Saisine par 60 sénateurs - 2003-473 DC

Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003

Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit

Saisine par 60 sénateurs

A titre liminaire, les auteurs de la saisine entendent rappeler leur attachement à l'entreprise de simplification du droit et de codification pour laquelle ils ont oeuvré encore récemment. Il demeure que cette démarche ne saurait être réalisée en s'affranchissant de façon trop conséquente des droits du Parlement. En particulier le recours à la procédure des ordonnances telle qu'organisée par l'article 38 de la Constitution ne doit pas être trop large et imprécise.
Or, il s'avère qu'en l'occurrence, la loi d'habilitation critiquée couvre un champ du droit extrêmement vaste, ainsi que l'admet le rapporteur de la Commission des lois du Sénat en s'interrogeant sur « les conséquences d'une habilitation d'une si grande ampleur » (Sénat, Rapport n° 266, page 28). Certes, la réponse de la majorité soutenant le gouvernement, pour ne pas surprendre, tend à rassurer et à considérer que les prescriptions constitutionnelles sont ici respectées. Il reste, qu'à l'évidence, ce texte concerne des matières parmi les plus diverses, pas seulement d'ordre technique, appartenant, parfois, au champ du droit pénal ou du droit du travail, et sans justification tirée ni de l'urgence ni de l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées parlementaires. Il aboutit à faire échapper aux droits du Parlement des pans entiers de matières relevant du domaine de la loi et pour des durées parfois longues, jusqu'à dix huit mois. On pourrait être tenté de voir dans une telle habilitation, sans doute l'une des plus lourdes de la Vème République, une contradiction de principe avec l'article 38 C dès lors que par son champ très large, elle empêche, de facto, le Parlement de mesurer avec précision la finalité réelle et exacte de toutes ces mesures.
Une telle critique pourrait paraître excessive. En revanche, il importe d'invalider les dispositions les plus floues mettant en échec les règles constitutionnelles.
Dès lors, conformément à votre jurisprudence, les exigences de précision et de finalité qui résultent de l'article 38 C trouveront à s'appliquer avec toute la rigueur nécessaire (Décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977).
De même, il appartient au Conseil Constitutionnel, d'une part, de vérifier que la loi d'habilitation ne comporte aucune disposition qui permettrait de méconnaître les règles et principes de valeur constitutionnelle, d'autre part, de n'admettre la conformité à la Constitution de la loi d'habilitation que sous l'expresse réserve qu'elle soit interprétée et appliquée dans le strict respect de la Constitution (Décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, considérants 14 et 15).
* *
Sur l'article 5 de la loi
Cet article habilite le gouvernement à prendre diverses mesures dont celles nécessaires pour rendre compatibles avec le droit communautaire les dispositions législatives relatives à la passation des marchés publics (I.1.) et celles permettant « d'alléger les procédures de passation des marchés publics pour les collectivités territoriales » (I.2.).
Cette habilitation manque des précisions indispensables et, en particulier, méconnaît l'exigence de finalité.
I.1. S'agissant du
1° de l'article 5, force est d'admettre que sa rédaction imprécise par essence viole les articles 38 et 88-4 de la Constitution.
I.1.1. En premier lieu, ainsi que vous l'avez décidé à plusieurs reprises, l'article 38 C fait obligation au gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre et leurs domaines d'intervention (Décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, considérant 13).
En l'espèce, cette exigence ne peut être pas respectée pour la simple et bonne raison qu'il est impossible de préciser devant le Parlement le champ d'une habilitation qui porte sur des actes de droit communautaire dérivé, ici des directives, non encore adoptées et dont on ignore, à ce jour, le contenu et la date de leur adoption par les institutions communautaires. L'hypothèse couverte par la loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 était singulièrement différente dans la mesure où il s'agissait de résorber le retard pris par notre pays par rapport à son obligation de transposition de nombreuses directives déjà adoptées et dont, pour certaines, le délai de transposition était échu.
Le cas présent est radicalement distinct et l'on comprend difficilement comment, au titre de l'article 38 C, le Parlement pourrait habiliter le gouvernement à prendre des mesures dont aucune des institutions nationales ou communautaires concernées ne connaissent la teneur précise au moment où s'opère cette délégation.
Admettre une telle possibilité aboutirait à une dépossession supplémentaire et inédite des pouvoirs appartenant au Parlement. En aucune façon, l'article 38 C n'a pu avoir pour objet de conduire à l'habilitation du pouvoir exécutif aux fins de modifier les matières relevant du domaine de la loi en anticipant les évolutions du droit communautaire. Il convient de relever, à cet égard, que la Commission de Bruxelles semble s'étonner de l'empressement du gouvernement à transposer par avance des directives qui n'existent pas encore (Voir : Le Moniteur, 18 avril 2003, rubrique « Confidentiel »,
2).
I.1.2. En second lieu, et par voie de conséquence, cette habilitation en vue de la transposition de directives en voie d'achèvement futur et incertain, ne peut que méconnaître l'article 88-4 C au terme duquel « le Gouvernement soumet à l'Assemblée Nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets et propositions d'actes des communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative (...) et « Selon les modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l'alinéa précédent ».
L'habilitation par anticipation du gouvernement à procéder à la transposition de directives, dont certaines, eu égard à la procédure européenne, n'ont pas pu être transmises au Parlement, le prive pour l'avenir de l'exercice, via les Délégations compétentes ou tout parlementaire, de son pouvoir de contrôle et de son droit à l'information sur la construction européenne.
A supposer même, et pour les seuls besoins du raisonnement, que ces actes soient transmis au Parlement pendant la période d'habilitation, la portée de l'article 88-4 C serait méconnue dans la mesure où l'examen de ces projets de texte communautaire et les résolutions éventuellement votées seraient sans effet et donc privées de toute portée.
Cette habilitation inévitablement imprécise, puisque portant sur des propositions de directives non définitives, viole, en tout état de cause, le droit du Parlement français à exercer son contrôle sur les dispositions de nature législative portées par les actes communautaires.
De ces chefs, déjà, la censure est encourue.
I.2. Le
3° de l'article 5 habilite le gouvernement à prendre les mesures permettant « d'alléger les procédures de passation des marchés publics pour les collectivités territoriales ».
C'est en vain que l'on chercherait les précisions et la finalité irriguant cette habilitation. Les articles 38 et 72 C sont alors évidemment méconnus et ensemble le principe d'égalité devant la loi.
I.2.1. S'agissant d'une loi d'habilitation tendant à la simplification du droit applicable, y compris à la commande publique, on comprend qu'elle puisse servir l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi (Décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999). C'est ainsi que l'exposé des motifs et plusieurs articles visent l'harmonisation, la clarification, la coordination, ou, encore, la codification à droit constant.
En revanche, la notion d'allégement des procédures de passation des marchés publics ne répond à aucune finalité particulièrement définie et, plus que tout, manque de tout début de précision sur son sens et sa portée.
Nul n'ignore les rigueurs dont le droit de la commande publique est heureusement entouré. Nul ne peut davantage contester que les formes et procédures qui entourent la passation des marchés publics et des délégations de service public garantissent l'égalité d'accès aux contrats, la libre concurrence, et, autant l'écrire puisque les temps sont à la transparence, limitent les risques de corruption. La nécessité d'analyser les contraintes éventuellement inutiles car faisant, par exemple, doublon avec d'autres règles, voire le besoin de préciser certaines règles, y compris pour rendre plus effectives telle ou telle garantie ou améliorer la gestion publique, sont des objectifs de nature à servir l'intérêt général autant que l'accessibilité et l'intelligibilité de la loi.
A l'inverse, l'option consistant à « alléger » les procédures de passation laisse songeur sur l'ampleur de l'adaptation ainsi déléguée au gouvernement et sur sa finalité réelle. En outre, et contrairement à l'écho des mots, l'allégement des procédures ne signifie pas nécessairement simplification et sécurité juridique.
Cette habilitation du gouvernement ne répond absolument à aucune des exigences posées par l'article 38 C tel qu'interprété par votre jurisprudence constante. On ne voit pas, en outre, l'urgence qu'il y aurait à alléger les procédures de passation des marchés des collectivités territoriales.
I.2.2. D'autant plus que ce faisant, la loi a méconnu l'article 72 C consacrant la libre administration des collectivités territoriales. Faire ainsi passer, en substance, tout le droit de leurs marchés publics dans la main du pouvoir exécutif est pour le moins incohérent. Une habilitation aussi vaste aura pour effet de faire échapper la détermination des droits et obligations des collectivités territoriales au contrôle du Parlement. Au regard de l'ambition de décentralisation, ce glissement soudain ne manque pas de surprendre.
Pourtant, comme le relève monsieur le commissaire du gouvernement, D. Piveteau, dans ses conclusions, partiellement contraires, exposées dans l'affaire relative au nouveau code des marchés publics : « (...) alors même que le contexte constitutionnel est au renforcement de l'autonomie locale, tout ce qui modifie les droits et obligations des collectivités locales relève normalement du domaine de la loi » (CE, Ass., 5 mars 2003, Ordre des avocats à la cour d'appel de Paris, requête n° 238039). On ne peut qu'adhérer à cette analyse même si, en définitive, le Conseil d'Etat a choisi dans cette espèce de juger légale l'habilitation résultant d'un décret-loi de 12 novembre 1938. D'ailleurs, à bien y réfléchir, la cohérence aurait été de remettre de l'ordre dans l'ordonnancement normatif et d'abroger ce décret d'un autre temps par une loi sur les contrats publics des collectivités territoriales. L'article 5 critiqué ici fait le choix exactement inverse en prolongeant une habilitation dont, là encore, le libellé autorise tout et rien. C'est à dire beaucoup !
Le choix ainsi fait ne peut satisfaire ni l'article 38 C ni l'article 72 C nouveau. Là où une loi de clarification était nécessaire, le droit français va continuer avec une habilitation opaque dont le résultat sera de maintenir une matière relevant du domaine de la loi sous l'autorité du pouvoir réglementaire.
Force est d'admettre, et quoi qu'il en soit du pouvoir d'appréciation du Parlement qui ne peut être discutée devant le juge constitutionnel, que l'éventuelle habilitation du gouvernement pour modifier le droit applicable aux collectivités locales doit s'entendre de manière stricte et doit, pour le moins, être précise et répondre à une finalité évacuant, expressis verbis, toute incertitude sur le sens et la portée de la délégation ainsi consentie.
Or, cet « allègement des procédures » s'inscrit en contradiction avec ces prescriptions.
Il serait malvenu, d'ailleurs, d'oser prétendre que cet allègement, en soi et pour soi, va faciliter l'action des collectivités territoriales et donc renforcer leur libre administration. Pour qui connaît la réalité de la commande publique, dont les enjeux et les rapports de forces qui s'établissent avec les prestataires, parfois véritables puissances économiques, il apparaît que l'absence de règles suffisamment protectrices assurant l'égalité des acteurs peut placer les collectivités dans des situations délicates. In fine, il s'agit aussi du bon emploi des deniers publics et de la qualité des services publics. Dès lors, un « allègement » généralisé des règles peut s'avérer préjudiciable aux collectivités territoriales, aux services publics, et donc au citoyen.
Si une telle évolution devait intervenir, il conviendrait que cela se fasse dans la transparence indispensable et que le Parlement puisse jouer pleinement ses missions constitutionnelles.
Tel n'est pas le cas en l'espèce.
I.2.3. En tout état de cause, il convient de relever la méconnaissance du principe d'égalité fondé sur les articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 (Décision n° 2001-450 DC du 11 juillet 2001, Décision n° 2001-452 du 6 décembre 2001) lequel s'applique au droit de la commande publique. Il est certain, à cet égard, que les règles de mise en concurrence et de publicité contribuent directement au respect de ce principe constitutionnel.
Au cas présent, l'allégement visé ne peut que conduire à diminuer les règles de mise en concurrence et de transparence. Par voie de conséquence, les procédures excessivement « souples » ne pourront que contribuer à la méconnaissance du principe d'égalité, au risque de conduire à une limitation excessive de la libre concurrence.
Encore une fois, s'agissant d'une matière aussi délicate, dans tous les sens du terme, une telle habilitation aussi vaste, et sans précision sur sa finalité réelle, ne peut qu'aboutir à mettre en cause les équilibres du droit des contrats publics qui reposent, en partie, sur le principe d'égalité.
I.2.4. La violation de l'article 14 de la Déclaration de 1789 relatif à la nécessité des dépenses publiques et du consentement à ces dépenses ne peut que résulter d'une telle imprécision.
De quelques mots, l'évidence est telle qu'ils suffiront, on redira que l'allégement ne peut que conduire à mettre en danger les procédures de contrôles qui contribuent à s'assurer du bon emploi des deniers publics et donc de la légitimité de la dépense publique. La procédure de passation doit être suffisamment rigoureuse pour que le coût des contrats soit, au moment de la liquidation définitive, réellement supportable pour la collectivité territoriale concernée. On doit redouter, à cet égard, que l'allégement indéterminé de la procédure ne se traduise par l'alourdissement de la facture et plus loin de l'élargissement de la fracture civique...
De tous ces chefs, la censure est inévitable.
II. Sur l'article 6 de la loi
Cet article habilite le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour modifier la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée et créer de nouvelles formes de contrats conclu par des personnes publiques ou des personnes privées chargées d'une mission de service public pour la conception, la réalisation, la transformation, l'exploitation et le financement d'équipements publics, ou la gestion et le financement de services ou une combinaison de ces différentes missions.
Certes, l'habilitation est entourée de précisions, notamment relatives aux principes d'égalité et à ses corollaires, et prévoit qu'un accès équitable à ces contrats sera assuré d'une façon ou d'une autre au bénéfice de certaines professions défavorisées par de telles règles.
Certes, les auteurs de la saisine n'ignorent pas que vous avez admis la constitutionnalité de tels contrats figurant dans la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (Décision n° 2002-460 DC du 22 août 2002).
Il demeure que cet article méconnaît les articles 38 C (II.1) et 72 C (II. 2), ainsi que le principe d'égalité (II.3) et le principe de continuité des services publics (II.4).
II.1. Cette disposition aussi détaillée soit elle, ne répond pas à la nécessité constitutionnelle de préciser la finalité de l'habilitation telle que résultant du renvoi par l'article 38 C à l'exécution du programme du gouvernement. Sans doute ici le domaine d'intervention est-il précisé (Décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995, cons. 15 à 17, Rec. page 269), mais, à l'inverse, la finalité n'apparaît pas avec suffisamment de rigueur.
Les lois sur la sécurité intérieure et sur la justice de 2002 qui ont organisé de telles procédures contractuelles bornaient précisément le champ de l'innovation ainsi mise en oeuvre. Les raisons tirées de l'urgence à mettre en place un plan pour construire des équipements liés à l'ordre public, à la sécurité des personnes et des biens, à la dignité des personnes incarcérées ont motivé, selon l'expression même du gouvernement, cette évolution.
Rien de tel en l'occurrence et l'article 6 reste particulièrement silencieux sur la finalité de ces nouveaux contrats.
Certes, il a été question dans les débats parlementaires du plan « Hôpitaux 2007 », mais cette perspective ne couvre qu'une partie du champ de l'habilitation qui reste donc imprécise.
S'il s'agit de couvrir tout le champ des services publics, l'habilitation ne peut être admise dans la mesure où elle ferait basculer tout une partie du droit public dans le champ des ordonnances. Tout une partie du droit public, y compris celui applicable aux collectivités locales. Si une modernisation du cadre des contrats publics et des méthodes de gestion peut, en soi, rencontrer une adhésion assez large, il est tout aussi certain que les implications pour les deniers publics et les exigences liées au service public, imposent que le Parlement puisse connaître avec le plus de précision possible la portée de telles modifications de tout un pan de notre droit public. Or, au risque d'insister, c'est dans une indétermination préjudiciable aux droits du Parlement et aux principes constitutionnels que de telles évolutions auraient lieu.
II.2. Car cette habilitation concerne directement, là aussi, la libre administration des collectivités territoriales, lesquelles voient ainsi tout un pan de leur liberté contractuelle passer sous la férule du pouvoir exécutif.
On doit ajouter que l'habilitation d'un champ aussi vaste paraît en contradiction avec le quatrième alinéa de l'article 72 C qui laisse une place à l'expérimentation pour les collectivités territoriales.
Une nouvelle fois, là où une clarification législative aurait été nécessaire, ce texte d'habilitation ramène le droit des contrats publics des collectivités territoriales dans l'orbite du gouvernement au risque de priver celles-ci de leur initiative.
Dès lors que l'habilitation vise un domaine qui relève de l'article 34 C mais aussi entre dans le champ de l'article 72 C, la finalité au regard de l'exécution du programme du gouvernement doit être précisée avec la dernière rigueur.
Ce n'est pas le cas en l'occurrence et la censure ne manquera pas d'intervenir.
II.3. Ce dispositif aboutit à méconnaître le principe d'égalité tel qu'il s'applique au droit de la commande publique et aux services publics.
Il est acquis que dans vos décisions précitées vous avez rejeté les griefs tirés de la violation du principe d'égalité alors qu'il était question de contrats, a priori, de même nature que ceux-là (Décision n° 2002-460 précitée). On doit cependant considérer que les limitations ainsi apportées aux règles de la commande publique avaient un but précis et légitime.
Dans le commentaire publié dans les Cahiers du Conseil Constitutionnel, il est ainsi noté qu' « Il n'était donc pas illégitime que le législateur, opérant la conciliation qui lui revient entre impératifs contradictoires, déroge aux règles existantes en matière de commande publique, même si ces règles tendent à favoriser le respect des exigences constitutionnelles. Il n'appartient pas au Conseil Constitutionnel de substituer son appréciation à celle ainsi portée par le législateur, dès lors que cette dernière n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ».
« L'ampleur et l'urgence des travaux de construction et de remise en état des bâtiments à réaliser au cours des prochaines années pour couvrir les besoins de la police nationale et de la gendarmerie justifient le recours au dispositif critiqué » (Cahiers n° 13).
On mesure à quel point le mécanisme proposé dans la présente loi pose les mêmes questions au regard du principe d'égalité sans trouver les mêmes justifications du point de vue de l'intérêt général ou d'autres principes de valeur constitutionnelle.
L'atteinte au principe d'égalité est tellement certaine que le Sénat a introduit une disposition tendant à limiter les effets pervers du mécanisme querellé. Ainsi, une dernière phrase a été ajoutée à l'article 6 précisant que les mesures à prendre « prévoient les conditions d'un accès équitable des architectes, des concepteurs, des petites et moyennes entreprises et des artisans aux contrats prévus au présent article ».
On doit déduire de cet ajout, certainement indispensable, que les nouveaux contrats qui ressuscitent, sous un nouveau jour plus avenant, les anciens METP, ne sont pas, en eux-mêmes, de nature à satisfaire l'égal accès à la commande publique. Sinon, on ne comprend pas très bien la nécessité tendant à organiser un accès équitable pour plusieurs secteurs de l'économie.
Mais, au surplus, cette notion d'accès équitable pose à son tour des difficultés d'ordre juridique non négligeables. La notion d'accès équitable aux contrats publics est, en effet, délicate à cerner tant le principe d'égalité ne saurait se confondre avec celui d'équité.
On ajoutera que la solution de la sous-traitance ne saurait satisfaire le principe d'égalité tant il renforce, de fait, la puissance des quelques grands groupes en situation de répondre à la lourdeur de tels montages contractuels globaux, et donc la dépendance des petites et moyennes entreprises ou des artisans à l'égard de ces entreprises. Le principe d'égalité d'accès à la commande publique ne peut se comprendre comme l'égalité d'accès à la sous-traitance.
La crainte qu'exprime, malheureusement maladroitement, l'amendement sénatorial rejoint celle de nombreuses autorités parmi les plus autorisées et les moins suspectes de partialité. Ainsi, les contrats globaux, anciennement METP et bientôt PPP, avaient fait l'objet de nombreuses critiques quant à l'opacité, pas seulement juridique, qui les inspiraient ou qu'ils généraient. Le Conseil d'Etat dans son rapport public pour 1993 s'interrogeait, dans un style inhabituel, pour savoir comment l'on pouvait continuer de conclure des marchés « à l'invitation de ce qu'il faut bien appeler le groupe de pression des inventeurs et praticiens du METP, dans des conditions qui relèvent, chaque fois, plus ou moins, du coup de force juridique et de l'épreuve de force avec les autorités chargées du contrôle de légalité » (page 73). Ce que reprend sous une autre forme, l'instruction du ministère de l'économie et des finances publiée par la Revue des Marchés Publics (n° 3 / 2001, page 54) en indiquant que « les formules de METP avec paiement différé présentaient de nombreux inconvénients : endettement indirect de la collectivité locale, coût élevé, opacité dans la répartition du marché entre la construction, le financement et l'exploitation ou la maintenance, frein pour l'accès direct des petites et moyennes entreprises à la commande publique, réduction de la concurrence » (page 56,
10.8.).
On le voit, le principe d'égalité n'est pas assuré et ne peut être assuré au titre de l'habilitation trop imprécise ainsi donnée.
II.4. Enfin, le principe de continuité des services publics n'apparaît pas davantage garanti au travers du libellé de l'article critiqué.
L'exploitation, la maintenance, le financement d'équipements publics, au-delà même de la conception et de la construction, touchent au coeur du service public et à sa continuité. Il importe donc que les caractéristiques de ces contrats en assurent la garantie. La clause stéréotypée selon laquelle ces montages devront respecter les exigences du service public paraît plus de style qu'effective et de nature à satisfaire ce principe constitutionnel.
Les critiques anciennement adressées aux anciens METP comme la création d'un endettement indirect non enregistré dans les comptes de la collectivité ou la mauvaise répartition des risques de l'exploitation, peuvent être dirigées contre ces futurs contrats de partenariats.
Dès lors que ces contrats ont vocation à concerner l'ensemble des services publics, y compris ceux des collectivités locales, il aurait été nécessaire que l'habilitation soit beaucoup plus précise à cet égard.
De ce chef, encore, l'invalidation ne manquera pas d'intervenir.
III. Sur l'article 7 de la loi
Cet article autorise le gouvernement à prendre plusieurs mesures modifiant le code général des impôts et le livre des procédures fiscales.
Vous avez admis qu'une loi d'habilitation puisse comprendre des dispositions de nature fiscale (Décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995). Il demeure que la loi d'habilitation doit respecter les prescriptions de l'article 38 C et les autres règles constitutionnelles.
Tel n'est pas le cas en l'espèce.
En particulier, l'habilitation paraît fort vague lorsqu'il s'agit d'élargir les possibilités et assouplir les modalités d'option pour les régimes fiscaux spécifiques. Le champ ici visé concerne tout un pan de la fiscalité des personnes sans que la finalité de l'habilitation apparaisse clairement.
D'autre part, une telle habilitation ne permet pas de garantir que le principe d'égalité devant les charges publiques, tel que résultant de l'article 13 de la Déclaration de 1789, sera respecté.
Enfin, du point de vue des droits de la défense et du principe du contradictoire, il convient de s'interroger sur la simplification des modalités de recouvrement de l'impôt par l'administration fiscale. Il importe que cette simplification maintienne toutes les garanties nécessaires.
En l'absence de précisions suffisantes, ces diverses dispositions encourent la censure.
IV. Sur l'article 18 de la loi
Cet article a pour objet de faciliter l'accomplissement des formalités requises des candidats et d'alléger les modalités d'organisation des élections, notamment en simplifiant les démarches que doivent accomplir les partis et groupements politiques pour participer à la campagne radio-télévisée des élections législatives, et en aménagement les modalités de contrôle des comptes de campagne.
En apparence, les mesures proposées paraissent, il est vrai, de portée limitée.
Il reste que la matière électorale touche les éléments fondamentaux de la vie démocratique et qu'une habilitation du pouvoir exécutif pour agir dans le domaine de la loi suppose, à ce titre, un cadre suffisamment précis.
Cette condition n'est pas satisfaite pour au moins deux paragraphes de l'article en cause.
D'une part, la simplification des démarches des partis et groupements politiques en vue de la participation aux émissions audiovisuelles pendant la campagne législative pourrait, en l'absence de précisions suffisantes, conduire à porter atteinte au pluralisme, principe dont la valeur constitutionnelle a été amplement consacrée (Décision n°89-271 DC du 11 janvier 1990 ; Décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003).
Il importe, ainsi, que la modification des règles de la campagne audiovisuelle ne conduise pas, sous les auspices d'apparentes règles de procédure ou de forme, à priver d'accès à ces moyens de communication tel ou tel parti, et notamment pas les formations politiques de plus faible audience. A cet égard, le principe d'égalité devra être respecté.
D'autre part, l'aménagement des modalités de contrôle des comptes de campagne vise un champ très large sans les précisions suffisantes. En particulier, cette procédure qui peut conduire à des invalidations liées au rejet du compte de campagne suppose que le principe de la contradiction soit pleinement respecté et que l'égalité entre les candidats soient assurée.
Rien de tel n'apparaît dans l'article en cause.
V. Sur l'article 25 de la loi
Cet article tend à l'allègement des formalités résultant de la législation du travail, y compris en ce qui concerne les seuils d'effectifs et les procédures de licenciement.
Au regard des exigences de l'article 38 C, une telle habilitation manque encore de précision. En effet, l'ampleur des matières ainsi visées et donc le nombre de matières relevant normalement de l'article 34 C pour ce qui est du droit du travail, aurait du conduire la loi d'habilitation à préciser davantage la finalité de ces mesures. Le droit du travail est un droit de protection des salariés qui ne saurait échapper trop largement au contrôle du Parlement.
En outre, et par voie de conséquence, une telle imprécision ne peut qu'entraîner des difficultés au regard du principe d'égalité.
De ces chefs, la censure devra intervenir.
VI. Sur l'article 26 de la loi
Cet article prévoit, notamment, l'institution d'une procédure accélérée pour l'examen, par le Conseil de la Concurrence, des affaires inférieures à un seuil déterminé et le relèvement du seuil du chiffre d'affaires des entreprises soumises au contrôle des concentrations.
Une telle habilitation est insuffisamment précise dès lors que le relèvement du seuil du chiffre d'affaires des entreprises soumises au contrôle des opérations de concentration n'est encadré par aucun critère objectif. Or, considérant l'importance d'une telle mesure sur tout un pan du droit applicable à la vie économique, cette indétermination ne permet pas de regarder cette disposition comme précisant la finalité réelle.
Ensuite, cette disposition est en contradiction avec le principe du pluralisme et de la liberté de communication dès lors qu'elle est susceptible de s'appliquer à des entreprises ayant une activité dans le domaine audio-visuelle ou de presse (Décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, considérant 11). En sorte que pourrait échapper audit contrôle des opérations de concentration résultant de fusions ou d'acquisitions d'entreprises susceptibles de restreindre la liberté d'accès à la culture ou la libre expression des idées et des opinions et partant de là, le pluralisme.
Cette imprécision ne peut être admise.
Enfin, l'instauration d'une procédure accélérée ne peut se faire sans que le principe du contradictoire, le contrôle juridictionnel ou les droits de la défense soient garantis. C'est ce que vous avez jugé, déjà pour le Conseil de la Concurrence (Décision n° 86-207 DC, précitée, considérant 23).
Or, en l'occurrence, aucune garantie n'est prévue à cet égard et rien ne révèle, dans la disposition querellée, que ces prescriptions de valeur constitutionnelle seront respectées.
De tous ces chefs, la censure est encourue.
VII. Sur l'article 34 de la loi
Cet article autorise le gouvernement à prendre par voie d'ordonnances des dispositions relatives à la définition, à l'administration, à la protection et au contentieux du domaine public et du domaine privé, mobilier comme immobilier, de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics.
Une telle habilitation excède par son ampleur le champ de l'article 38 C et l'article 72 C.
En premier lieu, ainsi que vous l'avez jugé, le principe de codification à droit constant s'oppose à ce que soit réalisée une modification du fond des matières législatives codifiées (Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999).
En l'espèce, cet article 34 fait exception au principe de la codification à droit constant et transfère au pouvoir exécutif la rédaction d'un code du domaine concernant tant l'Etat que les autres personnes morales de droit public. Il faut ajouter que la matière ainsi dévolue au pouvoir réglementaire fait, aux termes mêmes de votre jurisprudence, l'objet de nombreuses prescriptions de nature constitutionnelles tenant à la protection de la domanialité publique (Décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994). Or, rien ne permet de considérer que ces principes et règles de valeurs constitutionnelles seront respectées pleinement.
En second lieu, il s'avère que cette codification à droit mouvant concerne tout également les collectivités territoriales et fait échec, eu égard notamment à l'ampleur de la matière traitée et des implications que cela peut avoir pour la gestion et l'administration desdites collectivités, aux articles 72 et 72-1 C. Un tel texte d'habilitation de nature à créer au quotidien des obligations et des devoirs aussi importants pour les collectivités territoriales ne peut être constitutionnellement admis sauf à faire du domaine de la loi et de la libre administration des collectivités territoriales une coquille vide.