Observations du gouvernement - 2004-502 DC

Décision n° 2004-502 DC du 5 août 2004

Loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement

Observations du gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement, adoptée le 29 juillet 2004.
Les auteurs du recours articulent des griefs explicites à l'encontre des articles 10 et 25 de la loi, qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
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I/ SUR L'ARTICLE 10
A/ L'article 10 de la loi déférée prévoit, afin d'encourager les recrutements dans les hôtels, cafés et restaurants, la mise en oeuvre à titre temporaire d'un dispositif d'aide à l'emploi, financé par l'Etat, pour la période courant du 1er juillet 2004 au 31 décembre 2005. Ce dispositif comprend, d'une part, une aide forfaitaire déterminée en fonction du nombre de salariés dont le salaire horaire est égal au salaire minimum de croissance (SMIC) et une aide égale au produit de l'effectif salarié bénéficiant d'un salaire supérieur au SMIC par un montant forfaitaire déterminé en fonction de la part du chiffre d'affaires qui résulte de l'activité de restauration sur place hors boissons alcoolisées. Il met en place, d'autre part, une aide spécifique au travailleur non salarié dont le conjoint est inscrit au registre du commerce comme conjoint collaborateur et dont les cotisations d'assurance vieillesse volontaire sont prises en charge par le travailleur non salarié.
Les auteurs du recours soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité.
B/ Une telle critique n'est pas fondée.
Il faut rappeler qu'il est loisible au législateur, sans méconnaître le principe constitutionnel d'égalité, d'instituer des aides de l'Etat au bénéfice de telle ou telle catégorie particulière, dès lors que cette aide est fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec le but d'intérêt général que le législateur entend poursuivre.
Au cas présent, le législateur a entendu faire bénéficier d'une aide spécifique une catégorie homogène d'entreprises exerçant dans le secteur particulier de l'hôtellerie, des cafés et de la restauration, dans le but de renforcer l'attractivité de ce secteur et de permettre des créations d'emplois.
En effet, le secteur de l'hôtellerie, des cafés et de la restauration connaît des spécificités fortes en matière d'emploi, de salaires et de conditions de travail. Selon l'ANPE, il figure parmi les secteurs qui connaissent le plus de difficultés à recruter : les offres d'emploi non satisfaites dans ce secteur sont de l'ordre de 70 000. Ces difficultés de recrutement s'expliquent essentiellement par les astreintes particulières liées à l'exercice de la profession (horaires, travail les jours fériés, peu de jours de congés), par le niveau des salaires (45% des salariés de ce secteur sont payés au SMIC dit « hôtelier », c'est à dire un niveau 6% inférieur au SMIC de droit commun en raison de la déduction d'avantages en nature). Ce dispositif du « SMIC hôtelier » constitue une « trappe à bas salaires », dans la mesure où sa suppression entraînerait un surcoût pour l'employeur de l'ordre de 128€ par mois et par salarié. Plusieurs études économiques ont, de fait, montré que la France connaissait un déficit d'emplois particulièrement élevé dans l'hôtellerie et la restauration par rapport à d'autres pays.
L'aide décidée par l'article 10 de la loi déférée entend remédier à ces difficultés et permettre des créations d'emplois dans ce secteur. Elle incite fortement à la sortie du « SMIC hôtelier » dans la mesure où l'aide ne sera versée qu'au titre des salariés dont le salaire en espèces (c'est-à-dire hors avantage en nature) est supérieur ou égal au SMIC de droit commun. On doit indiquer que l'annonce de cette mesure a permis la conclusion, le 1er juillet 2004, d'un accord entre les partenaires sociaux, prévoyant notamment cinq jours de congés et deux jours fériés supplémentaires, la pérennisation des 39 heures, une hausse de l'effort des employeurs en matière de prévoyance ainsi que la suppression obligatoire du « SMIC hôtelier ».
Cette aide devrait ainsi renforcer l'attractivité du secteur et encourager la création d'emplois. On peut penser qu'elle se révélera plus efficace qu'une aide accordée en fonction des embauches réalisées, qui aurait eu le double inconvénient de provoquer des effets d'aubaine importants, compte tenu du taux de rotation particulièrement élevé dans cette profession fortement saisonnalisée (la moitié des emplois sont renouvelés tous les 6 mois) sans contribuer pour autant à améliorer effectivement l'attractivité du secteur.
On peut, enfin, rappeler que ces mesures sont prévues à titre transitoire, avant que le taux de TVA ne soit abaissé à 5,5% dans ce secteur. Le principe d'une telle baisse a été retenu dans la loi de finances pour 2004 et sa mise en oeuvre interviendra dans les quatre mois suivant l'entrée en vigueur de la directive communautaire qui autorisera cette mesure à l'issue des négociations actuellement engagées.
Dans ces conditions, il apparaît que l'aide à l'emploi dans le secteur de l'hôtellerie, des cafés et de la restauration, mesure temporaire, est conforme à l'objectif d'intérêt général que s'est assigné le législateur. Elle repose sur des critères objectifs et rationnels et fera l'objet de contrôles par les organismes chargés du versement de l'aide. Le grief tiré du principe constitutionnel d'égalité sera, par suite, écarté.
II/ SUR L'ARTICLE 25
A/ Les parlementaires auteurs du recours soutiennent, par une argumentation détaillée, que l'article 25 de la loi déférée aurait été adopté en méconnaissance des règles qui régissent l'exercice du droit d'amendement.
B/ Cette critique appelle les observations suivantes.
1/ On sait qu'en vertu des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution le droit d'amendement peut s'exercer à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire.
Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la seule limite opposable à l'exercice du droit d'amendement, avant la réunion de la commission mixte paritaire, tient au fait que les adjonctions et modifications apportées au texte en cours de discussion ne peuvent être dépourvues de tout lien avec l'objet du texte soumis au Parlement (décision n°2001-455 DC du 12 janvier 2002 ; décision n°2002-459 DC du 22 août 2002 ; décision n°2003-472 DC du 26 juin 2003). Cette condition est appréciée libéralement par le Conseil constitutionnel, particulièrement dans les textes qui rassemblent diverses dispositions à caractère économique, fiscal ou financier.
Au cas présent, le projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement, déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, comportait diverses mesures, à caractère fiscal ou non fiscal, destinées à favoriser la croissance économique et la création d'emplois. Ces mesures visent à soutenir la consommation des ménages et les salaires, à encourager l'investissement dans les entreprises, à maintenir des activités de proximité, à favoriser la création d'emplois. Les dispositions supplémentaires qui ont été adoptées au cours du débat parlementaire par voie d'amendements ne sont pas dépourvues de tout lien avec l'objet des dispositions figurant à l'origine dans le projet de loi déposé par le Gouvernement.
2/ L'article 25 de la loi déférée rend possible le reclassement des personnels sous statut de l'Imprimerie nationale, dans le cadre d'un projet de redressement de cette société.
La société Imprimerie nationale joue un rôle clé dans des domaines sensibles pour les entreprises et pour l'Etat que sont les documents sécurisés et la lutte contre la contrefaçon. Elle détient en effet, de par la loi du 31 décembre 1993, le monopole de réalisation des documents sécurisés ; c'est pour cette raison que lui a été confiée, le 17 mai 2004, une mission de coordination en matière de lutte contre la contrefaçon aux côtés du Comité national anti-contrefaçon.
Cette entreprise est aujourd'hui en grande difficulté et doit engager rapidement un plan de redressement, avec l'aide de l'Etat, dans le cadre des règles communautaires régissant les aides d'Etat. En rendant possible le reclassement des personnels sous statut, dans le cadre d'un projet de plan de sauvegarde de l'emploi, l'article 25 permet d'engager le processus de redressement de l'Imprimerie nationale et de préserver des emplois, notamment dans le bassin du Douaisis. Ces mesures sont urgentes, car tout délai supplémentaire pèserait sur le processus de redressement de l'entreprise. Or celui-ci est strictement encadré par les délais prévus par les textes communautaires en matières d'aide d'Etat. Un délai supplémentaire ferait donc courir un risque grave à l'entreprise et menacerait l'emploi des personnels.
Les dispositions critiquées de l'article 25 ne sont ainsi pas dépourvues de tout lien avec les dispositions du projet de loi qui entendent aider l'emploi, encourager l'investissement dans les entreprises et maintenir les activités de proximité.
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Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi déférée. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.