Observations du gouvernement - 2003-487 DC

Décision n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003

Loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité

Observations du gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, adoptée le 10 décembre 2003.
Les requérants articulent à l'encontre des articles 2, 4, 6, 14 et 43 de la loi différents griefs qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I/ Sur les articles 2, 4, 6 et 14
A/ Les articles 2, 6 et 14 de la loi déférée procèdent, avec d'autres, à la décentralisation du revenu minimum d'insertion. L'article 2, qui abroge le 3° de l'article L 121-7 du code de l'action sociale et des familles ainsi que l'article L 262-4 du même code, décide l'abrogation des dispositions qui mettent aujourd'hui le financement de l'allocation de revenu minimum d'insertion à la charge de l'Etat. Les articles 6 et 14, qui modifient différents articles du code de l'action sociale et des familles en substituant au représentant de l'Etat dans le département le président du conseil général, ont pour effet de transférer au département la responsabilité de la mise en oeuvre du dispositif du revenu minimum d'insertion et d'habiliter le président du conseil général à prendre les décisions individuelles qui s'y rapportent. L'article 4, pour sa part, prévoit que les charges résultant pour les départements des transfert et création de compétences font l'objet d'une compensation selon les conditions fixées par la loi de finances.
A l'encontre de ces dispositions, les auteurs du recours font d'abord valoir qu'elles méconnaîtraient les termes des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et qu'elles seraient contraires au principe d'égalité. Ils soutiennent également que les dispositions de l'article 4 de la loi déférée seraient contraires aux articles 72 et 72-2 de la Constitution tels qu'ils résultent de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.
B/ Ces divers griefs ne sont pas fondés.
1/ En premier lieu, les dispositions critiquées de la loi déférée ne portent pas atteinte aux exigences constitutionnelles issues des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et ne peuvent être davantage jugées contraires au principe constitutionnel d'égalité.
Le dixième alinéa du Préambule de 1946 expose que la nation assure à l'individu et à sa famille les conditions nécessaires à leur développement. Le onzième alinéa du Préambule de 1946 énonce, pour sa part, que la nation garantit à tous la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs et que tout être humain qui se trouve, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, dans l'impossibilité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence. C'est au législateur qu'il appartient toutefois, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, de déterminer les modalités de mise en oeuvre des principes ainsi proclamés par le Préambule.
Le Conseil constitutionnel a déjà reconnu que ces principes ne faisaient pas, par eux-mêmes, obstacle à l'institution par le législateur de mécanismes de solidarité mis en oeuvre par des collectivités territoriales, notamment les départements (décision n°96-387 DC du 21 janvier 1997). Il faut relever, au surplus, que le pouvoir constituant, en adoptant la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, a marqué que les collectivités territoriales avaient vocation à exercer davantage de compétences, s'agissant de celles qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon.
Sans doute doit-on considérer, lorsque sont en cause les principes posés par le Préambule de 1946, qu'il appartient toujours au législateur, même après l'intervention de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, de prévenir par des dispositions appropriées la survenance de ruptures caractérisées d'égalité dans la mise en oeuvre, par des collectivités territoriales, des compétences qui leur sont confiées. On peut, en particulier, considérer qu'il doit en aller ainsi en matière d'allocations d'aide sociale qui répondent à une exigence de solidarité nationale, mises en oeuvre par les départements (décision n°96-387 DC du 21 janvier 1997 ; décision n°2001-447 DC du 18 juillet 2001).
Mais, au cas présent, il ne fait pas de doute que le législateur a pris les mesures appropriées pour éviter que l'attribution aux départements de la mise en oeuvre du revenu minimum d'insertion n'entraîne des ruptures caractérisées d'égalité.
A cet égard, on doit souligner que le revenu minimum d'insertion demeure un droit pour tous ceux qui remplissent les conditions mises à son attribution et que ces conditions d'attribution, notamment les conditions d'âge, de ressources et de composition du foyer, comme le montant et le régime de l'allocation ou encore les règles relatives à la répétition d'allocations indues demeurent fixées par le législateur ou par le pouvoir réglementaire général. Ces éléments de cadrage essentiels demeurent déterminés, pour l'ensemble du territoire national, par des autorités de l'Etat. On peut ajouter que l'Etat assumera le contrôle de la mise en oeuvre du dispositif par les départements, par la voie du contrôle de légalité exercé par les préfets et par la voie de missions de contrôle exercées par l'Inspection générale des affaires sociales. L'Etat demeure, enfin, responsable du suivi des politiques conduites en matière d'allocation et d'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ; à cet effet, la loi déférée a prévu la transmission au préfet, par le président du conseil général, de données comptables et d'informations relatives aux bénéficiaires et aux prestations.
On doit aussi relever que les décisions individuelles, désormais prises par le président du conseil général, demeurent susceptibles d'être contestées devant les juridictions d'aide sociale. Les décisions de refus ou celles qui suspendent ou mettent fin au versement de l'allocation devront, d'ailleurs, être motivées en vertu des dispositions générales de la loi du 11 juillet 1979 relatives aux décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit et celles qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits.
2/ En deuxième, la critique adressée à la loi déférée au nom du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, ne pourra qu'être écartée.
a) Elle est, en effet, inopérante. Il est vrai que les nouvelles dispositions constitutionnelles prévoient désormais que tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales doit s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Elles prévoient aussi que toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales doit être accompagnée de ressources déterminées par la loi.
Mais la mise en oeuvre de ces dispositions doit nécessairement se faire dans le respect des compétences respectives de la loi et de la loi de finances telles qu'elles sont définies par la Constitution et par les dispositions organiques relatives aux lois de finances. Or l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à l'exercice des compétences transférées est susceptible, selon que le législateur choisit dans le cadre de son pouvoir d'appréciation de retenir un type de ressources publiques ou un autre, de relever du champ exclusif de la loi de finances. Il peut ainsi advenir que les dispositions procédant aux transferts de compétences et celles décidant de l'attribution des ressources ne figurent pas dans le même texte. Il faut alors, et il suffit, pour satisfaire à l'obligation constitutionnelle imposant « d'accompagner » le transfert de compétences d'une attribution de ressources, que l'entrée en vigueur du texte législatif procédant au transfert de compétences soit subordonnée à l'entrée en vigueur de la loi de finances décidant du transfert de ressources.
Tel est précisément l'objet des dispositions des articles 4 et 52 de la loi déférée. L'article 4 prévoit que les charges résultant pour les départements des compétences transférées ou créées par la loi sont compensées par l'attribution d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances et l'article 52 subordonne explicitement l'entrée en vigueur de la loi déférée, en principe prévue au 1er janvier 2004, à l'entrée en vigueur à cette date de dispositions votées par le législateur financier. En adoptant ces deux dispositions, le législateur a satisfait, s'agissant de la loi déférée, aux obligations susceptibles de résulter, à l'égard de ce texte, des dispositions du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Toute autre critique adressée à la loi déférée au nom du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution est inopérante.
Il en va ainsi, en particulier, du grief tiré de ce que le montant des ressources transférées par la loi de finances serait insuffisant pour couvrir les dépenses résultant du transfert ou de la création de compétences. La détermination des ressources attribuées au titre des transfert et création de compétences décidée par la loi déférée fait l'objet de l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 qui est actuellement en discussion au Parlement. Une argumentation contestant le montant des ressources attribuées pourrait sans doute être invoquée à l'appui d'une contestation dirigée contre cet article de la loi de finances, une fois que cette loi aura été définitivement adoptée. Mais une telle argumentation est dépourvue de portée à l'égard de la loi déférée qui ne comporte par elle-même, et ne saurait valablement comporter sans méconnaître la compétence exclusive du législateur financier, aucune disposition relative au montant des ressources transférées.
b) Au demeurant, il faut relever que l'attribution de ressources telle qu'elle est aujourd'hui prévue à l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 satisfait en tout état de cause pleinement aux exigences constitutionnelles résultant du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.
Cet alinéa distingue, en effet, le cas du transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales et celui de la création ou de l'extension de compétences de ces collectivités. S'agissant du transfert de compétences, la Constitution énonce explicitement que la détermination du montant des ressources attribuées se fait au vu des ressources qui « étaient consacrées à leur exercice », c'est-à-dire celles qui étaient effectivement consacrées par l'Etat à l'exercice de ces compétences avant le transfert. Et s'il est loisible au législateur de déterminer, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation politique, des dispositions plus favorables au bénéfice des collectivités territoriales ou de prévoir des règles relatives à l'évolution dans le temps de ces ressources, la Constitution n'impose pas d'autre obligation que celle d'attribuer des ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées par l'Etat à la date du transfert de compétences ; aucune règle constitutionnelle n'impose non plus de prévoir l'actualisation du montant de ces ressources.
S'agissant des compétences nouvelles créées ou étendues par la loi, la Constitution n'impose l'obligation d'attribuer des ressources que dans la mesure où ces création ou extension de compétences ont pour effet d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales ; elle laisse au législateur un large pouvoir d'appréciation quant au type et à l'évaluation des ressources publiques considérées ; cette obligation n'est d'ailleurs opposable, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a déjà jugé (décision n°2003-474 DC du 17 juillet 2003 ; décision n°2003-480 DC du 31 juillet 2003), qu'à la création de compétences obligatoires et non à des dispositions qui se rapportent à l'exercice, par les collectivités, de compétences facultatives.
Au cas présent, l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit un partage d'impôt entre l'Etat et les départements, sous la forme d'une affectation aux départements d'une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) appliquée à chaque hectolitre de carburant mis à la consommation sur l'ensemble du territoire national. Conformément à l'article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, l'affectation de tout ou partie d'une ressource de l'Etat à d'autres collectivités ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances.
De manière provisoire, la fraction de tarif de la TIPP sera déterminée, pour l'ensemble des départements, à partir des volumes de carburants mis à la consommation en 2003 et de la dépense de l'Etat en 2003 au titre de l'allocation du revenu minimum d'insertion. Au stade du projet de loi de finances pour 2004, la détermination de cette fraction provisoire est fondée sur les prévisions de recettes et de dépenses de l'année 2003. Chaque département recevra un pourcentage du produit affecté globalement aux départements, correspondant à la part des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 au titre de l'allocation du revenu minimum d'insertion rapportée au montant total de ces dépenses dans l'ensemble des départements. Le législateur, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, a prévu que la régularisation définitive de la fraction de tarifs affectée aux départements s'effectuera sur la base des dépenses de revenu minimum d'insertion et du produit de TIPP effectifs en 2003 et devrait faire l'objet d'une disposition en loi de finances rectificative pour 2004. S'il a, au surplus, prévu un ajustement définitif au vu des comptes administratifs des départements pour 2004, on doit souligner que l'adoption d'un tel mécanisme n'est nullement impliquée par une exigence constitutionnelle.
On doit, enfin, mentionner que la TIPP a été retenue en raison de sa stabilité et du caractère peu volatile de ses bases. On estime d'ailleurs que la consommation de carburants augmentera de 2003 à 2004, de telle sorte que le montant des recettes transférées aux départements au titre de la TIPP devrait excéder d'environ 80 millions d'euros le montant de la charge du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité.
3/ En troisième lieu, le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne la critique tirée du cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.
Cette critique paraît, en tout état de cause, prématurée. S'il avait été décidé d'instituer un mécanisme de péréquation, c'est dans la loi de finances qu'il aurait normalement trouvé sa place, avec le dispositif de compensation.
En outre, on doit relever que la saisine se méprend sur la portée du dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution lorsqu'elle soutient que le législateur serait tenu de prévoir dans chaque cas des dispositifs de péréquation.
Il importe, en effet, de bien distinguer les quatrième et cinquième alinéas de l'article 72-2 et de mesurer précisément quelle est leur portée respective. Le quatrième alinéa énonce une règle constitutionnelle précise - celle de la compensation financière des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales - dont le respect s'impose au législateur au cas par cas, pour chaque transfert de compétences, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Le cinquième alinéa exprime, pour sa part, un objectif constitutionnel et habilite le législateur à mettre en place des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. Cet objectif s'appréhende de manière nécessairement plus globale ; ainsi que l'a déjà jugé le Conseil constitutionnel, le dernier alinéa de l'article 72-2, qui a pour but de concilier le principe de liberté avec le principe d'égalité, n'impose pas que chaque type de ressources fasse l'objet d'une péréquation (décision n°2003-474 DC du 17 juillet 2003). La compensation et la péréquation constituent ainsi deux opérations bien distinctes et font l'objet de dispositions constitutionnelles de portée différente.
La loi déférée procède à un transfert de compétences de l'Etat vers les départements. Il importe dès lors que soit organisée de manière corrélative, selon les modalités précédemment exposées, une attribution de ressources aux départements afin de satisfaire aux exigences du quatrième alinéa de l'article 72-2. En revanche, la loi déférée n'ayant nullement pour objet la mise en place de dispositifs de péréquation, l'invocation du cinquième alinéa de l'article 72-2 est dépourvue de portée. Aucune exigence constitutionnelle n'imposait au législateur, au cas présent, de mettre en place un mécanisme de péréquation.
II/ Sur l'article 43
A/ L'article 43, relatif au revenu minimum d'activité, insère au code du travail dix articles qui déterminent le régime d'une nouvelle catégorie de contrats de travail dénommés « contrat insertion- revenu minimum d'activité » (CIRMA), destinés à faciliter l'insertion sociale et professionnelle de personnes bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi. Ces contrats s'inscrivent dans le cadre du parcours d'insertion prévu à l'article L 262-38 du code de l'action sociale et des familles.
Les auteurs du recours critiquent ces dispositions en invoquant le principe d'égalité ainsi que les termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Ils soutiennent, en outre, qu'elles méconnaîtraient la liberté individuelle et la liberté contractuelle.
B/ Une telle argumentation ne peut être retenue.
1/ La loi déférée crée un nouveau type de contrat de travail spécifique destiné aux personnes qui bénéficient du revenu minimum d'insertion depuis une certaine durée. Ce contrat présente le caractère d'un véritable contrat de travail à durée déterminée et à temps partiel, tout en faisant l'objet d'une aide supportée par le département.
Il donne lieu à un revenu minimum au moins égal au produit du salaire minimum de croissance par le nombre d'heures de travail effectuées. Ce revenu minimum d'activité est versé par l'employeur, qui perçoit du département une aide égale au montant du revenu minimum d'insertion pour une personne isolée après abattement du forfait logement. Pendant la durée du contrat, le montant de l'allocation du revenu minimum d'insertion est réduit du montant de l'aide du département à l'employeur mais tous les membres du foyer de l'allocataire conservent les droits garantis aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion. Les droits connexes à ce revenu, en particulier la couverture maladie universelle complémentaire, sont explicitement maintenus.
Ce contrat de travail est susceptible d'être conclu par la plupart des employeurs du secteur marchand et du secteur non marchand, à l'exception des particuliers employeurs ainsi que des services de l'Etat et du département. Ne peuvent, en outre, conclure ces contrats ni les employeurs qui ont procédé à des licenciements pour motif économique dans les six mois qui précèdent, ni les employeurs qui ne sont pas à jour du versement de leurs cotisations et contributions sociales. La conclusion d'un tel contrat ne peut non plus résulter du licenciement d'un salarié sous contrat à durée indéterminée. La loi subordonne encore la conclusion du contrat à celle d'une convention entre l'employeur et le département précisant les objectifs d'insertion professionnelle du salarié, les actions de tutorat, de suivi individualisé, d'accompagnement et de formation qui seront mises en place par l'employeur.
L'institution de ces nouveaux contrats vise à faciliter l'insertion professionnelle d'allocataires du revenu minimum d'insertion, en particulier ceux qui n'ont pas occupé d'emploi récemment, voire n'en ont jamais occupé, et qui ne sont pas d'emblée susceptibles de conclure un contrat de travail de droit commun avec un employeur. Pour les allocataires, la rémunération plus importante que la seule allocation du revenu minimum d'insertion se veut incitative sans dissuader la prise d'un emploi ordinaire. Pour les employeurs, le coût moins élevé de ce type de contrat de travail est justifié par le caractère spécifique de l'emploi qui intègre un aspect de réinsertion et de formation et se caractérise par une moindre productivité.
2/ En termes de droits sociaux, il faut souligner que les titulaires du revenu minimum d'activité sont affiliés au régime général de la sécurité sociale et bénéficient des prestations de ce régime pour l'ensemble des risques (maladie, maternité, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles, vieillesse). Ils bénéficient également des allocations pour perte d'emploi de l'assurance chômage.
Il est vrai que le montant de certaines des prestations servies sera limité, parce que l'assiette des cotisations sociales prise en considération sera elle-même inférieure à l'assiette de droit commun. Selon l'article L 322-4-15-7 du code du travail résultant de l'article 43 de la loi déférée, l'assiette des cotisations sera, en effet, limitée à la part de la rémunération qui est effectivement supportée par l'employeur, c'est à dire le montant du revenu minimum d'activité diminué du montant de l'aide versée par le département. En conséquence, le niveau des droits aux prestations en espèces qui sont calculées en fonction du montant de l'assiette des cotisations sera réduit à due concurrence de la diminution d'assiette. Mais on peut relever, en sens inverse, que le législateur a prévu des mesures pour les titulaires du revenu minimum d'activité qui s'avèrent plus favorables que les dispositions du droit commun : il en va ainsi du maintien de la rémunération par l'employeur en cas de congés de maladie, d'accidents du travail ou de maladie professionnelle, de congés de maternité, de paternité ou d'adoption (V. le II de l'article L 322-4-15-6 du code du travail résultant de l'article 43 de la loi déférée).
Ces diverses particularités ne sont pas constitutives d'une atteinte au principe constitutionnel d'égalité. Elles traduisent le fait que le revenu minimum d'activité recouvre à la fois une allocation forfaitaire d'aide sociale, versée par l'employeur mais supportée par le département, et une rémunération à la charge effective de l'employeur, fixée à un niveau faible mais adapté à la productivité réelle du titulaire du contrat. On ne peut, à cet égard, que constater que les bénéficiaires du revenu minimum d'activité sont dans une situation différente de celle des salariés de droit commun, en raison de leur plus faible employabilité et des actions, définies par la loi, que doit mener l'employeur en faveur de leur réinsertion. Cette situation spécifique explique la structure particulière de la rémunération de ces contrats de travail dérogatoires ; cette différence de situation justifie la différence de traitement. On doit, en outre, souligner l'intérêt général qui s'attache à ce que puissent se réinsérer dans le marché du travail des personnes qui en ont été durablement exclues.
3/ Enfin, le grief tiré de la méconnaissance de la liberté individuelle et de la liberté contractuelle manque, pour sa part, de sérieux. Les dispositions de la loi déférée qui créent un nouveau type de contrat de travail afin de faciliter la réinsertion sociale et professionnelle de certains allocataires du revenu minimum d'insertion, ne mettent nullement en cause la liberté individuelle au sens que lui reconnaît la Constitution. Elles ne portent aucune atteinte aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Loin de méconnaître la liberté contractuelle, elles lui offrent au contraire de nouvelles possibilités de mise en oeuvre.
On peut d'ailleurs rappeler que le revenu minimum d'activité vise à permettre la réinsertion sociale et professionnelle d'allocataires du revenu minimum d'insertion. Selon l'article L 262-38 du code de l'action sociale et des familles, tel qu'il résulte de l'article 24 de la loi déférée, le contrat insertion-revenu minimum d'activité (CIRMA) figure au nombre des actions concrètes - comme les prestations d'accompagnement social, l'orientation vers le service public de l'emploi, des activités ou des stages ou d'autres formes d'emplois aidés -, susceptibles d'être proposées aux titulaires du revenu minimum d'insertion au titre du contrat d'insertion, lequel est établi au vu de la situation professionnelle, sociale, financière et de santé et des conditions d'habitat des personnes concernées. En vertu de l'article L 262-37 du même code, dans la rédaction issue de l'article 23 de la loi, le contenu du contrat d'insertion est débattu entre l'allocataire et une personne spécialement chargée de l'élaboration de ce contrat ; la loi rappelle aussi que le contrat est librement conclu. Une fois signé, il doit sans doute être respecté, à moins qu'il ne soit révisé conformément à ce que prévoit l'article L 262-23. S'il est vrai que le non-respect par l'allocataire de ses engagements peut conduire à ce que soit prise une décision de suspension du versement de l'allocation, une telle décision ne peut intervenir que selon la procédure prévue à l'article L 262-23 ; l'autorité compétente n'est en outre nullement tenue de la prendre ; elle est naturellement susceptible d'être contestée devant les juridictions d'aide sociale. La critique factuelle esquissée par la dernière partie de l'argumentation de la saisine doit ainsi être regardée comme manquant en fait.


Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.