Décision n° 91-302 DC du 30 décembre 1991

Loi de finances pour 1992

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 20 décembre 1991, par MM Pierre Mazeaud, Georges Gorse, Jean-Louis Debré, Philippe Séguin, Guy Drut, Jean-Paul Charié, Gérard Léonard, Claude Dhinnin, Michel Giraud, Patrick Devedjian, Michel Barnier, Etienne Pinte, René André, Alain Peyrefitte, Patrick Ollier, Nicolas Sarkozy, Louis de Broissia, Olivier Dassault, Philippe Legras, Didier Julia, Eric Raoult, Jean-Michel Ferrand, Jean-Paul de Rocca-Serra, Jean Tiberi, René Couveinhes, Jean-Marie Demange, Pierre-Rémy Houssin, Régis Perbet, Christian Cabal, Pierre Pasquini, Pierre Mauger, Georges Tranchant, Mmes Christiane Papon, Nicole Catala, MM Jean-Yves Chamard, Robert Galley, Arthur Dehaine, René Galy-Dejean, Robert-André Vivien, Jean-Louis Goasduff, Arnaud Lepercq, Bernard Pons, Claude Wolff, Jean Proriol, Denis Jacquat, José Rossi, Jean-François Mattei, Gérard Longuet, Hubert Falco, Ladislas Poniatowski, Daniel Colin, Gilles de Robien, Willy Dimeglio, Jean-François Deniau, Jean-Pierre Philibert, Francis Saint-Ellier, René Garrec, Jean Bégault, Pascal Clément, Léonce Deprez, André Santini, Pierre-André Wiltzer, Marc Laffineur, François d'Aubert, Jean Rigaud, André Rossi, Paul Chollet, Michel Pelchat, Francis Delattre, Arthur Paecht, Philippe Vasseur, Charles Millon, Jean-Yves Haby, André Rossinot, Mme Louise Moreau, MM Georges Mesmin, Jean-Luc Préel, Jean Brocard, Francisque Perrut, Pierre Micaux, Gilbert Mathieu, Roger Lestas, Albert Brochard, Gilbert Gantier, Charles Fèvre, Francis Geng, Michel Voisin, Hubert Grimault, Edouard Landrain, Jean-Pierre Foucher, Jean-Jacques Hyest, François Rochebloine, Bernard Stasi, Claude Birreaux, Dominique Baudis, députés, et, le 23 décembre 1991, par MM Bernard Pons, Georges Gorse, Pierre Mazeaud, Jean-Louis Debré, Philippe Séguin, Guy Drut, Jean-Paul Charié, Gérard Léonard, Claude Dhinnin, Michel Giraud, Patrick Devedjian, Michel Barnier, Etienne Pinte, Jean Kiffer, Gautier Audinot, Jean-Claude Mignon, Richard Cazenave, Jean Ueberschlag, Mme Roselyne Bachelot, MM Charles Paccou, Dominique Perben, Roland Vuillaume, Jacques Toubon, Mme Françoise de Panafieu, MM Bernard Debré, Jean-Luc Reitzer, Christian Estrosi, Gabriel Kaspereit, René André, Alain Peyrefitte, Patrick Ollier, Nicolas Sarkozy, Olivier Dassault, Louis de Broissia, Philippe Legras, Didier Julia, Eric Raoult, Jean-Michel Ferrand, Jean-Paul de Rocca-Serra, Jean Tiberi, René Couveinhes, Jean-Marie Demange, Pierre-Rémy Houssin, Régis Perbet, Christian Cabal, Pierre Pasquini, Pierre Mauger, Georges Tranchant, Mmes Christiane Papon, Nicole Catala, MM Jean-Yves Chamard, Robert Galley, Arthur Dehaine, René Galy-Dejean, Robert-André Vivien, Jean-Louis Goasduff, Arnaud Lepercq, Jean-Pierre Philibert, Pascal Clément, Georges Durand, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances pour 1992 ;


Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;

Vu le code civil, notamment ses articles 931 et 1328 ;

Vu le code rural, notamment ses articles 1003-4 à 1003-6 ;

Vu la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle, notamment ses articles 62, 94, 96 et 110 ;

Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, notamment ses articles 53 et 84 ;

Vu le décret n° 82-971 du 17 novembre 1982 relatif à l'assiette et au recouvrement de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision et des appareils d'enregistrement et de reproduction des images et du son en télévision ;

Vu le décret n° 90-1171 du 21 décembre 1990 relatif à la fixation des taux de base applicables, à compter du 1er janvier 1991, de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision ;

Vu le mémoire ampliatif présenté par les députés auteurs de la première saisine, enregistré au secrétariat général du Conseil constitutionnel le 20 décembre 1991 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;


1. Considérant que les auteurs de la première saisine contestent la conformité à la Constitution des articles 52, 53 et 106 de la loi de finances pour 1992 ainsi que de l'état A annexé à la loi en tant qu'il prévoit un prélèvement sur le "fonds de roulement" du budget annexe des prestations sociales agricoles ; que les auteurs de la seconde saisine critiquent l'article 15 de la loi ;


- SUR L'ARTICLE 15 PORTANT MODIFICATION DU REGIME FISCAL DES DONATIONS OU SUCCESSIONS EN CAS DE DONATIONS ANTERIEURES :


2. Considérant que l'article 15 de la loi comporte trois paragraphes ; que le paragraphe I, qui modifie l'article 784 du code général des impôts, tend à alléger, sous certaines conditions, le régime fiscal applicable aux donations ou successions ; que, pour la perception des droits de mutation à titre gratuit, est maintenu, en règle générale, le principe suivant lequel l'imposition est établie en prenant en compte les donations antérieures successives consenties à une même personne par le même donateur ou le défunt ; que les aménagements apportés à l'article 784 du code précité par l'article 15 de la loi ont pour objet de faire échapper au rappel des donations antérieures celles d'entre elles qui, à la date de la déclaration de succession ou de la donation en cause, remontent à plus de dix ans, à la condition qu'elles aient été "passées devant notaire" ;


3. Considérant que le paragraphe II de l'article 15, qui ajoute à cette fin un second alinéa à l'article 757 du code général des impôts, assujettit au droit de donation tout don manuel révélé par le donataire à l'administration fiscale ;


4. Considérant que le paragraphe III de l'article 15, qui insère dans le code général des impôts un article 635 A, fait obligation au donataire ou à ses représentants de déclarer ou d'enregistrer un don manuel dans le délai d'un mois qui suit la date à laquelle le donataire a révélé ce don à l'administration fiscale ;


5. Considérant que les auteurs de la seconde saisine limitent leurs critiques au paragraphe I de l'article 15 ; qu'ils soutiennent que la différence établie par ce paragraphe entre les donations passées devant notaire et les autres donations méconnaît le principe d'égalité ;


6. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ;


7. Considérant que l'article 15-I de la loi a pour objet de favoriser la transmission des patrimoines du vivant de leur détenteur en exceptant du rappel des donations antérieures celles qui ont été effectuées depuis plus de dix ans, dès lors qu'il s'agit de donations ayant elles-mêmes donné lieu au paiement de droits de mutation à titre gratuit ; que les donations qui satisfont à ces conditions ne présentent pas, eu égard à l'objet de l'article 15-I de la loi, une différence par rapport aux donations passées devant notaire qui serait susceptible de justifier, pour l'application des aménagements apportés au régime des droits de mutation à titre gratuit, la discrimination pratiquée ; que, par ailleurs, la discrimination ainsi opérée n'est pas justifiée par des motifs d'intérêt général qui soient en rapport avec l'objet, d'ordre purement fiscal, des dispositions en cause ;


8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, dans le texte de l'article 15-I de la loi, doivent, en l'état, être déclarés contraires au principe d'égalité, les mots "devant notaire" ;


9. Considérant que les autres dispositions du paragraphe I de l'article 15 ne sont pas inséparables de celles qui sont contraires à la Constitution ;


- SUR L'ARTICLE 52 RELATIF A LA REPARTITION DU PRODUIT DE LA "CONTRIBUTION SOCIALE DE SOLIDARITE" SUR LES SOCIETES ET DE LA "COTISATION DE SOLIDARITE" :


10. Considérant que l'article 52 de la loi est composé de trois paragraphes distincts ; que le paragraphe I modifie les dispositions de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale à l'effet d'étendre la liste des régimes de protection sociale bénéficiaires du produit de la "contribution sociale de solidarité" instituée par la loi n° 70-13 du 3 janvier 1970 et qui fait l'objet des articles L. 651-1 à L. 651-9 du code précité ; que parmi les nouveaux bénéficiaires figure le régime d'assurance vieillesse des exploitants agricoles ; que le paragraphe II de l'article 52 abroge les dispositions du 9° de l'article L. 651-2 du code de la sécurité sociale qui exonèrent de la "contribution sociale de solidarité" les sociétés tenues au versement d'une cotisation d'assurance vieillesse au régime des personnes non salariées des professions agricoles ; que le paragraphe III de l'article 52 abroge les dispositions de l'article 1126 du code rural, qui sont relatives à la détermination des personnes assujetties au paiement d'une "cotisation de solidarité" au profit de l'assurance vieillesse agricole des personnes non salariées, dans les conditions prévues à l'article L. 651-3 et aux premier, troisième et quatrième alinéas de l'article L. 651-5 du code de la sécurité sociale ;


11. Considérant que les auteurs de la première saisine font valoir que les dispositions de l'article 52 n'ont pas leur place dans une loi de finances ; qu'il est soutenu également que la compensation entre régimes de protection sociale opérée par cet article constitue une atteinte au droit de propriété constitutionnellement garanti par l'article 17 de la Déclaration de 1789 ;


. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 :


12. Considérant qu'il résulte des textes législatifs la régissant que la contribution sociale de solidarité mise à la charge des sociétés par les articles L. 651-1 et suivants du code de la sécurité sociale est un prélèvement obligatoire qui ne présente ni le caractère d'une cotisation sociale ni celui d'une taxe parafiscale ; qu'elle constitue une "imposition" au sens de l'article 34 de la Constitution ; qu'en conséquence, les dispositions déterminant ses bénéficiaires comme celles supprimant un cas d'exonération sont au nombre de celles qui peuvent figurer dans un texte de loi de finances en application de l'article 1er, alinéa 3, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;


13. Considérant que la "cotisation de solidarité" instituée par l'article 1126 du code rural, qui est soumise à des règles voisines de celles applicables à la "contribution sociale de solidarité", présente elle aussi le caractère d'une imposition ; que pour les motifs précédemment indiqués, une disposition procédant à son abrogation est au nombre de celles pouvant être comprises dans un texte de loi de finances ;


. En ce qui concerne le moyen tiré de l'atteinte au droit de propriété :


14. Considérant que si le dispositif résultant de l'article 52 de la loi aboutit à accroître les recettes du budget annexe des prestations sociales agricoles grâce aux ressources provenant de la "contribution sociale de solidarité", ce mode de financement n'entraîne pas d'atteinte au droit de propriété des sociétés assujetties à l'imposition précitée ; que, par ailleurs, les régimes de protection sociale qui étaient antérieurement seuls attributaires du produit de cette imposition ne bénéficient pas d'un droit acquis au maintien de cette ressource fiscale ;


- SUR L'ARTICLE 53 PORTANT AJUSTEMENT DU MONTANT DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTEE AFFECTE AU BUDGET ANNEXE DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES :


15. Considérant que l'article 53 de la loi fait passer de 0,60 p. 100 à 0,40 p. 100 le taux de la cotisation, perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, incluse dans les taux de la taxe sur la valeur ajoutée ; que cette mesure est une conséquence tirée par le législateur des modifications apportées par l'article 52 à la répartition du produit de la "contribution sociale de solidarité" mise à la charge des sociétés ;


16. Considérant que, comme il a été dit ci-dessus, l'article 52 de la loi n'est pas contraire à la Constitution ; qu'ainsi, il ne saurait être valablement soutenu que l'article 53 devrait être déclaré non conforme à la Constitution par voie de conséquence de l'inconstitutionnalité de l'article 52 ; qu'au surplus, aucun moyen propre n'est invoqué par les auteurs de la première saisine à l'encontre de l'article 53 de la loi ;


- SUR L'ARTICLE 106 RELATIF AUX POUVOIRS DE CONTROLE DES AGENTS DU SERVICE DE LA REDEVANCE DE L'AUDIOVISUEL :


17. Considérant que l'article 106 de la loi de finances pour 1992 a pour objet de conférer à l'article 95 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982, tel qu'il résulte de l'article 84 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, une rédaction nouvelle qui comprend deux paragraphes ;


18. Considérant qu'aux termes du paragraphe I de l'article 95 nouveau de la loi modifiée du 29 juillet 1982, "les agents assermentés du service de la redevance de l'audiovisuel chargés du contrôle de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision se font communiquer : 1° Par les constructeurs, importateurs, réparateurs, bailleurs et personnes faisant commerce d'appareils de télévision, les livres dont la tenue est prescrite par le titre II du livre premier du code de commerce ainsi que tous les livres de comptabilité, documents annexes, pièces de recettes et de dépenses ; 2° Par les officiers ministériels, les documents comptables et les pièces justificatives y afférentes, tenus à l'occasion des ventes publiques" ;


19. Considérant que suivant le paragraphe II de l'article 95 nouveau de la loi n° 82-652, "pour des recherches non exhaustives relatives à des personnes détenant ou susceptibles de détenir un appareil récepteur de télévision, et n'ayant pas souscrit la déclaration prévue par l'article 94 ou ayant souscrit une déclaration inexacte ou incomplète, les agents assermentés du service de la redevance chargés du contrôle de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision se font communiquer : 1° Par les diffuseurs ou distributeurs de services de télévision, les informations nominatives relatives à leurs abonnés ; 2° Par les gestionnaires publics ou privés d'immeubles à usage d'habitation, les documents de service relatifs aux raccordements aux antennes collectives de télévision ou aux réseaux câblés, ainsi que toute information liée à ces documents et permettant d'identifier les détenteurs de récepteurs de télévision ; 3° Sans qu'il puisse être fait obstacle au secret statistique défini par la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques, par l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics, tous documents contenant les informations permettant à ces agents assermentés d'accomplir leurs missions" ;


20. Considérant que les auteurs de la première saisine soutiennent que le renforcement des pouvoirs des agents du service de contrôle de la redevance de l'audiovisuel porte atteinte à la liberté de communication, aux libertés individuelles ainsi qu'au principe de stricte confidentialité des données nominatives informatisées qui doit être rangé, selon eux, parmi les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ; qu'il est soutenu en outre que l'article 106 est contraire au principe d'égalité et qu'il méconnaît, par ses modalités, "le principe de proportionnalité qui doit exister entre le but poursuivi et les moyens mis en oeuvre" ;


21. Considérant qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article 34 de la Constitution, "les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique" ; que l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances définit les dispositions qui relèvent du domaine exclusif d'intervention des lois de finances ainsi que celles qui peuvent figurer dans un texte présentant ce caractère ;


22. Considérant qu'ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, l'article 106 de la loi déférée modifie les dispositions de l'article 95 de la loi du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle en étendant les pouvoirs des agents du service de la redevance audiovisuelle ;


23. Considérant que l'article 106 ne concerne pas directement la détermination des ressources et des charges de l'Etat ; qu'il n'a pas pour but d'organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou d'imposer aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires ; qu'il n'entre pas davantage dans le champ des prévisions du troisième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 aux termes desquelles "les lois de finances peuvent également contenir toutes dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature" ; qu'en effet, la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision a, en raison de son mode d'établissement, de l'objet en vue duquel elle a été instituée et du statut juridique des organismes auxquels son produit est attribué, le caractère d'une taxe parafiscale et non celui d'une imposition ; que, s'agissant d'une taxe parafiscale, il revient seulement à la loi de finances d'en autoriser annuellement la perception au-delà du 31 décembre de l'année de son établissement ainsi qu'il ressort des termes mêmes de l'article 4, alinéa 3, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;


24. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 106 est étranger à l'objet des lois de finances ; qu'il suit de là que cet article a été adopté selon une procédure irrégulière ; que, dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens invoqués à son encontre, l'article 106 doit être déclaré non conforme à la Constitution ;


- SUR LA LIGNE 70-28 DE L'ETAT A :


25. Considérant que l'état A annexé à la loi de finances comporte au sein du budget annexe des prestations sociales agricoles une ligne 70-28 intitulée "Prélèvement sur le fonds de roulement" d'un montant de 260 millions de francs ;


26. Considérant que les auteurs de la première saisine soutiennent que le prélèvement ainsi opéré méconnaît les prescriptions de l'article 21 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 relatives à la détermination des recettes et des dépenses des budgets annexes ;


27. Considérant que les règles applicables à l'ensemble des budgets annexes découlent des articles 20, 21 et 22 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;


28. Considérant qu'aux termes de l'article 20 "les opérations financières des services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix peuvent faire l'objet de budgets annexes. Les créations ou suppressions de budgets annexes sont décidées par les lois de finances" ; qu'en vertu de l'article 21 "les budgets annexes comprennent d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses" ; que, d'après l'article 22, "les services dotés d'un budget annexe peuvent gérer des fonds d'approvisionnement, d'amortissement, de réserve et de provision" ;


29. Considérant que le budget annexe des prestations sociales agricoles a été institué par l'article 58.I de la loi de finances pour 1960 n° 59-1454 du 26 décembre 1959 ; que la loi de finances pour 1960, en insérant à cette fin un article 1003-4 au code rural, a déterminé la nature des recettes et des dépenses que comporte ce budget annexe ; qu'au nombre des dépenses figurent les versements au fonds de réserve régi par l'article 1003-5 du code rural ; que l'article 1003-6 du même code fixe les conditions de règlement, en fin d'année, des excédents de recettes ou de dépenses ; qu'il est précisé que les excédents de dépenses sont couverts par des prélèvements sur le fonds de réserve ou, à défaut, par des avances du Trésor ;


30. Considérant que la référence faite par la ligne 70-28 de l'état A annexé à la loi au "fonds de roulement" du budget annexe des prestations sociales agricoles ne saurait viser que le "fonds de réserve" dont l'institution a été prévue par l'article 58.I de la loi de finances pour 1960 ; qu'il suit de là que la mention à la ligne 70-28 de l'état A d'une recette d'exploitation ne constitue qu'une simple évaluation ; qu'en effet, eu égard aux prescriptions de l'article 1003-6 du code rural, le montant éventuel du prélèvement sur le fonds de réserve ne pourra être fixé qu'en fin d'année ;


31. Considérant que sous ces réserves d'interprétation les dispositions contestées de l'état A annexé à la loi de finances ne sont pas contraires à la Constitution ;


D E C I D E :

Article premier.- Dans le texte de la loi de finances pour 1992, sont déclarés contraires à la Constitution :
-à l'article 15-I, les mots "devant notaire" ;
- l'article 106.

Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 30 décembre 1991.

Journal officiel du 31 décembre 1991, page 17434
Recueil, p. 137
ECLI:FR:CC:1991:91.302.DC