Décision n° 86-210 DC du 29 juillet 1986

Loi portant réforme du régime juridique de la presse

Le Conseil constitutionnel a été saisi, d'une part, le 30 juin 1986, par MM Pierre Joxe, Roland Dumas, Edmond Hervé, Jean-Pierre Michel, Gérard Collomb, Jean Auroux, Dominique Saint-Pierre, Gilbert Bonnemaison, Michel Berson, Jean Peuziat, Louis Mexandeau, Jean-Michel Belorgey, Jacques Roger-Machart, Gérard Bapt, Mme Jacqueline Osselin, MM Jean Le Garrec, Dominique Strauss-Kahn, Jean Anciant, Bernard Derosier, René Souchon, Michel Margnes, Mmes Gisèle Stiévenard, Marie-France Lecuir, M Claude Bartolone, Mmes Georgina Dufoix, Edwige Avice, MM Jean-Pierre Sueur, Michel Rocard, Jean-Pierre Chevènement, Pierre Mauroy, Christian Pierret, Claude Germon, Michel Sapin, Lionel Jospin, Michel Delebarre, Jean-Marie Bockel, Jean-Jack Queyranne, Alain Barrau, Georges Sarre, Henri Nallet, Philippe Puaud, Guy Vadepied, Martin Malvy, Raymond Douyère, Michel Coffineau, Mme Yvette Roudy, MM Gérard Fuchs, Robert Chapuis, Charles Josselin, Mme Catherine Lalumière, MM Pierre Garmendia, Christian Laurissergues, Alain Richard, Nicolas Alfonsi, Philippe Bassinet, Joseph Menga, Mmes Renée Soum, Martine Frachon, MM François Loncle, Alex Raymond, Roger-Gérard Schwartzenberg, Alain Chénard, Christian Goux, Jean-Pierre Worms, Mme Véronique Neiertz, MM Philippe Marchand, Alain Vivien, Pierre Métais, Charles Metzinger, Philippe Sanmarco, députés,
et, d'autre part, le 10 juillet 1986, par MM Robert Schwint, Noël Berrier, Germain Authié, Albert Ramassamy, André Méric, Mme Cécile Goldet, MM Louis Perrein, Gérard Delfau, Bernard Desbrière, Bernard Parmantier, Charles Bonifay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jacques Bialski, René Régnault, Jules Faigt, Jean-Pierre Masseret, Jean Peyrefitte, Léon Eeckhoutte, Marcel Costes, Pierre Bastié, Philippe Madrelle, Michel Darras, Jean Geoffroy, Franck Sérusclat, Mme Geneviève Le Bellegou-Béguin, MM Jean-Pierre Bayle, Guy Allouche, Tony Larue, Pierre Matraja, Michel Charasse, Mme Irma Rapuzzi, MM Jacques Carat, André Delelis, Gérard Roujas, Roland Grimaldi, Maurice Pic, Gérard Gaud, Félix Ciccolini, Louis Longequeue, Marc Boeuf, Claude Fuzier, Edouard Soldani, Marcel Bony, Robert Pontillon, Henri Duffaut, Pierre Noé, Bastien Leccia, Roger Rinchet, William Chervy, Roland Courteau, Marcel Vidal, Lucien Delmas, André Rouvière, Michel Moreigne, Robert Guillaume, François Autain, Robert Lacournet, Georges Dagonia, Marc Plantegenest, Michel Manet, Marcel Debarge, Georges Benedetti, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61 (alinéa 2) de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant réforme du régime juridique de la presse.

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés et les sénateurs, respectivement auteurs de la première et de la seconde saisines, font principalement valoir que la loi déférée à l'examen du Conseil constitutionnel, qui abroge l'ordonnance du 26 août 1944 sur l'organisation de la presse française et la loi n° 84-937 du 23 octobre 1984 visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse, substitue aux textes ainsi abrogés des dispositions dont le champ d'application est indûment restreint et qui n'assurent pas la réalisation des objectifs de transparence financière et de pluralisme de la presse, qui ont valeur constitutionnelle ;

2. Considérant qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et qui peuvent comporter la modification ou la suppression de dispositions qu'il estime excessives ou inutiles ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;

- SUR LE CHAMP D'APPLICATION DE LA LOI :

3. Considérant que l'article 2 de la loi déférée à l'examen du Conseil constitutionnel est ainsi conçu : "Les dispositions de la présente loi s'appliquent aux entreprises éditrices.- Au sens de la présente loi, l'expression "entreprise éditrice" désigne toute personne physique ou morale ou groupement de droit éditant, en tant que propriétaire ou locataire-gérant, une publication de presse." ;

4. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine font valoir qu'en restreignant aux "entreprises éditrices" ainsi définies le champ d'application de la loi, le législateur s'est interdit, tant en ce qui concerne la recherche de l'objectif de transparence que celle de l'objectif de pluralisme, de poser des règles s'appliquant de façon concrète aux entreprises de presse qui peuvent revêtir des formes de droit ou de fait bien différentes de celles exclusivement retenues par l'article 2 ;

5. Considérant que la détermination du champ d'application d'une loi est, dans le respect de la Constitution, librement opérée par le législateur lui-même ;

6. Considérant que le grief d'inconstitutionnalité formulé par les auteurs de la seconde saisine à l'encontre de l'article 2 de la loi concerne en réalité non le texte même de cet article mais les règles posées par les autres dispositions de la loi présentement examinée qui sont relatives à la transparence financière et au pluralisme ; que la conformité de ces règles à la Constitution sera examinée plus loin ; que l'article 2 de la loi n'est pas en lui-même contraire à la Constitution ;

- SUR LA TRANSPARENCE FINANCIERE :

7. Considérant qu'aux termes de l'article 3 de la loi présentement examinée, "Il est interdit de prêter son nom à toute entreprise éditrice, en simulant la souscription d'actions ou de parts, l'acquisition ou la location-gérance d'un fonds de commerce ou d'un titre." ;

8. Considérant que l'article 4, dans le cas de sociétés par actions, impose la forme nominative et soumet toute cession à l'agrément du conseil d'administration ou de surveillance ;

9. Considérant que l'article 5 impose que, dans toute publication de presse soient, dans chaque numéro, portées à la connaissance du lecteur les informations suivantes : "- 1° Si l'entreprise éditrice n'est pas dotée de la personnalité morale, les nom et prénom du propriétaire ou du principal copropriétaire ; - 2° Si l'entreprise éditrice est une personne morale, sa dénomination ou sa raison sociale, son siège social, sa forme et le nom de son représentant légal et de ses trois principaux associés ; - 3° Le nom du directeur de la publication et celui du responsable de la rédaction." ;

10. Considérant que l'article 6 est ainsi conçu : "Toute entreprise éditrice doit porter à la connaissance des lecteurs de la publication, dans le délai d'un mois à compter de la date à laquelle elle en acquiert elle-même la connaissance, ou lors de la prochaine parution de la publication : - 1° Toute cession ou promesse de cession de droits sociaux ayant pour effet de donner à un cessionnaire au moins un tiers du capital social ou des droits de vote ; - 2° Tout transfert ou promesse de transfert de la propriété ou de l'exploitation d'un titre de publication de presse.- Cette obligation incombe à l'entreprise cédante." ;

11. Considérant que les alinéas 1er et 2 de l'article 9 de la loi, modifiant l'article 6 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, disposent : "Toute publication de presse doit avoir un directeur de la publication.- Lorsqu'une personne physique est propriétaire ou locataire-gérant d'une entreprise éditrice... ou en détient la majorité du capital ou des droits de vote, cette personne est directeur de la publication. Dans les autres cas, le directeur de la publication est le représentant légal de l'entreprise éditrice. Toutefois, dans les sociétés anonymes régies par les articles 118 à 150 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, le directeur de la publication est le président du directoire ou le directeur général unique." ; que les autres dispositions de l'article 9 concernent la nomination d'un codirecteur de la publication au cas où le directeur de celle-ci jouirait d'une immunité attachée à sa qualité de membre du Parlement de la République ou de membre de l'Assemblée des communautés européennes ;

12. Considérant que les manquements aux obligations qui résultent des dispositions susmentionnées sont, aux termes des articles 12, 1°, 13 et 15, 1° et 2°, de la loi, punis de peines correctionnelles, sans préjudice de la peine complémentaire prévue à l'article 16 ;

13. Considérant que les auteurs de la première saisine relèvent qu'il appartient au Conseil constitutionnel d'apprécier si des dispositions comme, par exemple, la suppression d'un certain nombre d'obligations destinées à assurer la transparence "ne réglementent pas la liberté de communication de manière telle que l'exercice en soit rendu moins effectif, ou les garanties anciennes supprimées sans être remplacées comme il convient." ;

14. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine reprochent de façon générale aux dispositions de la loi "le recul imposé au regard de la mise en oeuvre de l'objectif de transparence visé par la loi du 23 octobre 1984" ;

15. Considérant que, comme il a été dit, ils font grief à l'article 2 précité de restreindre le champ d'application de la loi aux entreprises éditrices définies comme "éditant, en tant que propriétaire ou locataire-gérant, une publication de presse", sans permettre la recherche des personnes ou des groupements ayant le contrôle direct ou indirect de celle-ci ; que cette lacune est aggravée, selon eux, par la définition restrictive que l'article 3 précité donne de l'opération de prête-nom ; que l'article 4, en n'imposant le caractère nominatif que pour les actions de l'entreprise éditrice empêche la connaissance des dirigeants réels de celle-ci ; qu'enfin, les articles 5 et 6 "fixent eux aussi des obligations considérablement en retrait par rapport aux exigences de la loi de 1984, interdisant ainsi dans bien des cas que le lecteur puisse appréhender la réalité de l'exercice du pouvoir de décision dans l'entreprise éditrice du journal de son choix et, par là-même, qu'il puisse exercer ce choix de façon vraiment libre." ; que, dès lors, les articles 3, 4, 5 et 6 de la loi doivent, selon les sénateurs auteurs de la seconde saisine, être déclarés non conformes à la Constitution ;

16. Considérant que, loin de s'opposer à la liberté de la presse ou de la limiter, la mise en oeuvre de l'objectif de transparence financière tend à renforcer un exercice effectif de cette liberté en mettant les lecteurs à même d'exercer leur choix de façon vraiment libre et l'opinion à même de porter un jugement éclairé sur les moyens d'information qui lui sont offerts par la presse écrite ;

17. Considérant, cependant, qu'il était loisible au législateur, comme il a été dit plus haut, d'adopter, dans la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, des modalités de réalisation de l'objectif de transparence financière différentes de celles figurant dans les textes antérieurs abrogés par ladite loi ; qu'ainsi, le fait que les dispositions nouvelles soient moins rigoureuses que les dispositions présentement en vigueur ne saurait par lui-même être constitutif d'un grief d'inconstitutionnalité ;

18. Considérant que, si les dispositions combinées des articles 3, 4, 5 et 6 de la loi ne permettent pas dans tous les cas au public ou aux catégories de personnes intéressées de connaître de façon immédiate l'identité de toutes les personnes susceptibles d'exercer un contrôle sur une publication de presse déterminée, leur application est cependant propre à fournir des renseignements essentiels, sans dissimuler le fait que les personnes morales détenant des actions ou des parts de l'entreprise éditrice et y exerçant une influence peuvent elles-mêmes dépendre de personnes physiques ou de groupements extérieurs à l'entreprise éditrice ; qu'ainsi, l'appréciation portée par le législateur sur les modalités de réalisation de l'objectif de transparence n'est pas entachée d'une erreur manifeste ;

- SUR LE PLURALISME :

19. Considérant que les dispositions de la loi destinées à limiter la concentration et à sauvegarder le pluralisme figurent dans l'article 11 ainsi conçu : "Est interdite, à peine de nullité, l'acquisition d'une publication quotidienne d'information politique et générale ou de la majorité du capital social ou des droits de vote d'une entreprise éditant une publication de cette nature, lorsque cette acquisition aurait pour effet de permettre à l'acquéreur de détenir plus de 30 % de la diffusion totale sur l'ensemble du territoire national des quotidiens d'information politique et générale, appréciée sur les douze derniers mois connus précédant la date d'acquisition." ; que le manquement à cette interdiction est, en vertu de l'article 12, 5°, puni de peines correctionnelles ; que ces dispositions doivent, dans l'intention du législateur, se substituer aux règles posées tant par les articles demeurés en vigueur de l'ordonnance du 26 août 1944 que par la loi n° 84-937 du 23 octobre 1984, dont l'abrogation est prononcée par l'article 21 de la loi présentement examinée ;

. Sans qu'il soit besoin de statuer sur d'autres moyens :

20. Considérant que le pluralisme des quotidiens d'information politique et générale est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; qu'en effet, la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent ces quotidiens n'était pas à même de disposer d'un nombre suffisant de publications de tendances et de caractères différents ; que l'objectif à réaliser est que les lecteurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché ;

21. Considérant que les dispositions de l'article 11 de la loi ne prohibent le dépassement du seuil de 30 %, et a fortiori l'acquisition d'un quotidien existant par une entreprise qui édite des publications de cette nature dont la diffusion excède d'ores et déjà ce seuil, que pour autant que le dépassement profiterait à l'acquéreur lui-même ; que le texte ne prévoit pas que cette prohibition s'applique à une personne morale ou physique juridiquement distincte de l'acquéreur quand bien même ce dernier serait sous son autorité ou sa dépendance ; qu'au surplus, une telle interprétation découle du rapprochement des termes de l'article 11 précité avec ceux de l'article 7 de la loi qui, pour limiter l'influence des capitaux étrangers, prend en considération, ce que ne fait pas l'article 11, l'effet qui peut s'attacher "directement ou indirectement" à certaines acquisitions ; qu'enfin, cette interprétation est corroborée par les travaux préparatoires ;

22. Considérant ainsi que les dispositions de l'article 11 ne font pas obstacle à ce que, sans même enfreindre l'interdiction de prête-nom formulée par l'article 3 de la loi ni aucune autre prescription législative ou réglementaire, une personne physique ou un groupement puisse, par des procédures parfaitement licites au regard du droit des sociétés, se rendre effectivement et pleinement maître de nombreux quotidiens existants, sans que le seuil de diffusion fixé par l'article 11 lui soit opposable ;

23. Considérant, dès lors, qu'en l'état de leur rédaction, les dispositions de l'article 11, loin d'aménager, comme pouvait le faire le législateur, les modalités de protection du pluralisme de la presse et, plus généralement, des moyens de communication dont la presse est une composante, ne permettent pas de lui assurer un caractère effectif ; qu'elles ont même pour effet, par leur combinaison avec l'abrogation de la législation antérieure, de priver de protection légale un principe de valeur constitutionnelle ;

24. Considérant qu'il suit de là, que l'article 11 doit être déclaré non conforme à la Constitution ; que la déclaration de non-conformité de cet article entraîne nécessairement celle du 5° de l'article 12 qui a pour objet de sanctionner pénalement l'interdiction qu'il édicte ;

- SUR LE PRINCIPE DE LA LEGALITE DES DELITS ET DES PEINES :

25. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine font valoir que l'article 12 de la loi punit de peines correctionnelles la méconnaissance de diverses dispositions de la loi ; que l'article 2 définit l'entreprise éditrice comme "toute personne physique ou morale ou groupement de droit éditant, en tant que propriétaire ou locataire-gérant, une publication de presse" ; qu'il suit de là que, lorsque le propriétaire donne en location-gérance la publication, la loi laisse incertain, contrairement au principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines proclamé par l'article 8 de la Déclaration de 1789, le point de savoir qui doit être tenu pour responsable, du propriétaire ou du locataire-gérant, des infractions visées par l'article 12 ;

26. Considérant que chacune des dispositions de l'article 12 (1° à 4°) définit avec précision les infractions résultant de la méconnaissance des articles 3, 7, 8 et 10 de la loi et désigne de manière non équivoque l'auteur responsable de chacune de celles-ci ; qu'ainsi le moyen manque en fait ;

- SUR L'ABROGATION DE L'ORDONNANCE DU 26 AOÛT 1944 ET DE LA LOI DU 23 OCTOBRE 1984 :

27. Considérant que l'article 21 de la loi dispose : "L'ordonnance du 26 août 1944 précitée est abrogée.- La loi n° 84-937 du 23 octobre 1984 précitée est abrogée." ;

28. Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de déterminer dans quelle mesure le législateur aurait entendu prononcer de telles abrogations au vu de la déclaration de non-conformité à la Constitution de l'article 11 de la loi présentement examinée ; qu'ainsi, les dispositions de l'article 21 doivent être regardées comme inséparables des dispositions déclarées contraires à la Constitution ;

- SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI :

29. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Décide :
Article premier :
Les dispositions de l'article 11, du 5° de l'article 12 et de l'article 21 de la loi portant réforme du régime juridique de la presse sont déclarées non conformes à la Constitution.
Article 2 :
Les autres dispositions de la loi portant réforme du régime juridique de la presse sont déclarées conformes à la Constitution.
Article 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Journal officiel du 30 juillet 1986, page 9393
Recueil, p. 110
ECLI:FR:CC:1986:86.210.DC