Décision n° 96-387 DC du 21 janvier 1997

Loi tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 23 décembre 1996, par MM Laurent Fabius, Gilbert Annette, Léo Andy, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Didier Boulaud, Jean-Pierre Braine, Mme Frédérique Bredin, MM Laurent Cathala, Camille Darsières, Henri d'Attilio, Mme Martine David, MM Bernard Davoine, Jean-Pierre Defontaine, Maurice Depaix, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli, Jean-Jacques Filleul, Jacques Floch, Pierre Forgues, Michel Fromet, Pierre Garmendia, Kamilo Gata, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Maurice Janetti, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Martin Malvy, Marius Masse, Didier Mathus, Louis Mexandeau, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Michel Pajon, Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Jean-Marc Salinier, Roger-Gérard Schwartzenberg, Bernard Seux, Henri Sicre, Patrice Tirolien et Daniel Vaillant, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance ;

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 modifiée d'orientation en faveur des personnes handicapées ;
Vu la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 modifiée relative aux institutions sociales et médico-sociales ;
Vu la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 modifiée relative à la sécurité sociale ;
Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 10 janvier 1997 ;
Vu les observations en réplique présentées par les auteurs de la saisine enregistrées le 15 janvier 1997 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance, en contestant la conformité à la Constitution en tout ou en partie des articles 2, 3, 4, 5, 6, 23, 27 et 32 ;

- SUR LES GRIEFS TIRES DE L'INCOMPETENCE NEGATIVE DU LEGISLATEUR :

2. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que le législateur aurait méconnu à divers titres sa compétence en consentant des délégations au pouvoir réglementaire sans suffisamment les limiter ou les assortir de conditions, alors que la garantie du respect d'exigences de valeur constitutionnelle, telle que la sécurité matérielle des vieux travailleurs proclamée par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, ne saurait être abandonnée à la compétence de ce pouvoir ; qu'ils ajoutent, dans leur mémoire en réplique, que l'objet de la loi relève directement de l'article 34 de la Constitution dans la mesure où ce dernier vise les principes fondamentaux de la sécurité sociale ;

3. Considérant qu'ils critiquent en premier lieu le premier alinéa de l'article 2 qui renvoie au règlement la détermination des conditions d'âge, de degré de dépendance et de ressources ouvrant droit à la prestation spécifique dépendance ; qu'ils mettent en cause en deuxième lieu le premier alinéa de l'article 6 en ce qu'il donne compétence au pouvoir réglementaire pour fixer les plafonds dans la limite desquels la prestation spécifique dépendance pourra se cumuler avec les ressources des intéressés, de leur conjoint ou de leur concubin ; qu'en troisième lieu ils articulent ce grief à l'encontre de l'article 23-III dans la mesure où celui-ci prévoit que les montants des prestations pris en compte pour la tarification des établissements sociaux, médico-sociaux ou de santé accueillant des personnes âgées dépendantes "sont modulés selon l'état de la personne accueillie et déterminés dans des conditions fixées par voie réglementaire" ; qu'ils contestent enfin les dispositions du deuxième alinéa de l'article 27, modifiant le I de l'article 39 de la loi d'orientation susvisée du 30 juin 1975, qui instituent le principe d'une limite d'âge pour bénéficier de l'allocation compensatrice pour tierce personne en renvoyant à un décret la fixation de cette limite ;

4. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : "La loi fixe les règles concernant : ... les successions et les libéralités... La loi détermine les principes fondamentaux :... de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ;... du régime des obligations civiles...", notamment ; qu'il incombe, tant au législateur qu'au Gouvernement, conformément à leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes proclamés par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, les modalités de leur mise en oeuvre ;

5. Considérant que le législateur a donné compétence au département pour l'attribution et la gestion de la prestation spécifique dépendance, laquelle relève de l'aide sociale ; que cette collectivité territoriale exerce une compétence de même nature s'agissant de l'allocation compensatrice pour tierce personne créée en faveur des personnes handicapées par la loi précitée du 30 juin 1975 ; que dès lors, en application des dispositions susmentionnées de l'article 34 de la Constitution, relèvent du domaine de la loi, outre l'institution de ces formes d'aide sociale, des règles essentielles relatives à leur régime juridique dont notamment la nature des conditions exigées pour leur attribution et la détermination des catégories de prestations ; qu'il revient au Gouvernement de mettre en oeuvre les règles ainsi posées par le législateur, en particulier par la fixation des éléments qui concernent les conditions d'attribution notamment ceux relatifs à l'âge du bénéficiaire, par la définition précise de la nature des prestations dont il s'agit et la détermination des modes de fixation de ces prestations en tenant compte, le cas échéant, conformément à la loi, d'autres ressources par l'application de règles de cumul ;

6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en soumettant le bénéfice de la prestation spécifique dépendance à des conditions d'âge, de ressources, de degré de la dépendance subie, définie en fonction du besoin de surveillance régulière ou d'aide nécessaire à l'accomplissement des actes essentiels de la vie, et en renvoyant au pouvoir réglementaire pour la précision des éléments de ces conditions, le législateur n'est pas resté en deçà de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ; qu'il n'a pas davantage méconnu celle-ci en renvoyant au décret la fixation des plafonds de cumul de ressources des intéressés et, le cas échéant, de leur conjoint ou de leur concubin ; qu'il a pu également renvoyer au pouvoir réglementaire la modulation, selon l'état des personnes, des montants de prestation de dépendance pris en compte pour la tarification d'établissements qui accueillent ces personnes ; qu'il a pu enfin sans méconnaître non plus sa compétence poser le principe d'une limite d'âge pour que les personnes handicapées bénéficient de l'allocation compensatrice pour tierce personne en prévoyant que la fixation de cet âge serait effectuée par décret ; qu'ainsi les griefs articulés par les auteurs de la saisine doivent être écartés ;

- SUR LES GRIEFS TIRES DE LA MECONNAISSANCE DU ONZIEME ALINEA DU PREAMBULE DE LA CONSTITUTION DU 27 OCTOBRE 1946 ET DU PRINCIPE D'EGALITE :

7. Considérant que les députés requérants font grief au législateur d'avoir instauré "un dispositif incompatible tant avec l'exigence de solidarité nationale qu'impose le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 en son onzième alinéa, qu'avec le principe constitutionnel d'égalité devant la loi qui impose que les différences de protection des personnes âgées contre les risques induits par la dépendance selon le département où elles résident ne soient pas disproportionnées avec les différences de situations qui les séparent au regard de critères nationaux clairs et précis" ; qu'ils arguent à cet égard d'inconstitutionnalité les articles 3, 4, 5 et 23-III de la loi ; qu'ils font valoir qu'il résulte de ces articles que l'octroi de la prestation spécifique dépendance ne dépendra que des orientations d'une "majorité départementale", sans répondre aux exigences de la solidarité nationale ; que la réglementation de l'accès à la prestation étant renvoyée au niveau du département, il en résulterait nécessairement des discriminations territoriales au détriment des personnes âgées dépendantes ; que les variations susceptibles d'apparaître d'un département à un autre ne seraient pas justifiées au regard de l'objet de la loi ; qu'ils mettent en cause par ailleurs le maintien par l'article 32 dans certains départements d'un régime de prestations d'aide sociale plus favorable qui n'avait été prévu qu'à titre expérimental ;

. En ce qui concerne les articles 3, 4, 5 et 23-III de la loi :

8. Considérant que l'article 3 de la loi déférée donne compétence au président du conseil général, après avis du maire de la commune de résidence du demandeur, pour accorder la prestation spécifique dépendance en fonction des conclusions d'une équipe médico-sociale ; que l'article 4 de la loi permet au département de conclure, pour l'instruction et le suivi de la prestation spécifique dépendance, avec les institutions et organismes publics sociaux et médico-sociaux, des conventions conformes à une convention-cadre fixée par arrêté conjoint du ministre chargé des personnes âgées et du ministre chargé des collectivités territoriales ; qu'il résulte de l'article 5 qu'un règlement départemental d'aide sociale fixe le montant maximum de la prestation spécifique dépendance, qui ne peut être inférieur à un montant déterminé par décret ; que par ailleurs, selon le même article, le montant de la prestation accordée est modulé en fonction du besoin de surveillance et d'aide requis par l'état de dépendance du demandeur, évalué par l'équipe médico-sociale prévue par l'article 3 et selon que l'intéressé réside à domicile ou est accueilli en établissement ; qu'ainsi qu'il a été analysé ci-dessus, l'article 23-III a trait à la détermination, modulée selon l'état de la personne accueillie en établissement, du montant de la prestation spécifique dépendance pris en compte pour la tarification de l'établissement en cause ;

9. Considérant qu'aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, la Nation "garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence" ; que le principe ainsi posé ne fait pas par lui-même obstacle à l'institution par le législateur d'un mécanisme de solidarité mis en oeuvre par le département ; que toutefois les dispositions réglementaires et les décisions individuelles prévues par la loi doivent être prises, sous le contrôle du juge de la légalité, de façon à ne pas aboutir à mettre en cause les dispositions précitées du Préambule compte tenu de la diversité des situations de nature à se présenter ; que toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ;

10. Considérant d'une part qu'aux termes de l'article premier de la Constitution : "La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion..." ; d'autre part qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : "La loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources" et qu'en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ;

11. Considérant que pour assurer le respect de ces principes, il incombe au législateur de prévenir par des dispositions appropriées la survenance de ruptures caractérisées d'égalité dans l'attribution de la prestation spécifique dépendance, allocation d'aide sociale qui répond à une exigence de solidarité nationale ;

12. Considérant en premier lieu que les conditions d'âge, de degré de dépendance et de ressources seront fixées par voie réglementaire de façon uniforme pour l'ensemble du territoire national auquel s'applique la loi, en vertu de l'article 2 de celle-ci ;

13. Considérant en deuxième lieu qu'en vertu des dispositions des articles 3, 15 et 22 de la loi, le degré de dépendance du demandeur, qui détermine son besoin d'aide et de surveillance, est évalué par l'équipe médico-sociale ci-dessus mentionnée à l'aide d'une grille nationale ; que le président du conseil général se prononce par décision motivée sur l'octroi de la prestation spécifique dépendance sous le contrôle du juge dans les conditions précisées à l'article 11 de la loi ;

14. Considérant en troisième lieu qu'ainsi qu'il a été relevé ci-dessus, il résulte des dispositions de l'article 5 de la loi que le montant maximum de la prestation déterminé par le règlement départemental d'aide sociale ne peut être inférieur à un montant fixé par décret ;

15. Considérant au surplus que les départements non seulement pourront conclure des conventions, conformes à une convention-cadre fixée par arrêté interministériel, avec des organismes publics sociaux ou médico-sociaux pour l'instruction et le suivi de la prestation spécifique dépendance en application de l'article 4 de la loi, mais aussi devront, conformément au premier alinéa de l'article 1er, conclure des conventions avec les organismes de sécurité sociale afin de favoriser la coordination des prestations servies aux personnes âgées dépendantes et d'accomplir les tâches d'instruction et de suivi ; que ces conventions devront respecter un cahier des charges arrêté au niveau national, un comité national de la coordination gérontologique étant chargé du suivi de leur mise en oeuvre et, le cas échéant, d'une fonction de médiation pour leur conclusion ainsi que de l'établissement d'un rapport annuel public sur l'application de la loi ;

16. Considérant que, dans ces conditions, le législateur doit être regardé comme ayant pris les mesures appropriées pour prévenir des ruptures caractérisées du principe d'égalité pouvant résulter de l'attribution au département du service et de la gestion de la prestation spécifique dépendance qui répond directement au but d'intérêt général visé ;

. En ce qui concerne l'article 32 de la loi :

17. Considérant qu'en vertu de l'article 32 de la loi déférée, les prestations attribuées avant la date d'entrée en vigueur de cette loi, en application des conventions prévues dans certains départements conformément à l'article 38 de la loi du 25 juillet 1994 susvisée, continuent d'être servies à leurs bénéficiaires ;

18. Considérant que les députés auteurs de la requête soutiennent que cette disposition méconnaîtrait le principe d'égalité dans la mesure notamment où dans les départements ayant mis en oeuvre l'expérimentation "le plafond de ressources pris en compte sera supérieur à celui que la loi déférée institue sur le reste du territoire", et alors pourtant que l'on ne sera plus dans une phase d'expérimentation, et "qu'à l'évidence la situation des personnes âgées concernées ne diffère pas, au regard de l'objet de la loi déférée, d'un groupe de départements à un autre" ;

19. Considérant que la disposition critiquée se borne à garantir aux personnes qui avaient obtenu un avantage accordé en application d'une loi antérieure, le maintien des prestations correspondantes ; qu'au regard du but que le législateur s'est ainsi fixé tendant, compte tenu notamment de la nature de ces prestations, au maintien personnel du bénéfice d'un régime antérieur, il n'a pas méconnu le principe d'égalité ;

- SUR L'ARTICLE 34 DE LA LOI :

20. Considérant qu'aux termes de l'article 34 les dispositions de la loi entrent en vigueur le 1er janvier 1997 ;

21. Considérant que s'il est du pouvoir du législateur de fixer les règles d'entrée en vigueur des dispositions qu'il édicte, il lui appartient toutefois de ne pas porter atteinte au principe de valeur constitutionnelle de non rétroactivité de la loi pénale plus sévère ; qu'en conséquence les dispositions pénales prévues au IV de l'article 24 et à l'article 26 de la loi ne peuvent s'appliquer qu'aux faits commis après la date de promulgation de la loi ; que sous cette réserve d'interprétation, l'article 34 n'est pas contraire à la Constitution ;

22. Considérant qu'il n'y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office d'autres questions de conformité à la Constitution ;

Décide :
Article premier :
Sous réserve des interprétations qui précèdent, les dispositions du premier alinéa de l'article 2, des articles 3, 4, 5, du premier alinéa de l'article 6, du III de l'article 23, du deuxième alinéa de l'article 27, de l'article 32 et de l'article 34 ne sont pas contraires à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 21 janvier 1997, où siégeaient : MM Roland DUMAS, président, Georges ABADIE, Michel AMELLER, Jean CABANNES, Maurice FAURE, Yves GUÉNA, Alain LANCELOT, Mme Noëlle LENOIR et M Jacques ROBERT.
Le président,
Roland DUMAS

Journal officiel du 25 janvier 1997, page 1285
Recueil, p. 23
ECLI:FR:CC:1997:96.387.DC