Décision n° 98-397 DC du 6 mars 1998

Loi relative au fonctionnement des Conseils régionaux

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 3 mars 1998 par MM Paul Girod, Philippe Arnaud, Alphonse Arzel, Denis Badré, René Ballayer, Michel Bécot, Georges Berchet, Daniel Bernardet, François Blaizot, Mme Annick Bocandé, MM André Bohl, Didier Borotra, Marcel Deneux, André Diligent, André Egu, Jean Faure, Serge Franchis, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Claude Huriet, Jean-Jacques Hyest, Marcel Lesbros, Jean Madelain, Kléber Malécot, Louis Mercier, Michel Mercier, Louis Moinard, Michel Souplet, Xavier de Villepin, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Philippe François, Patrice Gélard, Daniel Goulet, Hubert Haenel, Lucien Lanier, René-Georges Laurin, Alain Pluchet, Roger Rigaudière, Michel Rufin, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Valade, Jean-Claude Carle, Michel Pelchat, Jean-Philippe Lachenaud, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Roland du Luart, Jean Pépin, Jean Clouet, Henri Revol, Jean-Marie Girault, Christian Bonnet, Marcel-Pierre Cléach, Jean Delaneau, Bernard Seillier, François Trucy, Guy Poirieux, Jean-Pierre Raffarin, Mme Anne Heinis, MM Bernard Plasait, James Bordas, Louis Boyer, Henri Collard, Jacques Bimbenet et Bernard Joly, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative au fonctionnement des conseils régionaux ;

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs requérants demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution la loi relative au fonctionnement des conseils régionaux et spécialement, en tout ou partie, ses articles 1er et 3 ;

- SUR L'ARTICLE 1er :

2. Considérant que le II de cet article impose aux candidats à la présidence d'un conseil régional de remettre aux membres de ce conseil, préalablement à chaque tour de scrutin, par l'intermédiaire du doyen d'âge, une déclaration écrite présentant les grandes orientations politiques, économiques et sociales de leur action pour la durée de leur mandat ;

3. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu'une telle obligation, dont la méconnaissance conduirait à la nullité d'une élection acquise démocratiquement et qui sanctionnerait ainsi le conseil régional dans l'exercice de l'une de ses attributions essentielles, serait constitutive d'une entrave au principe de libre administration des collectivités locales par des conseils élus, énoncé à l'article 72 de la Constitution ; qu'en exposant de manière très générale le contenu de cette obligation, sans le définir expressément, le législateur n'aurait pas épuisé la compétence qu'il tient des articles 34 et 72 de la Constitution et que la présentation, par les candidats, des orientations sociales de leurs actions affecterait les attributions que les départements exercent en matière sociale ; qu'enfin, cette obligation porterait atteinte au principe, énoncé à l'article 27 de la Constitution, selon lequel tout mandat impératif est nul ;

4. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi... détermine les principes fondamentaux ... de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ; " et qu'en vertu du deuxième alinéa de son article 72, les conditions dans lesquelles s'administrent librement les collectivités territoriales sont prévues par la loi ;

5. Considérant, en premier lieu, que le principe de libre administration des collectivités locales, ainsi énoncé, n'interdit pas au législateur de fixer les conditions dans lesquelles les candidatures à la présidence de ces organes délibérants doivent être présentées, dès lors qu'il ne prive pas ces derniers d'attributions effectives ;

6. Considérant qu'en prévoyant que nul ne peut être élu à la présidence d'un conseil régional s'il n'a remis, préalablement à chaque tour de scrutin, une " déclaration écrite présentant les grandes orientations politiques, économiques et sociales de son action pour la durée de son mandat ", le législateur a seulement entendu subordonner la régularité de l'élection du président à la formalité du dépôt, auprès du doyen d'âge, chargé de le remettre aux membres du conseil régional, d'un texte exposant les objectifs essentiels de son action ; que, ce faisant, le législateur n'a pas privé l'organe délibérant de la région d'attributions effectives ;

7. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de ce qui précède que le grief tiré de ce que le législateur serait resté en deçà de sa compétence, en ne définissant pas avec précision la portée de la déclaration en cause, n'est pas fondé ; que la référence aux orientations sociales que doit comporter la déclaration n'a, en tout état de cause, ni pour objet ni pour effet de modifier les compétences respectives du département et de la région ;

8. Considérant, en troisième lieu, que manque en fait le moyen tiré de ce que l'annulation de l'élection d'un président de conseil régional, au motif que n'aurait pas été respectée la formalité substantielle du dépôt de la déclaration prévue à l'article premier, constituerait une sanction frappant le conseil régional dans l'exercice de l'une de ses attributions essentielles ;

9. Considérant, enfin, que l'obligation prévue à l'article 1er ne saurait être regardée comme conférant au mandat du président du conseil régional, non plus qu'à celui des autres membres du conseil, un caractère impératif ; que, dès lors, elle n'est pas contraire au principe dont s'inspire l'article 27 de la Constitution ;

- SUR L'ARTICLE 3 :

10. Considérant que cet article prévoit que, si le budget n'est pas adopté le 20 mars de l'exercice auquel il s'applique ou le 30 avril de l'année de renouvellement des conseils régionaux, le président du conseil régional présente, dans un délai de dix jours à compter de cette date ou du vote de rejet, si celui-ci est antérieur, après approbation du bureau, s'il existe, un nouveau projet sur la base du projet initial, modifié le cas échéant par des amendements présentés lors de la discussion ; que ce projet est considéré comme adopté à moins qu'une motion de renvoi, présentée par la majorité absolue des membres du conseil, et comportant en annexe un projet de budget alternatif, soumis préalablement pour avis au conseil économique et social régional, ne soit adoptée à la même majorité ; que l'adoption de cette motion, qui ne peut avoir lieu moins de quarante-huit heures et plus de sept jours après l'avis du conseil économique et social, entraîne celle du budget qui lui est annexé ; qu'enfin, les dispositions de cet article ne sont applicables ni à la collectivité territoriale de Corse, ni en l'absence de présentation d'un budget par le président du conseil régional ;

11. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu'en permettant l'exécution d'un budget considéré comme adopté, sans vote par l'assemblée délibérante, les dispositions de l'article 3 méconnaîtraient tant l'article 72 de la Constitution, qui prévoit que les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus et qui suppose que ces derniers disposent d'attributions effectives, que l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui impose que les citoyens ou leurs représentants puissent constater la nécessité de la contribution publique, la consentir librement et en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ; qu'ils font également valoir que cet article méconnaîtrait l'article 1er de la Constitution, ainsi que les articles 1er, 6 et 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen en entraînant une rupture d'égalité injustifiée entre les différentes catégories de collectivités territoriales, entre les régions elles-mêmes, selon qu'existe ou non un bureau, et entre les citoyens devant les charges publiques ; qu'enfin, en faisant dépendre l'application d'une partie substantielle de la nouvelle procédure de l'existence d'un bureau, qui relève de décisions du président du conseil régional pouvant varier d'une région à l'autre, le législateur serait resté en deçà de la compétence qu'il tient des articles 34 et 72 de la Constitution ;

12. Considérant, en premier lieu, que la procédure instituée par l'article 3, en prévoyant des modalités dérogatoires d'adoption du budget régional, lorsque celui-ci n'a pu être adopté dans les conditions de droit commun, a pour objet d'assurer le respect du principe de continuité des services publics, tout en évitant le dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'État ; que, loin de porter atteinte au principe de libre administration des collectivités locales, elle tend au contraire à le rendre plus effectif ;

13. Considérant, en deuxième lieu, que l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aux termes duquel "Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée", n'implique pas de règles particulières d'adoption, par l'organe délibérant, des dispositions financières et fiscales ; qu'en permettant qu'à défaut d'adoption du budget dans les conditions de droit commun, le président du conseil régional présente un nouveau projet de budget qui sera adopté sans vote, sauf à ce que la majorité des membres du conseil régional s'oppose à ce projet et adopte un projet alternatif, dans les conditions prévues par le nouvel article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales, le législateur n'a pas méconnu les exigences découlant de l'article 14 ;

14. Considérant, en troisième lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi ;

15. Considérant que, sans méconnaître les exigences du principe d'égalité, il était loisible au législateur, afin de prendre en compte les particularités de la composition des conseils régionaux résultant du mode de scrutin applicable à leur élection, de prévoir des modalités spécifiques d'adoption du budget régional lorsque ce dernier n'a pu être adopté au terme d'un vote ;

16. Considérant, en outre, que le législateur a entendu prévoir que le nouveau projet de budget présenté par le président du conseil régional soit approuvé par son bureau, lequel est composé, en vertu de l'article L. 4133-8 du code général des collectivités territoriales, du président et des membres de la commission permanente ayant reçu de lui délégation ; qu'en écartant néanmoins cette formalité en l'absence de bureau, la disposition contestée s'est bornée à prendre en compte l'état actuel de la législation ; que la circonstance que celui-ci permette qu'un conseil régional ne soit pas doté d'un bureau, dans le cas où son président n'a pas accordé de délégation, ou n'en a accordé qu'à des conseillers qui ne sont pas membres de la commission permanente, n'est pas, en l'espèce, de nature à rompre l'égalité entre régions ;

17. Considérant, en quatrième lieu, que le législateur a défini avec précision, dans le respect des articles 34 et 72 de la Constitution, la procédure spécifique d'adoption du budget en cas de rejet du projet de budget initial en prévoyant, en particulier, que le nouveau projet de budget doit être approuvé par le bureau, s'il existe ; que le fait que cette existence dépende de la décision du président du conseil régional d'accorder ou non des délégations n'implique pas que le législateur, en établissant la procédure contestée, soit resté en deçà de la compétence qu'il tient des articles 34 et 72 de la Constitution ;

18. Considérant, en cinquième lieu, que, si l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dispose que la contribution commune doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés, il n'impose pas au législateur, en tout état de cause, de définir des règles d'établissement de cette contribution s'appliquant uniformément à toutes les collectivités publiques ; que, dès lors, le grief tiré d'une méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques ne peut être accueilli ;

19. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution ;

Décide :
Article premier :
Le II de l'article 1er et l'article 3 de la loi relative au fonctionnement des conseils régionaux ne sont pas contraires à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 6 mars 1998, où siégeaient : MM Roland DUMAS, président, Georges ABADIE, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Yves GUÉNA, Alain LANCELOT, Mme Noëlle LENOIR, M Pierre MAZEAUD et Mme Simone VEIL.
Le président,
Roland DUMAS

Journal officiel du 8 mars 1998, page 3558
Recueil, p. 186
ECLI:FR:CC:1998:98.397.DC