Saisine par 60 sénateurs - 2002-464 DC

Décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002

Loi de finances pour 2003

Saisine par 60 sénateurs

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de finances pour 2003 telle qu'adoptée par le Parlement.
A l'appui de cette saisine, nous développons, en particulier, les griefs suivants en ce qui concerne la violation du principe de sincérité budgétaire et, partant, de l'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances, et les articles 27, 28 et 88.
I. - Sur l'absence de sincérité de la loi de finances pour 2003 et la violation de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001
L'article 32 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 dispose que :
« Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »
Examinant la conformité à la Constitution de cette loi organique, vous avez précisé que la sincérité consiste dans « l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances » (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001).
Cette exigence textuelle, qui apparaît donc comme un principe de plein rang de droit budgétaire, renforce ainsi votre jurisprudence ayant admis le grief de méconnaissance de ce principe de sincérité dès une décision du 21 juin 1993 (décision n° 93-320 DC) et confirmée encore plus nettement par une décision du 29 décembre 1994 (décision n° 94-351 DC). Vous avez eu l'occasion de rappeler que votre contrôle ne porte, à cet égard, que sur l'erreur manifeste d'appréciation, manière de rappeler qu'il n'appartient pas au juge constitutionnel de se substituer aux organismes de prévision.
Il est vrai que c'est le sens de votre récente décision relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 par laquelle vous avez rejeté un grief fondé sur l'insincérité de ce texte, considérant qu'aucune erreur manifeste d'appréciation n'apparaissait quant aux prévisions faites compte tenu des aléas inhérents à cet exercice (décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002, considérant 4).
Si un tel contrôle restreint se comprend eu égard à la matière, force est cependant d'admettre que l'inscription de ce principe dans la loi organique tend à affermir vos pouvoirs à cet égard. Dès lors qu'une volonté de dissimulation de la part du Gouvernement résulterait de l'ensemble des circonstances ayant commandé à l'élaboration et à l'examen du budget de l'Etat, la violation du principe de sincérité devrait être constatée et l'invalidation prononcée.
Pour éviter la critique, et considérant que votre pouvoir ne peut aboutir à un contrôle d'opportunité, il convient de considérer que, saisi d'un tel moyen, vous êtes alors juge de l'évidence. Il se trouve que la présente loi se prête particulièrement bien à l'exercice tant l'insincérité est évidente et signale la mauvaise foi, à peine dissimulée par le Gouvernement. D'une part, il est acquis que les prévisions retenues par le Gouvernement sont notoirement sous-estimées par rapport à l'ensemble des prévisions faites par ailleurs : institutions privées ou organismes publics (I.1), et que, d'autre part, les membres du Gouvernement ont signifié tout au long de la procédure législative que ces prévisions ne pourraient être tenues (I.2).
I-1. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation
initialement et sciemment commise
La prévision de croissance du PIB retenue, 2,5 % pour 2003, est manifestement erronée, ce que le Gouvernement ne pouvait sérieusement ignorer. Les différents organismes d'études économiques et de conjoncture inclinent tous dans le même sens : l'OCDE prévoit une croissance de 1,9 %, la Commission européenne prévoit 2 % et même le MEDEF anticipe une croissance comprise entre 1,5 % et 2 % pour cette année 2003.
Cette convergence de vue notoire n'a pas pu échapper à la vigilance du Gouvernement.
D'autant moins que la note de conjoncture de l'Institut national de la statistique et des études économiques, rendue publique dès le 27 septembre 2002, et qui était donc connue avant par le Gouvernement, indiquait que « la croissance serait plus faible au second semestre 2002 qu'au premier », retenant alors un rythme de progression du PIB de seulement 1,5 % au second semestre 2002.
Cette lecture des évolutions économiques a été confirmée par la Note de conjoncture de l'INSEE publiée au mois de décembre 2002. Dans cette dernière livraison, on peut lire que « l'année 2002 n'a pas concrétisé les espoirs de reprise en Europe après le fort ralentissement mondial de 2001 ». Il est noté, à cet égard, qu'ainsi, « au total, la croissance en France accélérerait progressivement, se situant en moyenne au premier semestre de 2003 autour de 2 % (en rythme annualisé). Cette évolution suppose bien sûr qu'il n'y ait pas de nouveau choc extérieur significatif. Une telle éventualité repousserait encore le mouvement d'accélération de la croissance ».
Ce que le quotidien économique Les Echos traduit, en citant M. Michel Devilliers, responsable de la conjoncture à l'INSEE, par « il faudrait une hausse inédite du PIB d'au moins 1,6 % par trimestre sur la seconde moitié de 2003, après 0,4 % au premier trimestre et 0,6 % au second pour atteindre l'objectif de 2,5 % en moyenne annuelle » (Les Echos, vendredi 20 et samedi 21 décembre 2002, page 3).
Quant au quotidien La Tribune des vendredi 20 et samedi 21 décembre 2002, il note que « Rien n'a changé. En 2003, Jean-Pierre Raffarin risque à nouveau d'être confronté aux mêmes difficultés économiques : une croissance faible, une hausse du chômage et un creusement du déficit. »
Seul le Gouvernement n'aurait rien vu venir. Mais nul ne veut croire à cette hypothèse qui serait encore plus grave que l'insincérité car traduisant l'imprévoyance...
En tout état de cause, c'est dire que la prévision optimiste ne dépasse pas 2 % en rythme annuel, chiffre précisé comme résultant d'une accélération de la croissance. Le Gouvernement ne pouvait sérieusement ignorer au moment de l'élaboration de la loi de finances pour 2003 que son scénario d'une croissance de 2,5 % était manifestement erroné.
Pour s'en convaincre, il n'est pas indifférent de relever que la Commission européenne estime dans son rapport trimestriel sur l'économie européenne que « les incertitudes sur l'ampleur d'une reprise de la demande intérieure se renforcent » et « le commerce mondial donne des signes d'affaiblissement ». Ces notations pessimistes font même penser que les prévisions de la Commission de 1,8 % de croissance pour les Etats de la zone euro sont surestimées.
S'agissant des dépenses, on se contentera de rappeler que la Commission a lancé une procédure dite d'avertissement à l'encontre de notre pays. C'est dire que les risques d'accroissement du déficit public n'ont échappé à personne, sauf, peut-être, au Gouvernement si l'on présuppose sa bonne foi, seul contre tous et contre les évidences.
Il est peu de dire que la prévision retenue par le Gouvernement s'écarte évidemment des prévisions de l'ensemble des institutions habilitées à délivrer de tels chiffres, lesquelles font consensus pour une croissance ralentie. Le budget est donc fondé sur un scénario économique sciemment inexact ou manifestement erroné, et se trouve dès lors entaché d'insincérité.
I-2. En ce qui concerne la confirmation implicite mais nécessaire pendant l'examen de la loi de finances pour 2003 de l'appréciation déraisonnable des prévisions commise par le Gouvernement

Le Gouvernement a déposé devant le Sénat, le 27 novembre 2002, un amendement n° I-225 tendant à réduire les prévisions de recettes fiscales de 700 millions d'euros. Cette mesure, sur laquelle on reviendra du point de vue de l'irrégularité procédurale dont elle est entachée, signifie très clairement que le projet de loi de finances pour 2003 tel que déposé devant l'Assemblée nationale ne reposait pas sur une estimation sérieuse et raisonnable des recettes fiscales.
Force est de constater que le Gouvernement savait que son scénario sur la base duquel il a fondé le budget de l'Etat pour 2003 était surévalué. Autrement dit, pour éviter des difficultés politiques en séance, y compris par rapport à certaines promesses électorales, devant l'Assemblée nationale, le Gouvernement a préféré présenter un projet de loi virtuel avant de rétablir, espérait-il en toute discrétion, une prévision de rentrées des recettes fiscales moins éloignée de la réalité. Moins éloignée mais pas réaliste pour autant.
Certes les auteurs de la saisine n'ignorent pas votre décision du 12 décembre 2002 par laquelle vous avez considéré qu'il s'agissait là d'un ajustement des recettes fiscales, au demeurant d'ampleur limitée, résultant de l'évolution propre à certains impôts d'Etat (précitée). Mais cette appréciation faite s'agissant de la loi de financement de la sécurité sociale n'a qu'une autorité relative de la chose jugée. Rapporté à la question de la sincérité de la loi de finances pour 2003, il faut considérer que cette réévaluation des recettes en cours de débat parlementaire, et après que l'Assemblée nationale eut voté sur le texte, révèle la volonté de dissimulation dont fait preuve le Gouvernement.
Il est vrai, cependant, que cette volonté de dissimulation devait céder devant la nécessité de préparer le pays aux prochains effets de la rigueur.
Ainsi, M. le ministre de l'économie et des finances n'a pas tardé à faire savoir qu'il y aurait un gel massif de crédits pour 2003. Si une telle pratique n'est pas inédite, la circonstance de l'annoncer alors que le projet de budget pour 2003 est encore en cours d'examen par le Parlement montre assez bien que la loi de finances présentée ne reflète qu'inexactement la réalité connue des finances de l'Etat.
On comprend donc la démarche du Gouvernement : dans un premier temps, il a présenté un projet de budget fondé sur des prévisions sciemment surévaluées au regard des informations dont il disposait, puis, dans un second temps, il a modifié par voie d'amendement devant le Sénat la prévision des recettes fiscales, avant, enfin, d'annoncer un gel massif de crédits publics dès le début de l'année 2003, afin de faire coïncider recettes et dépenses sans modifier le solde.
L'insincérité était tellement certaine que le Gouvernement a visiblement répugné à indiquer, comme il l'a fait pourtant dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, qu'il présenterait une loi de finances rectificative (voir votre décision du 12 décembre 2002, considérant 5, précitée). La volonté de dissimulation aura donc été jusque-là.
C'est dire que la loi de finances a été présentée en ne tenant volontairement pas compte des informations disponibles et des prévisions qui pouvaient raisonnablement en découler. Celle-ci est entachée d'une violation de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2002.
II. - Sur la procédure irrégulière
La modification, par voie d'amendement gouvernemental introduit au Sénat, des prévisions de recettes fiscales inscrites dans l'article d'équilibre de la loi de finances pour 2003 entache celle-ci d'une irrégularité de procédure particulièrement grave, l'article 39 de la Constitution ayant été méconnu en l'espèce ainsi que les limites inhérentes au droit d'amendement.
En premier lieu, l'article 39 C rappelle le principe selon lequel « les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale ». Règle qui vous a conduit à censurer des dispositions qui violaient le droit de priorité de l'assemblée élue au suffrage universel direct, comme par exemple un article additionnel introduit par le Gouvernement devant le Sénat dans le projet de loi de finances pour 1977 au motif qu'il s'agissait d'une mesure financière entièrement nouvelle (décision n° 76-74 du 28 décembre 1976). Sans doute votre jurisprudence a-t-elle évolué, en apparence, vers plus de souplesse, ainsi qu'en témoigne une décision portant sur la loi de finances pour 1996 (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, considérant 24). Il demeure que le droit de priorité de l'Assemblée nationale est un principe fondamental de l'équilibre des institutions en matière de consentement à l'impôt (décision n° 71-43 DC du 17 juin 1971, considérant 2). Qu'en effet, outre la dimension propre à la création des mesures fiscales, ce principe tend, d'abord, à protéger l'information pleine et entière des députés pour que leur consentement à l'impôt soit libre et éclairé.
Pourtant, au cas présent, il est peu de dire que le droit de priorité de l'Assemblée nationale en matière financière a été méconnu.
Certes, l'amendement qui a modifié la prévision de recettes fiscales pour 2003, en la minorant de 700 millions d'euros, n'a pas créé, à proprement dire, de mesure fiscale nouvelle. Mais, d'une certaine manière, il a fait plus grave en privant les députés d'une connaissance réelle des prévisions de recettes à partir desquelles est établi l'équilibre du budget de la nation.
Cet amendement méconnaît d'autant plus l'article 39 de la Constitution qu'il révèle l'insincérité de la loi de finances pour 2003. Or, précisément, le droit de priorité a aussi pour but de permettre aux députés d'examiner le projet de budget dans toutes ses dimensions, y compris de prévisions, afin de voter le consentement à l'impôt en toute connaissance de cause. En l'espèce, soucieux de masquer, ainsi qu'on l'a vu, la surestimation des prévisions pourtant connues de lui, le Gouvernement a sciemment présenté à l'Assemblée nationale un projet de budget ne reflétant qu'imparfaitement la réalité des données dont le Gouvernement disposait. Ce faisant, le Gouvernement a privé les députés de leur pouvoir d'exercer un contrôle plein et entier sur le budget de l'Etat.
En second lieu, les limites inhérentes au droit d'amendement sont particulièrement renforcées en matière d'examen des lois de finances. Or, le fait de modifier pour la première fois devant le Sénat l'article d'équilibre, qui plus est pour un montant de 700 millions d'euros, dépasse largement ce qu'il est possible de faire sans dénaturer le projet de loi initial.
En l'occurence, cet amendement modifiera, de facto, le taux d'élasticité des recettes fiscales par rapport à la croissance. On ne peut, dans le cadre d'une loi de finances initiale, guère trouver d'hypothèse d'amendement de portée plus importante que celui-ci. Certes, on imagine que le Gouvernement objectera que cette mesure de nature technique est d'ampleur limitée et qu'elle n'affecte pas l'équilibre général. Cette thèse, commode en apparence, s'entend d'une appréciation purement économique. Or, ce qui est en cause, c'est bien la modification de l'article d'équilibre de la loi de finances. Par rapport à la nature de ce dernier, une telle somme dépasse les limites inhérentes au droit d'amendement.
L'adoption de la loi de finances pour 2003 doit donc être regardée comme adoptée au terme d'une procédure irrégulière révélant particulièrement son absence de sincérité.
III. - Sur l'article 27
Cet article qui abroge les articles 1568 à 1572 du code général des impôts tend à supprimer le droit de licence perçu par les communes sur les débits de boissons. Il est parallèlement établi un prélèvement sur les recettes de l'Etat de 23 millions d'euros au profit de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale.
Ce dispositif est organisé de telle sorte que l'article 72 de la Constitution, dont le principe de libre administration des collectivités territoriales, et ensemble le principe d'égalité entre ces collectivités, sont méconnus.
Le principe de libre administration suppose que les moyens financiers dont disposent les collectivités territoriales ne soient pas restreints au point de le priver d'effet réel (décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, recueil p. 82, RFDC, 1991, 722, note L. Philip). C'est ainsi que vous jugez que les exonérations fiscales consenties par l'Etat à certains contribuables doivent être compensées financièrement pour les collectivités territoriales à moins que celles-ci aient le pouvoir de s'y opposer (décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995, recueil, p. 183, RFDA, 1995, p. 780, note B. Mathieu). C'est aussi ce que vous avez jugé à propos de la suppression de la part progressive de la part salariale de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 1999, considérant qu'elle n'entravait pas la libre administration dès lors que cette suppression fait l'objet d'une compensation intégrale en 1999 puis indexée les années suivantes (décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998).
Au cas présent, la suppression d'un impôt bénéficiant aux communes mais substitué par une dotation globale entrave la libre administration dès lors que la compensation ainsi prévue ne bénéficiera pas aux communes privées de la recette de l'impôt en cause mais exclusivement à celles qui perçoivent la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale. Nul n'ignore que, ce faisant, l'Etat peut pallier sa propre défaillance pour 2003 en ce qui concerne la non-reconduction de l'abondement en faveur de ces deux dotations. Mais cette commodité comptable que s'octroie l'Etat se fait au détriment de certaines communes qui se verront privées du bénéfice d'un impôt local qui ne sera pas nécessairement compensé.
Cette méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales se double donc de la violation du principe d'égalité entre les communes. Certaines, en effet, bénéficieront de la compensation dont il s'agit alors que d'autres, qui percevaient le droit de licence sur les débits de boissons établis sur leur territoire, en seront privées.
L'invalidation est donc certaine.
IV. - Sur l'article 28
Cet article, introduit par amendement au Sénat, complète l'article L. 3331-14 du code de la santé publique en prévoyant qu'en l'absence de repreneur pour une licence de débit de boissons de quatrième catégorie et lorsque la municipalité concernée n'a pas manifesté le souhait d'acquérir cette licence, cette dernière peut être transférée dans une autre commune membre du même établissement de coopération intercommunale ou bien, si un tel établissement n'existe pas, dans une commune située dans le même canton ou dans un canton limitrophe.
Une telle disposition paraît étrangère au domaine des lois de finances tel que défini par l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 et ne peut qu'être censurée à ce titre.
On ajoutera qu'en tout état de cause, le législateur n'a pas épuisé sa propre compétence définie par l'article 34 de la Constitution. En prévoyant, en effet, que le transfert de la licence de quatrième catégorie dont il s'agit peut avoir lieu si la municipalité n'a pas manifesté le souhait d'acquérir cette licence, il n'a précisé ni les conditions ni les délais dans lesquels la commune peut faire valoir son droit d'option à cet égard.
L'invalidation de ce cavalier, au demeurant imprécis, ne pourra qu'intervenir.
V. - Sur l'article 88
Cet article crée une nouvelle taxe sur les documents dits « non adressés », soit les documents à visée publicitaire et les journaux gratuits, tout en prévoyant une exonération au bénéfice des personnes publiques et des organismes non commerciaux à vocation culturelle, religieuse, politique, syndicale ou éducative qui distribuent ou mettent à disposition du public des quantités faibles, et, pareillement, des quotidiens gratuits d'information générale et des journaux gratuits de petites annonces. Enfin, certaines associations sont aussi exonérées. L'objet de cette nouvelle taxe tend à la protection de l'environnement afin de pourvoir au financement de l'élimination des déchets résultant de ces distributions.
Un décret fixera les modalités d'application de cette taxe.
Cette disposition est entachée d'incompétence négative et méconnaît le principe d'égalité devant l'impôt.
D'une part, en prévoyant que l'exonération de certaines catégories de personnes qui distribuent pourtant des journaux et documents vaudra pour ceux qui mettent à disposition du public seulement des « quantités faibles », le législateur a insuffisamment précisé l'assiette de cette taxe et n'a pas précisé de manière objective et rationnelle les critères de l'exonération des personnes concernées.
La circonstance qu'un décret interviendra pour déterminer les modalités d'application de l'article ne peut purger le vice d'inconstitutionnalité, bien au contraire. Ce décret ne peut se référer à aucune précision suffisante figurant dans l'article critiqué pour définir sans risque d'arbitraire, et à partir de critères certains et objectifs, ce que signifie une quantité faible.
D'autre part, et par voie de conséquence, cet article méconnaît le principe d'égalité. Le but de la loi étant, à cet instant, de lutter contre les atteintes à l'environnement que constitue la distribution désordonnée de certains documents, il convenait que d'éventuelles exonérations soient établies au regard de cet intérêt général. Or, il n'en est rien.
Il est acquis que le principe d'égalité n'interdit pas que la loi traite de façon différente des personnes objectivement placées dans des situations différentes (ex. : n° 84-184 DC du 29 décembre 1984, considérant 18). En revanche, ce principe fondamental est regardé comme méconnu quand le législateur traite de façon différente des contribuables placés dans des conditions quasiment identiques (ex. : décision n° 86-209 DC du 3 juillet 1986, considérant 26), et en particulier lorsque le traitement différent n'est pas en rapport avec le but de la loi ou justifié par un intérêt général.
En l'espèce, on chercherait vainement les justifications objectives et rationnelles qui justifient, au regard du but poursuivi d'élimination des déchets et la prise en charge des coûts en résultant, que certains journaux soient exonérés et pas d'autres. Ainsi, les quotidiens gratuits d'information générale sont aussi producteurs de déchets que les quotidiens d'information non générale, par exemple d'information culturelle ou sportive. Quant aux journaux gratuits de petites annonces, il est à peine besoin d'insister sur le fait qu'ils sont souvent distribués de manière particulièrement anarchique sur la voie publique et que l'on ne voit pas très bien pourquoi ils bénéfieraient d'une telle exonération.
De même, on doit s'interroger sur le fait que certaines associations agréées sont exonérées et pas d'autres. En particulier, il n'est pas très rationnel que les associations de défense et de promotion de l'environnement ne soient pas rangées parmi les bénéficiaires de cette exonération. Cette absence marque bien le manque d'objectivité et de rationalité de la mesure critiquée.
La censure ne pourra qu'intervenir.
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Par ces motifs, et tous autres à déduire ou suppléer même d'office, plaise au Conseil constitutionnel d'invalider les dispositions critiquées de la loi de finances pour 2003.
Monsieur le président, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous vous prions d'agréer l'expression de notre haute considération.