Décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995

Loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 20 décembre 1995, d'une part, par MM Laurent Fabius, Martin Malvy, Gilbert Annette, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Didier Boulaud, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Henri d'Attilio, Camille Darsières, Mme Martine David, MM Bernard Davoine, Jean-Pierre Defontaine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli, Jacques Floch, Michel Fromet, Pierre Garmendia, Kamilo Gata, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Louis Mexandeau, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Henri Sicre, Roger-Gérard Schwartzenberg, Daniel Vaillant, Léo Andy, Jean-Jacques Filleul, Patrice Tirolien, Jean-Marc Salinier, Mme Frédérique Bredin, MM Maurice Depaix, Pierre Forgues, Régis Fauchoit, Emile Zuccarelli, Bernard Charles, Gérard Saumade, Jean-Pierre Michel, François Asensi, Rémy Auchedé, Gilbert Biessy, Alain Bocquet, Patrick Braouezec, Jean-Pierre Brard, Jacques Brunhes, René Carpentier, Daniel Colliard, Jean-Claude Gayssot, André Gérin, Michel Grandpierre, Maxime Gremetz, Georges Hage, Guy Hermier, Mmes Muguette Jacquaint, Janine Jambu, MM Jean-Claude Lefort, Georges Marchais, Paul Mercieca, Louis Pierna, Jean Tardito, Ernest Moutoussamy, Jean-Pierre Chevènement, Pierre Carassus, Georges Sarre, députés, d'autre part, par MM Claude Estier, Guy Allouche, François Autain, Germain Authié, Mmes Monique Ben Guiga, Maryse Bergé-Lavigne, MM Jean Besson, Jacques Bialski, Pierre Biarnes, Marcel Bony, Jean-Louis Carrère, Robert Castaing, Francis Cavalier Benezet, Michel Charasse, Marcel Charmant, Michel Charzat, William Chervy, Claude Cornac, Raymond Courrière, Roland Courteau, Marcel Debarge, Bertrand Delanoé, Gérard Delfau, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, M Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Josette Durrieu, MM Bernard Dussaut, Léon Fatous, Aubert Garcia, Gérard Gaud, Claude Haut, Roland Huguet, Philippe Labeyrie, Philippe Madrelle, Jacques Mahéas, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Georges Mazars, Jean-Luc Mélenchon, Charles Metzinger, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Jean-Marc Pastor, Guy Penne, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Jean-Claude Peyronnet, Mme Danièle Pourtaud, MM Paul Raoult, René Régnault, Alain Richard, Michel Rocard, Gérard Roujas, René Rouquet, André Rouvière, Claude Saunier, Michel Sergent, Franck Sérusclat, Fernand Tardy, André Vezinhet, Henri Weber, Mme Marie-Claude Beaudeau, M Jean-Luc Bécart, Mme Danielle Bidart-Reydet, M Claude Billard, Mmes Nicole Borvo, Michelle Demessine, M Guy Fischer, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM Félix Leyzour, Paul Loridant, Mme Hélène Luc, MM Louis Minetti, Robert Pagès, Jack Ralite, Yvan Renar, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution de la conformité à celle-ci de la loi autorisant le Gouvernement, en application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale ;

Le Conseil constitutionnel,Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu la loi n° 93-859 du 22 juin 1993 de finances rectificative pour 1993 ;
Vu la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 modifiée relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale ;
Vu la loi n° 93-1352 du 30 décembre 1993 de finances pour 1994 ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 23 décembre 1995, ensemble les observations complémentaires enregistrées les 26 et 28 décembre 1995 ;
Vu les observations en réplique présentées par les requérants enregistrées le 27 décembre 1995, ensemble les observations complémentaires enregistrées le 28 décembre 1995 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés et les sénateurs, auteurs respectivement de la première et de la seconde saisines, défèrent au Conseil constitutionnel la loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale ; qu'ils contestent la conformité de la loi à la Constitution tant en ce qui concerne la procédure selon laquelle elle a été votée que sur le fond des dispositions qu'elle comporte ;

- SUR LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE :

2. Considérant que les députés, auteurs de la première saisine, soutiennent, en premier lieu, que la procédure législative utilisée a empêché que la loi déférée soit adoptée à l'issue d'un réel débat parlementaire ; qu'ils contestent, en particulier, en deuxième lieu, les conditions de mise en oeuvre de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution et, en troisième lieu, le recours à la procédure de la question préalable ;

3. Considérant qu'au soutien du premier grief, les députés font valoir que le Gouvernement, pour obtenir l'adoption de la loi déférée, a eu recours successivement à la déclaration d'urgence prévue par l'article 45 de la Constitution et, devant l'Assemblée Nationale, à la procédure d'engagement de la responsabilité gouvernementale sur le vote d'un texte, prévue par l'article 49 alinéa 3 de la Constitution ; qu'ils font également valoir que la question préalable a ensuite été votée par le Sénat, ce qui a eu pour effet de dessaisir cette assemblée de son pouvoir de délibération ; qu'ils relèvent, enfin, que la date initialement fixée pour la tenue de la commission mixte paritaire a été avancée sans motif et, notamment, sans aucune justification d'urgence ; qu'ils considèrent que, si chacune de ces procédures ne peut être regardée, prise isolément, comme inconstitutionnelle, en revanche, leur accumulation a eu pour effet de priver de portée la disposition de l'article 34 de la Constitution selon laquelle "la loi est votée par le Parlement", et a ainsi entaché d'irrégularité la procédure d'adoption de la loi ;

4. Considérant qu'au soutien du deuxième grief, ils allèguent que le Conseil des ministres n'aurait pas délibéré avant que le Premier ministre engage la responsabilité du Gouvernement ;

5. Considérant qu'ils font valoir, enfin, à l'appui de leur troisième grief, qu'aucune condition particulière n'a pu justifier le recours à la procédure de la question préalable sur un texte qui avait l'accord de la majorité du Sénat ;

6. Considérant que les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, faisant leurs les moyens et arguments développés dans la première saisine, soutiennent à titre principal que la procédure d'adoption de la loi présentement examinée a privé les sénateurs du droit d'amendement en méconnaissance du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution et a, par ailleurs, violé le premier alinéa de l'article 45, aux termes duquel "tout projet de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique" ;

. En ce qui concerne l'application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution :

7. Considérant qu'il ressort de la production d'un extrait de relevé de décisions du conseil des ministres, que celui-ci a délibéré, au cours de sa réunion du 6 décembre 1995, de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le projet de loi autorisant celui-ci à réformer la protection sociale ; qu'ainsi la condition posée par la Constitution pour la mise en oeuvre, s'agissant de l'examen de ce texte, de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution a été respectée ;

. En ce qui concerne l'usage de la procédure de la question préalable au Sénat :

8. Considérant que l'alinéa 3 de l'article 44 du règlement du Sénat, dans sa rédaction issue d'une résolution du 18 décembre 1991, dispose que la question préalable a pour objet "de faire décider, soit que le Sénat s'oppose à l'ensemble du texte, soit qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération" et que son vote, qui intervient après un débat limité, organisé suivant les modalités précisées à l'alinéa 8 du même article, a pour effet, en cas d'adoption de la question préalable, "d'entraîner le rejet du texte auquel elle s'applique." ;

9. Considérant que le projet de loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale, a, après déclaration d'urgence par le Gouvernement, été considéré comme adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, le 12 décembre 1995 ; que le texte ainsi adopté a été transmis au Sénat où un nombre élevé d'amendements, soit plus de 2 800, ont été déposés ; que le lendemain du jour où la discussion générale s'est ouverte, à l'issue d'une réunion de la commission des affaires sociales, le président de ladite commission a déposé, au nom de celle-ci, une question préalable dans des conditions qui faisaient clairement apparaître que son vote était souhaité non pas pour marquer une opposition de fond au texte, mais pour mettre fin au débat ouvert au Sénat en vue d'accélérer la procédure d'adoption de ce texte par le Parlement ; qu'après le vote de cette question préalable, le Gouvernement a provoqué la réunion d'une commission mixte paritaire, en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution ; qu'en application du troisième alinéa de cet article, qui prévoit qu'aucun amendement n'est à ce stade recevable, sauf accord du Gouvernement, le texte proposé par la commission mixte paritaire a été adopté par l'Assemblée nationale, le 19 décembre 1995, puis, par le Sénat, le 20 décembre ;

10. Considérant que le bon déroulement du débat démocratique et, partant, le bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels, supposent que soit pleinement respecté le droit d'amendement conféré aux parlementaires par l'article 44 de la Constitution, et que, parlementaires comme Gouvernement puissent utiliser sans entrave les procédures mises à leur disposition à ces fins ;

11. Considérant que cette double exigence implique qu'il ne soit pas fait un usage manifestement excessif de ces droits ;

12. Considérant que dans les conditions où elle est intervenue, l'adoption de la question préalable n'entache pas d'inconstitutionnalité la loi déférée ;

. En ce qui concerne les conditions générales d'adoption de la loi :

13. Considérant que la circonstance que plusieurs procédures aient été utilisées cumulativement, sans être contraires à la Constitution, pour accélérer l'examen de la loi dont s'agit, n'est pas à elle seule de nature à rendre inconstitutionnelle l'ensemble de la procédure législative ayant conduit à l'adoption de cette loi ; que dès lors le grief invoqué ne peut être accueilli ;

- SUR LE FOND :

14. Considérant que les députés, auteurs de la première saisine, articulent plusieurs griefs qui visent le contenu de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ; que les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, se bornent à souscrire à l'énoncé de ces griefs ;

. En ce qui concerne la portée de la loi d'habilitation :

15. Considérant que les requérants soutiennent, en premier lieu, que, contrairement aux exigences de l'article 38 de la Constitution, la loi déférée habilite le Gouvernement à prendre des mesures dans un domaine, celui des régimes spéciaux de retraite, qui à la date où cette loi a été adoptée n'était plus inclus dans le programme pour l'exécution duquel l'autorisation de prendre des ordonnances était demandée ; que, de manière générale, les circonstances de fait ayant entouré cette adoption ne permettent pas, selon eux, de déterminer avec précision la portée de l'habilitation en cause ;

16. Considérant qu'il ressort des termes de la loi, éclairés par ses travaux préparatoires, que le 1° de l'article 1er qui autorise le Gouvernement à prendre des ordonnances en matière de pensions de retraite ne saurait viser, à un titre quelconque, le domaine des régimes spéciaux de retraite ; qu'en particulier, les dispositions concernant les conditions de prise en compte des durées d'assurance pour le calcul des pensions des personnes ayant été affiliées à plusieurs régimes d'assurance vieillesse de base obligatoires ne sauraient avoir ni pour objet, ni pour effet de modifier les droits résultant de ces régimes spéciaux ; que, sous cette réserve d'interprétation, le grief invoqué sur ce point ne peut être accueilli ;

17. Considérant que s'agissant des autres dispositions de la loi, les finalités de l'autorisation accordée et les domaines dans lesquels les ordonnances pourront intervenir sont définis avec une précision suffisante ;

. En ce qui concerne les dispositions de la loi relatives aux ressources fiscales :

18. Considérant que les requérants soutiennent que la loi d'habilitation contrevient à l'article 14 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen en autorisant le Gouvernement à créer, par voie d'ordonnance, des prélèvements de caractère fiscal ; qu'à l'appui de ce grief, ils font valoir que l'article 14 de la Déclaration de 1789 confère aux seuls citoyens, ou à leurs représentants, le pouvoir de consentir l'impôt, soit en créant de nouvelles impositions, soit en aggravant la charge de contributions existantes ; qu'ils soulignent que l'article précité instaure un principe spécial qui déroge en tant que tel à la règle générale posée par l'article 38 de la Constitution ;

19. Considérant qu'aux termes de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen: "Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée." ;

20. Considérant que si ces dispositions, réaffirmées par le Préambule de la Constitution de 1958, ont valeur constitutionnelle, les règles touchant à la compétence des représentants des citoyens qu'elles édictent, doivent être mises en oeuvre en fonction des dispositions de la Constitution qui fondent la compétence du législateur ;

21. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution "la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures"; qu'il résulte de cet article que les dispositions fiscales sont au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi ; qu'elles peuvent donc être prises, par voie d'ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, et qu'au regard des principes énoncés à l'article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, il appartient au Parlement, qui a consenti l'impôt lors du vote de la loi d'habilitation, de se prononcer sur les dispositions adoptées par ordonnance, lors de l'examen du projet de loi de ratification qui doit être déposé avant la date fixée par la loi ; que dès lors, le grief invoqué ne saurait être accueilli ;

. En ce qui concerne le respect du principe d'égalité :

22. Considérant qu'aux termes du 4° de l'article 1er de la loi déférée, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, toutes mesures "instituant des prélèvements faisant contribuer au financement de la protection sociale et à l'équilibre financier des organismes qui y concourent les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques, celles qui effectuent des versements au profit de leurs salariés au titre de la prévoyance, et les débiteurs des organismes de sécurité sociale, au titre des frais engagés pour le recouvrement des sommes dues" ;

23. Considérant que les députés, auteurs de la première saisine, soutiennent dans leurs observations en réplique, que cette disposition, en ce qu'elle autorise le Gouvernement à instaurer, en particulier, un prélèvement spécial assis sur la part incombant aux employeurs du financement des contrats de prévoyance, contrevient au principe d'égalité ; qu'en effet, la disposition critiquée romprait l'égalité entre les salariés, dans la mesure où seraient défavorisés ceux dont l'employeur prend plus largement en charge les risques sociaux ;

24. Considérant que la disposition contestée se borne à opérer une distinction entre les entreprises selon qu'elles souscrivent ou non des contrats de prévoyance ; que dès lors le moyen invoqué manque en fait ;

. En ce qui concerne le principe de nécessité de l'impôt et le pouvoir de contrôle du Parlement :

25. Considérant qu'aux termes des 7° et 8° de l'article 1er de la loi déférée, l'autorisation de prendre des ordonnances concerne toutes mesures..." 7° Définissant, sans empiéter sur le domaine exclusif de la loi de finances, les modalités de consolidation et d'apurement de la dette accumulée au 31 décembre 1995 par le régime général de sécurité sociale et par le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles, ainsi que du déficit prévisionnel de l'exercice 1996 de ces régimes, et instituant les organismes et les ressources, notamment fiscales, nécessaires à cet effet ; 8° Modifiant, sous la même réserve, les dispositions relatives au fonds de solidarité vieillesse pour recentrer ses missions sur le financement des prestations relevant de la solidarité nationale tout en préservant, par les ressources mentionnées au 7° ci-dessus, la neutralité de cette mesure pour le budget de l'État." ;

26. Considérant que les requérants font valoir que les ressources fiscales ainsi visées ne répondent pas à l'exigence de nécessité de l'impôt posée par l'article 14 précité de la Déclaration de 1789 ; qu'à l'appui de ce grief, ils rappellent qu'en application de la loi de finances rectificative pour 1993 susvisée, le taux de la contribution sociale généralisée a été porté de 1,1 % à 2,4 %, à compter du 1er juillet 1993 ; que les ressources obtenues par l'accroissement de ce prélèvement ont été affectées au fonds de solidarité vieillesse institué par la loi susvisée du 22 juillet 1993, auquel a été notamment dévolu le versement correspondant à la dette, en principal et intérêts, du régime général au 31 décembre 1993 prise en charge par l'État en application de l'article 105 de la loi de finances pour 1994 susvisée ; que, dès lors qu'en vertu du 8° de l'article 1er précité, les missions du fonds de solidarité vieillesse devront être "recentrées" sur le financement des prestations relevant de la solidarité nationale, les ressources fiscales que les 7° et 8° dudit article autorisent à créer, au titre du remboursement de la "dette sociale", et qui seraient affectées à un nouvel établissement public administratif dénommé "caisse d'amortissement de la dette sociale", auraient pour effet d'imposer aux contribuables un double prélèvement en vue de financer une dépense unique; que le Parlement n'a en outre pas été suffisamment informé des montants et des procédures de transfert de ressources prévus par les dispositions précitées des 7° et 8° de l'article 1er ;

27. Considérant, d'une part, qu'il ressort des travaux préparatoires de la loi que les ressources devant être affectées à la caisse d'amortissement de la dette sociale seront consacrées pour partie au financement des concours au budget de l'État assurés, en application de la loi de finances pour 1994 précitée, par le fonds de solidarité vieillesse ; qu'il incombera en conséquence à ce fonds d'utiliser, pour ses missions permanentes, la totalité de ses recettes provenant du produit de l'augmentation de la contribution sociale généralisée, qui n'avaient d'ailleurs pas fait l'objet d'une affectation particulière ; qu'il s'ensuit que les prélèvements, qui seront mis en place par application des 7° et 8° de l'article 1er de la loi soumise au Conseil constitutionnel, répondent à une finalité différente de celle qui était visée par l'augmentation de la contribution sociale généralisée ; que leur création ne peut, dès lors, être considérée comme méconnaissant le principe de nécessité de l'impôt qui résulte de l'article 14 de la Déclaration de 1789 ;

28. Considérant, d'autre part, que les dispositions d'une loi d'habilitation ne sauraient avoir ni pour objet, ni pour effet, de dispenser le Gouvernement du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient au Conseil constitutionnel de n'admettre la conformité à la Constitution de la loi d'habilitation que sous l'expresse condition qu'elle soit interprétée et appliquée dans le strict respect de la Constitution ;

29. Considérant que les dispositions critiquées des 7° et 8° de l'article 1er de la loi déférée prévoient que les mesures prises sur leur fondement, par voie d'ordonnance, ne pourront "empiéter sur le domaine exclusif de la loi de finances" ; que cette restriction a pour objet de répondre aux exigences de l'article 47 de la Constitution ;

30. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 : "les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles déterminent" ; que la charge de la dette sociale, évaluée au 31 décembre 1993, reprise par l'État en application de l'article 105 de la loi de finances pour 1994, est traduite dans le budget de l'État, dans les conditions prévues par l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; que la substitution du concours financier de la caisse d'amortissement de la dette sociale à celui du fonds de solidarité vieillesse, qui pourrait être opérée au titre du 8° de l'article 1er de la loi, n'aurait aucune incidence sur l'équilibre du budget ; que cette mesure peut être décidée par voie d'ordonnance, avant d'être retracée dans la plus prochaine loi de finances ; que s'agissant des versements de la caisse, au titre du remboursement de la dette des régimes de sécurité sociale au 31 décembre 1995 et de leur déficit prévisionnel pour 1996, prévus par le 7° de l'article 1er de la loi, ceux-ci ne pourront être attribués aux organismes de sécurité sociale concernés que dans les limites de l'habilitation en cause, avant qu'il appartienne au Parlement d'en connaître à l'occasion de l'examen du projet de loi de ratification des ordonnances dont s'agit ;

31. Considérant que, sous ces réserves, le grief relatif à la méconnaissance des droits du Parlement ne saurait être accueilli ;

32. Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution ;

Décide :
Article premier :
La loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale est déclarée conforme à la Constitution, sous les réserves indiquées dans les motifs de la présente décision.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 30 décembre 1995, où siégeaient : MM Roland DUMAS, président, Etienne Dailly, Maurice FAURE, Georges ABADIE, Jean CABANNES, Michel AMELLER, Jacques ROBERT et Mme Noëlle LENOIR.
Le président, Roland DUMAS

Journal officiel du 31 décembre 1995, page 19111
Recueil, p. 269
ECLI:FR:CC:1995:95.370.DC