Réplique du gouvernement - 2004-492 DC

Décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004

Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité

Réplique du gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, adoptée le 11 février 2004. Après avoir pris connaissance des observations du Gouvernement, les requérants ont adressé au Conseil constitutionnel un nouveau mémoire, dans lequel ils articulent des griefs nouveaux, à l'encontre des articles 121 et 186 de la loi déférée.
Ces griefs appellent du Gouvernement les observations suivantes.
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I/ Sur l'article 121
A/ L'article 121 de la loi déférée ajoute un alinéa à l'article 137-4 du code de procédure pénale afin de permettre au Procureur de la République de saisir directement le juge des libertés et de la détention de réquisitions tendant au placement en détention provisoire d'une personne mise en examen, lorsque le juge d'instruction n'a pas donné suite à de premières réquisitions en ce sens.
En l'état du droit, l'article 137-4 du code de procédure pénale dispose que le procureur de la République saisit le juge d'instruction de réquisitions tendant au placement en détention de la personne mise en examen. Si le juge d'instruction estime cette détention injustifiée et décide, pour cette raison, de ne pas transmettre le dossier au juge des libertés et de la détention, il doit statuer sans délai par une ordonnance motivée. Le procureur de la République, à qui cette ordonnance est transmise, n'a alors d'autre voie, pour contester ce refus, que de former appel de cette ordonnance, conformément à l'article 185 du code de procédure pénale, devant la chambre de l'instruction qui décidera le cas échéant elle-même le placement en détention de la personne mise en examen. Celle-ci est entre temps laissée en liberté, et le juge des libertés et de la détention n'a pas eu connaissance de la procédure.
L'article 121 modifie cette règle issue de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000, en vertu de laquelle le juge des libertés et de la détention ne peut, au cours de l'instruction, être saisi d'une demande de détention provisoire qu'avec l'assentiment du juge d'instruction. Ainsi, dans certains cas, le procureur de la République pourra saisir lui-même le juge des libertés et de la détention de réquisitions aux fins de placement en détention.
Dans cette hypothèse, comme en l'état actuel du droit, il reviendra au juge des libertés et de la détention d'apprécier le bien-fondé de ces réquisitions au terme d'un débat contradictoire entre, d'une part, la personne intéressée et son avocat et, d'autre part, le procureur de la République.
Toutefois, le procureur de la République ne dispose de cette possibilité de saisine directe que si trois conditions cumulatives sont réunies.
Tout d'abord, le procureur doit, lorsqu'il saisit le juge d'instruction de réquisitions tendant à un placement en détention provisoire, l'avertir qu'il envisage de faire application de ces dispositions.
Ensuite, la saisine directe n'est possible que pour les infractions les plus graves, à savoir les crimes ou délits punis de dix ans d'emprisonnement (comme le trafic de stupéfiants, les agressions sexuelles aggravées ou la corruption).
Enfin, cette saisine n'est possible que si le procureur a requis la détention provisoire à titre de mesure de sûreté, c'est-à-dire, comme le précisent les 2° et 3° de l'article 144 du code de procédure pénale, lorsque existent des risques de renouvellement des faits ou de fuite de la personne ou des risques de trouble exceptionnel à l'ordre public. En revanche, une telle saisine est exclue si les réquisitions sont uniquement motivées au regard du 1° de l'article 144 du code de procédure pénale, c'est-à-dire des nécessités de l'instruction (risque de pression ou de concertation frauduleuse, risque de disparition des preuves).
B/ Les saisissants font valoir, en premier lieu, que cette possibilité de saisine directe supprime une garantie dont bénéficie la personne mise en examen, en méconnaissance de votre jurisprudence dite du « cliquet » et, en second lieu, qu'elle viole le principe d'égalité devant la justice.
1 - S'agissant du premier de ces moyens, les saisissants soutiennent que le « double regard » institué par la loi du 15 juin 2000 précitée, en vertu duquel une mesure de placement en détention provisoire doit être examinée par deux magistrats du siège (le juge d'instruction et le juge des libertés et de la détention), constitue une garantie constitutionnelle sur laquelle le législateur ne saurait revenir.
A cet égard, il convient de préciser que l'article 121 ne supprime pas ce « double regard », mais se contente de l'aménager différemment. En effet, la saisine directe du juge des libertés et de la détention ne peut intervenir qu'à la suite d'un premier refus du juge d'instruction de transmettre des réquisitions à fin de placement en détention au juge des libertés et de la détention. Même en cas de saisine directe de ce dernier juge, deux magistrats du siège auront en tout état de cause eu à connaître de la demande de placement en détention. Seul le « double assentiment » est donc remis en cause et non le « double examen » par des magistrats du siège.
Par ailleurs, comme cela résulte de votre décision n° 83-165 du 20 janvier 1984 que les saisissants invoquent à l'appui de leur démonstration, « l'effet de cliquet », qui interdit au législateur d'abroger une garantie sans la remplacer par une garantie équivalente, ne concerne que des garanties « conformes aux exigences constitutionnelles », selon les termes du considérant n° 42 de cette décision.
Peut-être constitue une telle garantie, au regard de la protection des libertés individuelles, et dans la ligne de ce que vous avez jugé en matière de perquisitions nocturnes (décision n° 96-377 du 16 juillet 1996), le fait que la mise en détention provisoire soit décidée, non seulement par un juge, mais encore par un magistrat différent de celui qui a la charge de l'instruction.
En revanche, la circonstance que la décision de ce magistrat soit subordonnée à l'accord préalable du juge d'instruction ne constitue pas, par elle-même, une garantie légale pour la mise en oeuvre d'exigences constitutionnelles. Dès lors, il était loisible au législateur de fixer des modalités nouvelles pour la mise en oeuvre de ces exigences, modalités dont il lui appartenait d'apprécier l'opportunité (voir, par exemple, la décision n° 86-210 DC du 29 juillet 1986).
Pour le reste, l'économie du nouveau dispositif respecte naturellement l'exigence constitutionnelle au terme de laquelle la mesure de placement en détention doit être décidée par un magistrat du siège différent de celui chargé de l'instruction. Allant même au-delà de cette exigence, ce dispositif permet au juge des libertés et de la détention, y compris lorsqu'il statue sur saisine directe, de disposer de l'ordonnance motivée du juge d'instruction expliquant pourquoi, selon ce magistrat, la détention n'est pas justifiée.
2 - S'agissant du second moyen, tiré de la violation du principe d'égalité devant la justice, les saisissants relèvent que la possibilité ouverte au procureur de la République, dans certaines affaires seulement, de saisir directement le juge des libertés et de la détention, provoque une rupture de l'égalité de traitement avec les affaires dans lesquelles cette faculté n'existe pas.
a - Il convient tout d'abord de préciser l'exacte mesure de cette différence de traitement.
Le fait que le juge d'instruction ne puisse plus en toute hypothèse faire obstacle à la saisine du juge des libertés et de la détention, pour ce qui concerne les infractions les plus graves (les délits et crimes punis d'une peine d'emprisonnement de dix ans), ne prive la personne concernée d'aucune des garanties dont elle bénéficie en aval devant le juge des libertés et de la détention.
Ainsi, ce juge devra dans un premier temps faire comparaître la personne mise en examen devant lui en présence de son avocat pour, s'il l'estime utile, recueillir ses observations, conformément aux deux premiers alinéas de l'article 145 du code de procédure pénale.
Ensuite, s'il envisage le placement en détention, le juge des libertés et de la détention devra organiser un débat contradictoire, pour la préparation duquel l'intéressé pourra demander un délai et au cours duquel lui-même ou son avocat pourront faire état de la position défavorable du juge d'instruction.
Il est à noter que si le juge des libertés et de la détention décide de laisser la personne en liberté, l'appel du procureur de la République ne sera pas suspensif et n'empêchera pas cette mise en liberté.
Au contraire, si le juge ordonne la mise en détention - pour les seuls motifs de sûreté visés aux 2° et 3° de l'article 144 du code de procédure pénale -, l'intéressé pourra immédiatement former un référé-liberté conformément aux dispositions de l'article 187-1 du même code et sera, le cas échéant, libéré par le président de la chambre de l'instruction avant le troisième jour ouvrable suivant.
La protection des droits de la personne mise en examen dont le dossier est transmis au juge des libertés et de la détention est donc assurée dans les mêmes conditions, conformes aux exigences constitutionnelles, que cette transmission soit faite directement ou par le biais du juge d'instruction.
b - La différence procédurale critiquée repose sur des considérations objectives.
La possibilité de saisine directe ouverte au procureur de la République a été délibérément restreinte à certaines hypothèses particulières. En droit, elle n'est possible que pour les infractions les plus graves, à savoir les crimes ou délits punis d'une peine de dix ans d'emprisonnement.
En pratique, elle ne devrait trouver à s'appliquer que dans des hypothèses exceptionnelles, dans lesquelles le juge des libertés et de la détention sera susceptible, du fait de son expérience, d'avoir une analyse du dossier différente de celle du juge d'instruction. A titre d'exemple, il pourrait en être ainsi en cas de violences volontaires commises par plusieurs personnes agissant avec préméditation et pour des motifs racistes ou homophobes, en raison de l'importance du trouble à l'ordre public résultant de tels actes ou en cas d'agression sexuelle sur mineur par une personne exerçant l'autorité, qui aurait déjà été condamnée pour viol, en raison des risques de récidive.
En définitive, la différence procédurale dans le traitement des demandes de placement en détention résultant de l'article 121 est justifiée au regard de la particulière gravité des infractions en cause. Elle s'accompagne en outre pour l'intéressé de garanties de nature à assurer le respect des exigences constitutionnelles requises en matière de liberté individuelle.
Au bénéfice des considérations qui précèdent, le grief adressé à l'article 121 de la loi déférée ne pourra qu'être écarté.
II/ Sur l'article 186
A/ L'article 186 de la loi déférée institue un dispositif procédural, résultant des nouveaux articles 723-20 à 723-28 du code de procédure pénale, destiné à favoriser les mesures d'aménagement de peine au bénéfice des condamnés en fin de détention.
Ce dispositif repose sur la règle fixée par le nouvel article 723-20, selon laquelle les derniers mois d'emprisonnement doivent être effectués, dans la mesure du possible, sous le régime de la semi-liberté, du placement à l'extérieur ou du placement sous surveillance électronique. Pour les personnes condamnées à des peines d'emprisonnement comprises entre 6 mois et 2 ans, cette règle s'applique aux 3 derniers mois de la peine et, pour les personnes condamnées à des peines comprises entre 2 ans et 5 ans, aux 6 derniers mois d'emprisonnement.
Ladite règle traduit de façon concrète un des principes généraux relatifs à l'application des peines, désormais rappelés par le nouvel article 707 du code de procédure pénale résultant de l'article 159 de la loi déférée, dont le troisième alinéa dispose que : «L'individualisation des peines doit, chaque fois que cela est possible, permettre le retour progressif du condamné à la liberté et éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire »,
Le retour progressif à la liberté est en effet de nature à favoriser l'insertion ou la réinsertion du condamné et à prévenir la récidive, ce qui correspond aux objectifs essentiels de l'individualisation des peines mentionnés par le deuxième alinéa de l'article 707, dans la droite ligne de la décision n° 93-334 DC du 20 janvier 1994 du Conseil constitutionnel selon laquelle « l'exécution des peines privatives de liberté (...) a été conçue non seulement pour protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi pour favoriser l'amendement de celui-ci et préparer sa réinsertion ».
D'un point de vue pratique, pour mettre en oeuvre la règle posée par l'article 723-20, les articles 723-21 à 723-28 prévoient le dispositif suivant.
Le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation fait examiner en temps utile par ses services le dossier de chacun des condamnés relevant de ces dispositions afin de déterminer, après avis du chef d'établissement, la mesure d'aménagement de la peine la mieux adaptée à la personnalité de l'intéressé et il saisit le juge de l'application des peines d'une proposition d'aménagement de peine.
Ce directeur n'est pas tenu de faire procéder à l'examen en cause en cas de mauvaise conduite du condamné en détention, d'absence de projet sérieux de réinsertion ou d'impossibilité matérielle. Par ailleurs, le refus du condamné de bénéficier de la mesure qui lui est proposée fait dans tous les cas obstacle à la mise en oeuvre de cette procédure.
Une fois saisi, le juge de l'application des peines dispose d'un délai de trois semaines pour décider par ordonnance, prononcée après avis du procureur de la République, d'homologuer ou non la proposition. Sa décision peut faire l'objet d'un recours de la part du parquet ou du condamné devant le président de la chambre de l'application des peines de la cour d'appel. Le juge de l'application des peines peut, le cas échéant, modifier la mesure d'aménagement proposée ou la remplacer par une autre.
Pour assurer l'efficacité du système, il est prévu qu'à défaut de réponse du juge de l'application des peines dans le délai prévu - hypothèse qui devrait évidemment rester exceptionnelle -, le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation peut décider l'exécution de la mesure d'aménagement. Cette décision, qualifiée de mesure d'administration judiciaire, est préalablement notifiée au juge de l'application des peines et au procureur de la République, ce dernier pouvant former un recours suspensif devant le président de la chambre de l'application des peines de la cour d'appel.
Ce dispositif, et notamment les conséquences attachées au silence du juge d'application des peines, vise à rendre effectifs, au moyen d'une procédure simple et efficace, des aménagements de peine auxquels il n'est actuellement pas suffisamment recouru pour les condamnés en fin de peine, en raison des contraintes résultant de la procédure de droit commun.
B/ Les saisissants reprochent à ce dispositif de méconnaître le rôle dévolu à l'autorité judiciaire en matière d'aménagement des peines, les principes de liberté individuelle, d'égalité devant la justice et du droit au recours.
Plus précisément, ces derniers invoquent deux moyens à l'appui de ce grief. Ils font valoir en premier lieu que les exigences du principe de liberté individuelle ne peuvent se concilier avec les conséquences que l'article 186 tire du silence du juge de l'application des peines. En second lieu, ils soutiennent que l'économie de ce dispositif prive l'intéressé de son droit à former un recours à l'encontre de la mesure d'aménagement de peine décidée dans le silence du juge de l'application des peines et crée ainsi une inégalité entre ce condamné et le procureur de la République.
1 - Le premier de ces moyens appelle les observations suivantes.
Il est essentiel de souligner que les dispositions de l'article 186 de la loi déférée ne font en rien obstacle à l'application des règles générales qui gouvernent l'application des peines.
Ainsi il ne résulte de ce nouveau dispositif aucune restriction des pouvoirs dévolus au juge de l'application des peines, ni aucune réduction des possibilités offertes au condamné de demander et d'obtenir l'aménagement de sa peine.
Les pouvoirs du juge de l'application des peines sont en effet maintenus dans leur intégralité. Cela se traduit par la possibilité - résultant de l'article 723-25 nouveau du code de procédure pénale - dont ce juge dispose lorsqu'il est saisi de la proposition d'aménagement aux fins d'homologation, de modifier les obligations qui incomberont au condamné et même de substituer une autre mesure d'aménagement à celle qui lui est proposée. Mais cela se traduit également par la possibilité, que lui reconnaît l'article 723-26 nouveau du même code, lorsque la mesure d'aménagement a été mise en oeuvre à la suite de son silence, de se saisir d'office afin de révoquer ladite mesure si le condamné ne se conforme pas à ses obligations.
Le rôle particulier conféré au silence du juge de l'application des peines ne conduit donc pas à le priver des prérogatives dont il dispose afin de garantir que l'aménagement des peines respecte à la fois le principe de liberté individuelle et l'ordre public.
En termes de protection de la liberté individuelle du condamné, ce silence a pour seule conséquence de permettre la mise à exécution de la mesure d'aménagement proposée, à laquelle l'intéressé a consenti, et n'emporte donc aucune conséquence préjudiciable à l'intéressé. Dans ces conditions, aucun parallèle ne saurait être fait entre les effets attachés à ce silence et le régime d'autorisation implicite des systèmes de vidéo-surveillance censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°94-352 du 18 janvier 1995, parce qu'il comportait au contraire des risques pour la liberté individuelle (cf. considérant n° 12).
En termes de respect de l'ordre public, le silence du juge d'application des peines n'a pas pour effet, ainsi qu'il a été dit, de le dessaisir et ne s'oppose pas à ce qu'il révoque la mesure d'aménagement intervenue.
Les modalités d'intervention du juge d'application des peines, telles qu'elles résultent du nouveau régime, concilient donc le respect du principe de liberté individuelle et celui de l'ordre public.
2 - Le second de ces moyens, tiré de l'absence de voie de recours ouverte au condamné et de l'inégalité de sa situation par rapport au procureur de la République apparaît infondé.
A titre liminaire, on peut relever que la personne condamnée conserve, parallèlement au nouveau régime, la faculté de demander à bénéficier d'un aménagement de peine selon la procédure contradictoire de droit commun. L'intéressé peut notamment faire usage de cette faculté dans l'hypothèse où le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation ne saisit pas le juge. Dans ce cas, le deuxième alinéa de l'article 723-21 nouveau (in fine) prévoit d'ailleurs expressément que le directeur en informe le condamné.
En outre, l'application du nouveau régime ne comporte pour l'intéressé aucune privation de son droit au recours, quel que soit le cas de figure envisagé.
La mesure d'aménagement ne peut être mise en oeuvre, quel que soit le mode retenu (silence ou non du juge d'application des peines) qu'avec l'accord de l'intéressé, comme le prévoit le deuxième alinéa de l'article 723-21 nouveau.
Si le texte n'ouvre aucune voie de recours contre une telle mesure lorsque sa mise en oeuvre résulte du silence du juge d'application des peines, il est à noter qu'une telle voie de recours ne serait d'aucune portée pratique et n'apporterait aucune garantie à l'intéressé, dès lors qu'il s'agit d'une mesure destinée à mettre fin à sa détention et qui lui est donc favorable. Ce constat rend également vain l'argument tiré de l'inégalité des situations faites au condamné et au procureur de la République. En effet, si ce dernier dispose quant à lui d'une voie de recours contre les mesures d'aménagement décidées au bénéfice du condamné, qu'elles aient été homologuées ou non, c'est précisément parce que l'intérêt de l'ordre public, dont il a la charge, le commande.
Par ailleurs, dans le cas où le juge de l'application des peines refuse d'homologuer la proposition d'aménagement de peine, l'article 723-22 nouveau du code de procédure pénale prévoit que le condamné peut faire appel dans les conditions prévues à l'article 712-11 nouveau du même code, devant le président de la chambre d'application des peines de la cour d'appel.
En toute hypothèse, le régime issu de l'article 186 de la loi déférée assure donc le respect des principes constitutionnels de liberté individuelle et du droit au recours.
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Pour ces raisons, il apparaît au Gouvernement qu'aucun des nouveaux griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter dans leur ensemble les recours dont il est saisi.