités territoriales et leur reconnaît expressément un pouvoir réglementaire. On peut relever que cette articulation des dispositions des articles 37-1 et 72 répond au double objectif que poursuivait le pouvoir constituant, à savoir lever les obstacles constitutionnels révélés par la décision n°2001-454 DC du 17 janvier 2002 et conforter les autres formes d'expérimentation.
En troisième lieu, il est clair que l'encadrement particulier déterminé par la loi organique du 1er août 2003 a été motivé par des considérations tenant aux garanties devant être apportées aux citoyens dans l'hypothèse d'une intervention normative des collectivités territoriales dérogeant aux dispositions législatives ou réglementaires normalement applicables. C'est pourquoi le législateur organique a veillé à ce que soient précisément identifiées les dispositions auxquelles il pourrait être dérogé, à ce que les actes dérogatoires des collectivités territoriales mentionnent leur durée de validité et soient publiés au Journal officiel pour entrer en vigueur, à organiser à l'égard de ces actes une procédure spéciale de référé pour le contrôle de légalité exercé par le représentant de l'Etat et à préciser les modalités d'une prorogation éventuelle de la validité de ces actes dérogatoires et de son opposabilité. Ces règles précises, de même d'ailleurs que l'exigence d'une demande préalable de la collectivité se portant candidate à l'expérimentation, n'ont de sens qu'à l'égard d'une expérimentation confiant aux collectivités territoriales le pouvoir d'adopter des dispositions dérogeant aux dispositions législatives ou réglementaires en vigueur. Pour les autres formes d'expérimentation, même intéressant les collectivités territoriales, on ne voit pas pourquoi il serait nécessaire que le législateur organique apporte des garanties de cet ordre. C'est d'ailleurs pourquoi la mise en oeuvre de l'article 37-1 de la Constitution ne connaît pas un tel encadrement.
On peut, enfin, ajouter que considérer que le quatrième alinéa de l'article 72 constituerait le fondement exclusif de toute expérimentation intéressant les collectivités territoriales aurait sans doute pour effet de limiter considérablement les expérimentations, du fait de la disposition organique de l'article LO 1113-2 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que toute collectivité territoriale candidate à une expérimentation a droit à participer à cette expérimentation si sa candidature remplit les conditions légales. Un tel mécanisme peut se comprendre lorsqu'est en cause le pouvoir normatif c'est à dire quand l'expérimentation porte sur le contenu des règles ; il s'articule mal, en revanche, avec les autres formes d'expérimentation, qui devraient, en principe, concerner un échantillon limité de collectivités adéquatement retenues. Admettre de façon générale que toute collectivité intéressée ait le droit, par application des dispositions organiques, de participer à toute expérimentation serait ainsi susceptible de dénaturer cet exercice et de conduire le législateur à renoncer à cette démarche. Il serait quelque peu paradoxal que la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui entendait favoriser l'expérimentation, se traduise par des contraintes telles qu'elle en réduise finalement le champ.
Pour ces raisons, le Gouvernement estime que l'article 37-1 de la Constitution peut servir de fondement à des expérimentations décidées par le législateur et intéressant des collectivités territoriales. Il considère, en particulier, que les dispositions critiquées par la saisine figurant aux articles 1er, 44, 70 et 86 s'inscrivent dans ce cadre. Le grief adressé par les saisissants et tiré du principe d'égalité doit être écarté, dès lors que, par nature, des expérimentations ont un champ territorial et temporel limité. Le Gouvernement entend démontrer que celui tiré de l'incompétence négative qui affecterait ces dispositions n'est également pas fondé, étant en outre observé que, par son économie même, un dispositif expérimental suppose, pour remplir son objet, que le législateur n'enserre pas les autorités responsables de sa mise en oeuvre dans un cadre trop contraignant.
2/ Le II de l'article 1er de la loi déférée prévoit, à titre expérimental, la possibilité pour les régions d'élaborer un schéma régional de développement économique, à l'issue d'une phase de concertation avec les autres collectivités territoriales concernées. Une fois adopté, ce schéma peut permettre à la région de bénéficier, par délégation de l'Etat et à titre expérimental, de crédits correspondant à certaines des aides antérieurement attribuées par l'Etat aux entreprises. Le périmètre des aides concernées, les crédits correspondants et les modalités de mise en oeuvre de ces aides seront arrêtés par voie de conventions avec l'Etat.
On peut noter que ces dispositions n'habilitent pas la région à déroger, par des actes normatifs, à des dispositions législatives ou réglementaires nationales. Elles se bornent à déléguer la gestion d'outils d'intervention de l'Etat, dans un champ de compétences d'ores et déjà partagées.
S'agissant des régions susceptibles de participer à l'expérimentation, l'économie générale du II de l'article 1er invite à considérer que toutes les régions pourront décider d'élaborer un schéma régional de développement économique et que l'Etat leur déléguera les aides qu'il attribue à chaque fois que le schéma régional aura été adopté et qu'il répondra aux conditions fixées par la loi, c'est-à-dire promouvoir un développement économique équilibré du territoire régional, développer son attractivité et prévenir les risques d'atteinte à l'équilibre économique de tout ou partie de la région. Le législateur n'est donc pas demeuré en deçà de sa compétence : il a ouvert la possibilité d'expérimenter en cette matière à toutes les régions qui le souhaiteraient et fixé les critères au vu desquels les autorités compétentes de l'Etat décideront la mise en oeuvre de la délégation des aides de l'Etat à titre expérimental.
Les deux autres critiques ponctuelles adressées par la saisine aux dispositions du II de l'article 1er appellent les précisions suivantes. En premier lieu, les autres collectivités ou leurs groupements mentionnés au 3ème alinéa du II sont celles qui ont été visées au 1er alinéa de ce paragraphe. En second lieu, s'agissant des conditions d'octroi des aides économiques qui ne seraient plus uniformes sur l'ensemble du territoire national, on peut observer, d'une part, que l'attribution par l'Etat d'aides économiques tient d'ores et déjà compte de la diversité des situations économiques locales et, d'autre part, que l'article 102 de la loi de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a permis aux régions de mettre en place des régimes d'aides aux entreprises qui leur sont propres, sous réserve de leur compatibilité avec les règles communautaires applicables en l'espèce.
3/ L'article 44 de la loi déférée a pour objet de permettre à l'Etat de désigner les collectivités territoriales susceptibles d'exercer, à titre expérimental, les fonctions d'autorité de gestion ou de paiement des fonds structurels européens, pour la période 2000-2006. Ces fonctions sont, à ce jour, assumées par l'Etat, sous la responsabilité au niveau déconcentré du préfet.
S'agissant d'une expérimentation prenant la forme d'une délégation d'attributions exercées par le Gouvernement, il appartient à ce dernier de désigner, dans le cadre fixé par le législateur, les collectivités territoriales qui pourront devenir autorités de gestion ou de paiement de fonds européens. Les critères au vu desquels ces désignations seront faites se déduisent de l'objet de la mesure, à savoir des garanties de qualité de gestion et d'efficacité, sur la base d'éléments qui seront établis par voie de convention entre l'Etat et chaque collectivité expérimentatrice.
S'agissant de la détermination des collectivités territoriales ou de leurs groupements susceptibles de se voir confier à titre expérimental les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement de fonds structurels, il convient d'observer que le législateur a clairement prévu au cas présent la primauté des régions. Ce n'est que si une région ne souhaitait pas devenir autorité de gestion ou autorité de paiement que d'autres collectivités territoriales ou leurs groupements pourraient alors se voir confier de telles fonctions. Dans une telle hypothèse, le législateur a choisi de n'écarter a priori aucun échelon de collectivité ou aucun type de groupement, afin de favoriser localement la recherche de la meilleure adéquation possible entre la collectivité publique gestionnaire et les objectifs poursuivis par les fonds concernés. On peut indiquer, de ce point de vue, que les fonds européens peuvent avoir une vocation infra-régionale, comme par exemple le programme URBAN. Tout en s'inscrivant dans la compétence des régions en matière de développement économique, le dispositif prévu par l'article 44 présente l'avantage d'autoriser d'autres collectivités territoriales à être candidates à une expérimentation, dès lors que l'objet même du fonds européen correspond à leur champ de compétences. A cet égard, la dernière phrase du I de l'article 44, qui dispose que l'Etat peut confier cette mission aux départements lorsque les actions relèvent du Fonds social européen, traduit bien l'intention du législateur quant aux critères de choix des collectivités qui, en cas de refus de la région, pourraient se voir confier la fonction d'autorité de gestion ou de paiement des fonds structurels.
4/ L'article 70 de la loi déférée a pour objet de permettre aux régions qui en feraient la demande de participer, à titre expérimental, au financement et à la réalisation d'équipements sanitaires. Cette expérimentation prendrait la forme d'une convention conclue par la région avec l'agence régionale de l'hospitalisation et se traduirait par une participation pleine et entière des représentants de la région à l'instance délibérante de l'agence régionale de l'hospitalisation.
La critique des députés saisissants relative à l'absence de critères pour le choix des régions admises à participer à l'expérimentation est, en tout état de cause, sans portée. En effet, eu égard aux termes mêmes utilisés par le législateur, il apparaît que si l'expérimentation ne peut concerner que les régions, elle est en revanche ouverte de plein droit à toutes celles qui en feraient la demande, le décret prévu se bornant à recenser les candidatures qui auront été présentées. Par ailleurs, le fait que la loi ait prévu l'intervention d'une convention n'emporte pas, en soi, d'atteinte au principe d'égalité : cette convention, comme dans de nombreux autres cas, se bornera à servir de cadre à l'intervention de la région et à fixer les modalités de sa participation financière, après délibération du conseil régional.
5/ L'article 86 de la loi déférée prévoit la possibilité d'expérimenter une nouvelle organisation administrative de la gestion communale des écoles primaires, sous la forme d'établissements publics d'enseignement primaire. L'article précise qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les règles d'organisation et de fonctionnement de ces établissements.
S'il appartient au législateur de déterminer les règles concernant la création des catégories d'établissements publics et d'en déterminer les règles constitutives, le pouvoir réglementaire est pour sa part compétent pour déterminer les modalités d'organisation des établissements publics. Au cas présent, il apparaît que la nouvelle forme d'établissement public envisagé à titre expérimental peut se rattacher à la catégorie existante des établissements publics locaux d'enseignement, qui ont un mode de rattachement et une spécialité analogues. Le pouvoir réglementaire est, dans ces conditions, compétent pour fixer les règles d'organisation de ces établissements : elles seront déterminées par décret en Conseil d'Etat, les statuts adoptés par délibération des communes ou des groupements se bornant à préciser le périmètre de l'établissement et à en tirer les conséquences en termes d'organisation. Dans ces conditions, il apparaît que le grief d'incompétence négative ne pourra être retenu.
6/ L'article 203, pour sa part, n'organise pas d'expérimentation mais diffère l'entrée en vigueur du transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service des établissements scolaires dans les départements et régions d'outre-mer. Pour ces collectivités, le législateur a subordonné le transfert à un rééquilibrage des effectifs, de manière à ce que le nombre des personnels transférés corresponde à la moyenne des effectifs de référence dans l'ensemble des départements et régions. Cette entrée en vigueur dérogatoire est critiquée au nom du principe constitutionnel d'égalité.
On peut toutefois faire valoir la situation particulière des départements et régions d'outre-mer en ce qui concerne les besoins en effectifs de personnels techniciens, ouvriers et de service des établissements publics locaux d'enseignement. Outre que les niveaux de dotations de personnels pour les établissements des départements et régions d'outre-mer sont inférieurs aux niveaux constatés en moyenne nationale, on peut noter que les perspectives de la démographie scolaire sont très différentes, dans ces départements et régions, des mouvements que l'on peut anticiper pour les départements de métropole. En outre, les aléas climatiques qui sont susceptibles d'affecter les départements et régions d'outre-mer justifient également un renforcement des effectifs d'au moins certaines catégories de personnels techniciens, ouvriers et de service.
III/ En ce qui concerne la préservation des intérêts nationaux et l'objectif constitutionnel du droit de disposer d'un logement décent :
Les députés requérants critiquent les dispositions des articles 60, 65 et 66 de la loi déférée au motif qu'elles porteraient atteinte au droit de disposer un logement décent résultant du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
La possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent constitue, il est vrai, un objectif de valeur constitutionnelle résultant du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, en particulier de ses dixième et onzième alinéas (décision n°94-359 DC du 19 janvier 1995 ; décision n°95-371 DC du 29 décembre 1995 ; décision n°98-403 DC du 29 juillet 1998 ; décision n°2000-436 DC du 7 décembre 2000 ; décision n°2001-455 DC du 12 janvier 2002). Mais on ne saurait en déduire, surtout depuis l'intervention de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, que le législateur ne pourrait décider de transférer à des collectivités territoriales certaines compétences en matière de logement précédemment assumées par l'Etat. Il lui appartient seulement, dans un tel cas, d'adopter des dispositions appropriées pour prévenir la survenance de ruptures caractérisées d'égalité (V. par analogie les décisions n°96-387 DC du 21 janvier 1997, n°2001-447 DC du 18 juillet 2001 et n°2003-487 DC du 18 décembre 2003, s'agissant de l'attribution d'allocations d'aide sociale répondant à une exigence de solidarité nationale).
Au cas présent, les dispositions critiquées des articles 60, 65 et 66 n'ont pas pour effet de créer des ruptures caractérisées d'égalité ou de compromettre la réalisation de l'objectif de valeur constitutionnelle en matière de logement. Elles ne sont, dès lors, pas contraires à la Constitution.
1/ L'article 60 de la loi déférée, modifiant l'article L 441-1 du code de la construction et de l'habitation, permet au préfet de déléguer au maire ou, avec l'accord du maire, au président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat tout ou partie des réservations de logements sociaux qu'il peut mettre en oeuvre au bénéfice de personnes mal logées ou défavorisées.
Ce droit de réservation, exercé par le représentant de l'Etat dans le département dans le cadre des dispositions des articles L 441-1 et R 441-5 du code de la construction et de l'habitation, permet au préfet de mobiliser jusqu'à 30% du total des logements gérés par chaque organisme de logement social dont 5% au bénéfice des agents civils et militaires de l'Etat. Ce droit de réservation a vocation à s'appliquer au moment des premières locations et au moment des relocations. Il ne s'agit pas d'un droit de désignation mais d'un droit de proposition, la commission d'attribution de l'organisme exerçant le pouvoir de décision à cet égard.
Contrairement à ce qui est soutenu, la possibilité de délégation ouverte par l'article 60 de la loi déférée ne se traduit pas par un dessaisissement du préfet ou par un transfert des attributions de l'Etat. L'Etat demeure, en effet, pleinement responsable de la mise en oeuvre du droit de réservation. La loi prévoit certes la possibilité d'une délégation au maire de l'exercice de ce droit, mais on doit souligner qu'il ne s'agit que d'une faculté laissée à la libre appréciation du représentant de l'Etat en fonction des circonstances locales, que l'exercice de la délégation sera encadré par une convention fixant notamment les engagements du délégataire et les conditions du retrait de la délégation, que le préfet pourra, après mise en demeure, agir directement dans le cas où les objectifs fixés par le plan d'action pour le logement des personnes défavorisées ne seraient pas respectés.
Dans ces conditions, il apparaît que le législateur n'a pas remis en cause le rôle prééminent de l'Etat en matière de réservation de logements sociaux. La critique formulée à l'encontre de l'article 60 manque ainsi en fait.
2/ L'article 65 de la loi déférée modifie, pour l'essentiel, la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, afin notamment de transférer aux départements la gestion des fonds de solidarité pour le logement et d'étendre la compétence de ces fonds aux aides pour les impayés d'eau, d'énergie et de téléphone.
Ces dispositions n'ont pas pour effet de créer des ruptures caractérisées d'égalité ou de porter atteinte à l'objectif constitutionnel en matière de logement. On doit relever, à cet égard, que les fonds de solidarité pour le logement ne constituent qu'un dispositif parmi d'autres des plans départementaux d'actions pour le logement des personnes défavorisées. Ces plans font l'objet de décisions communes prises par le représentant de l'Etat et le président du conseil général. L'association de l'Etat à l'élaboration de ces documents garantit ainsi la cohérence des politiques du logement et lui permet d'assumer la mission de solidarité qui lui est impartie ; la loi déférée ne remet pas en cause ces compétences.
On peut ajouter que la disposition adoptée par le législateur ne se traduira pas par un recul des mesures en faveur du logement : le dispositif prévu conduit ainsi à étendre la prise en charge par les fonds de frais qui n'étaient pas couverts -impayés d'eau, d'énergie et de services téléphoniques - permettant d'ailleurs un regroupement de dispositifs aujourd'hui dispersés et conduisant à une plus grande cohérence des décisions.
3/ L'article 66 de la loi déférée a pour objet de confier aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale qui en font la demande, la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations et l'équipement de locaux destinés au logement des étudiants, les biens appartenant à l'Etat leur étant alors transférés.
Ce transfert facultatif vise à améliorer l'offre de logements accessibles aux étudiants et on doit noter que les dispositions de l'article 66 ne modifient pas les conditions d'attribution de ces logements, qu'il s'agisse des critères d'éligibilité ou de la responsabilité en matière d'attribution qui demeure de la compétence des centres régionaux d'oeuvres universitaires et scolaires, établissements publics de l'Etat. A cet égard également, le grief tiré du « dessaisissement » de l'Etat manque en fait.
IV/ En ce qui concerne les exigences constitutionnelles de clarté et d'intelligibilité de la loi :
Les députés requérants font valoir que la loi déférée manquerait aux exigences constitutionnelles d'intelligibilité et de clarté de la loi. Mais ce grief ne pourra, s'agissant des dispositions critiquées, être retenu par le Conseil constitutionnel.
Le principe de clarté de la loi, qui découle de l'article 34 de la Constitution et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi, qui découle pour sa part des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, imposent au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et d'user de formules non équivoques (décision n°99-421 DC du 16 décembre 1999 ; décision n°2002-455 DC du 12 janvier 2002 ; décision n°2003-475 DC du 24 juillet 2003 ; décision n°2004-494 DC du 29 avril 2004 ; décision n°2004-500 DC du 29 juillet 2004). Mais la loi déférée, si elle modifie, conformément à l'objet qu'elle entend poursuivre, de nombreuses dispositions intéressant les compétences de l'Etat et des collectivités territoriales, comporte des dispositions claires et précises qui satisfont à ces exigences constitutionnelles.
Tel est le cas, en particulier, des dispositions des articles 18, 22, 28, 73, 91 et 163 qui sont mis en cause par les saisissants.
1/ L'article 18 de la loi déférée organise le transfert aux départements des routes relevant aujourd'hui du domaine public routier national. Les dispositions adoptées par le législateur déterminent précisément les critères permettant de distinguer les routes qui demeureront des voies nationales de celles qui seront transférées aux départements, ainsi que la procédure applicable à ces transferts.
Le législateur a, notamment, prévu la réalisation d'une étude exhaustive portant sur l'état de l'infrastructure routière à transférer et sur les investissements prévisibles pour la gestion de ce domaine routier. Cette étude, destinée à éclairer les départements sur l'état de l'infrastructure et la charge financière afférente, sera réalisée par l'Etat. En confiant cette responsabilité à l'Etat, dans un souci de transparence, le législateur n'a pas manqué aux exigences constitutionnelles de clarté et d'intelligibilité de la loi.
2/ L'article 22 de la loi déférée, modifiant le code de la route, traite des routes à grande circulation, qui permettent notamment d'assurer la circulation des transports exceptionnels, des convois et des transports militaires et la desserte économique du territoire. Il prévoit, en particulier, que les collectivités propriétaires des voies à grande circulation devront communiquer au préfet, avant leur mise en oeuvre, les projets de modification des caractéristiques techniques de ces voies et toutes mesures susceptibles de rendre ces voies impropres à leur destination.
Par cette disposition, le législateur a entendu garantir que le représentant de l'Etat dans le département soit informé, en temps utile, des travaux susceptibles d'affecter les voies à grande circulation. Ce faisant, le législateur n'a certes pas précisé les conditions dans lesquelles l'Etat pourrait s'opposer aux décisions correspondantes des collectivités territoriales. Mais il n'avait pas à le faire, dès lors que s'appliqueront en la matière les dispositions générales organisant le contrôle de légalité. Les exigences constitutionnelles de clarté et d'intelligibilité de la loi ne le contraignaient pas à l'expliciter, ou à faire un renvoi à ces dispositions générales, ou encore à adopter des dispositions spéciales à la matière.
3/ L'article 28 de la loi déférée organise le transfert des aérodromes civils appartenant à l'Etat. Il est reproché à ces dispositions de ne pas avoir précisé la nature et les catégories de collectivités aptes à assurer la gestion de ces équipements.
Il est exact que le législateur n'a pas réservé à certaines collectivités la possibilité de gérer ces équipements. Mais, ce faisant, il n'a pas manqué aux exigences de clarté ou d'intelligibilité de la loi : il a fait le choix de ne pas restreindre a priori à une ou plusieurs catégories de collectivités la possibilité de gérer ces infrastructures. On doit souligner, à cet égard, la très grande diversité des équipements considérés, en termes de taille, de fréquentation ou de circulation aérienne. Il faut aussi indiquer qu'en l'état du droit, toute personne publique ou privée peut prendre l'initiative de créer un aérodrome et en assurer la gestion ; certaines collectivités, de nature différente, ont d'ores et déjà la charge de certains de ces équipements, y compris s'agissant d'infrastructures significatives (par exemple, l'aérodrome de Biarritz est géré par un syndicat mixte, celui de Nancy-Metz par la région et celui de Grenoble par le département).
On peut ajouter, s'agissant de la sécurité des aéronefs et de leurs passagers, que la loi déférée ne modifie pas le rôle fondamental de l'Etat en cette matière : elle ne modifie pas les dispositions législatives du code de l'aviation civile relatives aux aéronefs et aux personnels navigants, n'affecte pas les services du contrôle de la navigation aérienne et ne touche pas au pouvoir de police exercé par le préfet sur les aérodromes.
4/ L'article 73 de la loi déférée confie aux régions compétence pour autoriser et agréer les instituts et écoles dispensant des formations nécessaires à l'exercice des professions paramédicales. La loi précise, en outre, les conditions dans lesquelles ces instituts et écoles seront financés par la région.
Contrairement à ce qui est soutenu, le législateur a énoncé sans équivoque et de manière précise les conditions dans lesquelles ces différents instituts ou écoles de formation seront financés par les régions. La loi attribue ainsi à la région la responsabilité d'assurer le fonctionnement et l'équipement des écoles et instituts publics de formation, alors qu'elle ne prévoit qu'une possibilité s'agissant des écoles et instituts privés.Mais le législateur a toutefois prévu au XI de l'article 73, s'agissant des établissements privés, que les régions seront substituées à l'Etat dans les droits et obligations relatifs au fonctionnement et à l'équipement des établissements privés de formation, ce qui permettra d'assurer la pérennité des formations financées par l'Etat avant l'entrée en vigueur de la loi. Ce dispositif garantit ainsi que les financements qui sont aujourd'hui assurés par l'Etat (écoles et instituts privés) ou par l'assurance maladie (écoles et instituts publics) seront poursuivis par les régions à compter de l'entrée en vigueur de la loi.
5/ L'article 91 ouvre la possibilité de constituer, dans le domaine éducatif et culturel, un groupement d'intérêt public associant l'Etat, des collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public ou de droit privé. En ne précisant pas la nature des personnes morales de droit privé visées, le législateur n'a pas, contrairement à ce qui est soutenu, adopté une disposition imprécise mais il a décidé de ne pas exclure a priori telle ou telle catégorie de personnes privées. On peut indiquer, d'ailleurs, que cette disposition est analogue à d'autres dispositions qui ont prévu la constitution de groupements d'intérêt public, par exemple les articles 90 de la loi du 1er août 2000 modifiant la loi du 30 septembre 1986 ou l'article 90 de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades.
6/ L'article 163 de la loi déférée prévoit la possibilité de transférer au président d'un établissement public de coopération intercommunale certains pouvoirs de police exercés par les maires. Ce transfert s'effectue sur proposition et accord des maires des communes membres de l'établissement. Cet accord doit être unanime à l'exception des transferts effectués au profit d'un président de communauté urbaine pour lesquels l'accord des deux tiers des maires des communes membres ou de la moitié des maires représentant au moins deux tiers de la population totale est requis. Dans tous les cas le transfert est arrêté par le représentant de l'Etat dans le département. Le transfert n'emporte pas dessaisissement du maire qui exerce conjointement le pouvoir transféré avec le président de l'établissement public. Les pouvoirs de police transférés doivent s'attacher à une compétence exercée par l'établissement public et on doit relever que seuls sont susceptibles d'être transférés les pouvoirs de police relatifs à l'assainissement, l'élimination des déchets ménagers, l'accueil des gens du voyage, l'organisation des manifestations culturelles et sportives, la circulation et le stationnement.
Les dispositions de l'article 163 exposent clairement et précisément les nouvelles règles relatives aux modalités d'exercice de ces pouvoirs de police. Le grief tiré des exigences constitutionnelles de clarté et d'intelligibilité de la loi ne pourra, dès lors, pas être retenu. On peut observer, au delà de l'énoncé détaillé des modalités procédurales applicables, que les dispositions de l'article 163 contribueront à une plus grande cohérence de l'action administrative, en permettant aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale, dans le champ de compétences transférées à ces établissements, de disposer d'un pouvoir d'intervention pour l'exercice de la police administrative afférente à ces compétences.
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Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi déférée. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.