Décision n° 85-200 DC du 16 janvier 1986

Loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité

Le Conseil constitutionnel a été saisi, d'une part, le 17 décembre 1985, par MM Claude Labbé, Jacques Chirac, Jacques Toubon, Marc Lauriol, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Pierre Messmer, Georges Tranchant, Didier Julia, Roger Corrèze, Jacques Godfrain, Mme Hélène Missoffe, MM Gabriel Kaspereit, Pierre Mauger, Jean-Louis Goasduff, Jean de Lipkowski, Alain Peyrefitte, Bernard Pons, Jean-Paul Charié, Philippe Séguin, Michel Noir, François Fillon, Maurice Couve de Murville, Jacques Chaban-Delmas, Michel Debré, Serge Charles, Charles Paccou, Jean Falala, Etienne Pinte, René André, Pierre Godefroy, Robert Wagner, Jacques Lafleur, Georges Gorse, Pierre Bachelet, Camille Petit, Robert-André Vivien, Jacques Baumel, Jean-Paul de Rocca Serra, Michel Péricard, Pierre-Charles Krieg, Jean de Préaumont, Jean Foyer, Roland Vuillaume, Olivier Guichard, Michel Cointat, Claude-Gérard Marcus, Christian Bergelin, Jean Narquin, Emmanuel Aubert, Roland Nungesser, Yves Lancien, René La Combe, Henri Baudouin, François d'Aubert, Jean Seitlinger, Joseph-Henri Maujoüan du Gasset, Albert Brochard, Aimé Kergueris, Maurice Dousset, Adrien Durand, Alain Mayoud, Gilbert Gantier, Edmond Alphandéry, Jean-Pierre Soisson, Jean Brocard, Jean-Claude Gaudin, Charles Fèvre, Roger Lestas, Francis Geng, Henri Bayard, Jean Briane, Francisque Perrut, Jean Bégault, Mme Louise Moreau, MM Loïc Bouvard, Marcel Bigeard, Germain Gengenwin, Philippe Mestre, Claude Birraux, Pierre Micaux, Jacques Fouchier, députés,
et, d'autre part, le 22 décembre 1985, par MM Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Marc Bécam, Henri Belcour, Paul Bénard, Amédée Bouquerel, Yvon Bourges, Raymond Bourgine, Jacques Braconnier, Raymond Brun, Michel Caldaguès, Pierre Carous, Auguste Cazalet, Jean Chamant, Jacques Chaumont, Michel Chauty, Jean Chérioux, François Collet, Henri Collette, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jacques Delong, Charles Descours, Franz Duboscq, Marcel Fortier, Philippe François, Michel Giraud, Christian Masson, Adrien Gouteyron, Bernard-Charles Hugo, Roger Husson, Paul Kauss, Christian de La Malène, Jean-François Le Grand, Maurice Lombard, Paul Malassagne, Paul Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Geoffroy de Montalembert, Arthur Moulin, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Paul d'Ornano, Sosefo Makape Papilio, Charles Pasqua, Christian Poncelet, Henri Portier, Alain Pluchet, Claude Prouvoyeur, Josselin de Rohan, Roger Romani, Michel Rufin, Maurice Schumann, Louis Souvet, Dick Ukeiwé, Jacques Valade, Edmond Valcin, André-Georges Voisin, Michel d'Aillières, Bernard Barbier, Jean-Paul Bataille, Jean Bénard Mousseaux, Philippe de Bourgoing, Jean Boyer, Louis Boyer, Pierre Croze, Michel Crucis, Jean Delaneau, Henri Elby, Jean-Pierre Fourcade, Yves Goussebaire-Dupin, Guy de La Verpillière, Louis Lazuech, Roland du Luart, Marcel Lucotte, Hubert Martin, Serge Mathieu, Jacques Ménard, Michel Miroudot, Jean-François Pintat, Jean Puech, Jean-Pierre Tizon, René Travert, Paul Alduy, Alphonse Arzel, Roger Boileau, Charles Bosson, Louis Caiveau, Jean Cauchon, Adolphe Chauvin, Auguste Chupin, Jean Colin, Marcel Daunay, Jean Francou, Jacques Genton, Alfred Gérin, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Pierre Lacour, Henri Le Breton, Jean Lecanuet, Yves Le Cozannet, Edouard Le Jeune, Jacques Machet, Jean Madelain, Guy Malé, Claude Mont, Raymond Poirier, Roger Poudonson, Jean-Marie Rausch, Paul Séramy, Pierre Sicard, Pierre Vallon, Charles Zwickert, Louis de Catuelan, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant modification de l'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982 et de la loi n° 84-575 du 9 juillet 1984 et relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité.

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu,

1. Considérant que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel est destinée à limiter les possibilités de cumul au-delà de soixante ans entre pensions de retraite d'un régime obligatoire et revenus d'activité ; qu'à cette fin elle modifie le régime de la contribution de solidarité due, en vertu de l'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982, par les salariés et leurs employeurs ou, en vertu de la loi du 9 juillet 1984, par des personnes exerçant une activité non salariée, artisanale, industrielle ou commerciale ; qu'elle étend l'assiette de cette contribution à l'ensemble des rémunérations perçues ou des revenus de l'activité exercée et en fixe le taux à 10 % de ces rémunérations ou revenus jusqu'à un plafond égal à deux fois et demi le montant du salaire minimum de croissance, majoré de 25 % par personne à charge, et à 50 % de leur montant au-delà de ce plafond, la contribution étant due aux taux indiqués ci-dessus par le salarié et par l'employeur ou par la seule personne en situation de cumul pour les activités non salariées ; que la renonciation temporaire au bénéfice des pensions de vieillesse exonère les assujettis du paiement de la contribution ;

2. Considérant que, selon les auteurs des saisines, ces dispositions méconnaissent le droit au travail garanti par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et le droit de propriété dont la privation doit, en vertu de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, être assortie d'une juste et préalable indemnité ; que les sénateurs auteurs de l'une des saisines estiment, en outre, qu'elles portent atteinte au principe d'égalité et à la liberté d'entreprendre ;

Sur les moyens tirés de la méconnaissance du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et de la liberté d'entreprendre :

3. Considérant que les auteurs des saisines estiment que, par le déplafonnement de l'assiette de la contribution de solidarité et par l'élévation de son taux, la loi donne à ce prélèvement un caractère si dissuasif qu'elle aboutit, dans les cas extrêmes, à une véritable interdiction de travailler et méconnaît ainsi le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 aux termes duquel : "chacun à le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi" ; que les sénateurs auteurs d'une saisine ajoutent que, par l'importance du prélèvement qu'elle organise, la loi méconnaît également la liberté d'entreprendre ;

4. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques et détermine les principes fondamentaux du droit du travail ; qu'à ce titre, il lui appartient de poser des règles propres à assurer au mieux le droit pour chacun d'obtenir un emploi tout en permettant l'exercice de ce droit par le plus grand nombre d'intéressés possible et le cas échéant en faisant contribuer les personnes exerçant une activité professionnelle à l'indemnisation de celles qui en sont privées ; que, de même, la liberté d'entreprendre, qui n'est ni générale ni absolue, s'exerce dans le cadre d'une réglementation instituée par la loi ; que la loi soumise au Conseil constitutionnel n'édicte la contribution de solidarité qu'à l'égard de personnes percevant des pensions de vieillesse d'un montant supérieur au salaire minimum de croissance augmenté de 25 % par personne à charge ; qu'ainsi, elle ne méconnaît ni le droit au travail ni la liberté d'entreprendre ;

Sur les moyens de la méconnaissance de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen :

5. Considérant que les députés auteurs d'une saisine soutiennent que la loi, en obligeant certains retraités à renoncer momentanément à percevoir leur pension pour éviter les charges excessives de la contribution de solidarité, aboutit à les priver de leur retraite ; qu'ils estiment que la pension de retraite est une rente viagère, constituée à titre onéreux, et que la loi ne saurait, sans méconnaître les garanties constitutionnelles du droit de propriété énoncées par l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, priver les retraités du paiement de leur pension sans juste et préalable indemnité ;

6. Considérant que les sénateurs auteurs de l'autre saisine estiment que l'État revient sur des engagements antérieurs en limitant le cumul de rémunérations d'activité et de pensions de retraite qui a été garanti à des fonctionnaires pour les inciter à quitter leur emploi et qu'ils soutiennent que cette méconnaissance de droits acquis en vertu des principes généraux du droit des pensions publiques de retraite est, en l'absence d'une juste et préalable indemnité, contraire à l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen ;

7. Considérant, d'une part, qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution la loi définit les principes fondamentaux du droit du travail et de la sécurité sociale ; qu'à ce titre il lui revient d'organiser la solidarité entre personnes en activité, personnes sans emploi et retraités et de maintenir l'équilibre financier permettant à l'ensemble des institutions de sécurité sociale de remplir leur rôle ; qu'ainsi, en ce qui concerne les régimes de vieillesse, les règles s'appliquant au calcul et au versement de pensions peuvent, tout comme celles relatives aux contributions des assujettis, avoir pour objet de permettre une contribution au financement de régimes défavorisés par la situation économique ou sociale ;

8. Considérant d'autre part, que l'article 34 de la Constitution donne compétence à la loi pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État ; que ces garanties concernent, notamment, le droit à pension reconnu aux anciens fonctionnaires au regard duquel ceux-ci sont dans la même situation statutaire que face aux droits et obligations attachés à leur fonction durant la période active de leur carrière ;

9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens fondés sur la méconnaissance de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen ne sauraient être accueillis ;

Sur le moyen tiré de la violation du principe d'égalité :

10. Considérant que les sénateurs auteurs de l'une des saisines soutiennent que la loi examinée méconnaît le principe d'égalité ; que, d'une part, elle traite de façon défavorable les titulaires d'une pension de retraite de la fonction publique qui, en raison de la contribution de solidarité, trouveront ou conserveront difficilement un emploi, et pénalise ceux d'entre eux qui ayant mis un terme anticipé à leur carrière administrative en bénéficiant d'une pension partielle sont soumis aux mêmes règles que ceux qui jouissent d'une pension complète ; que, d'autre part, elle défavorise les pensionnés exerçant une profession salariée pour qui la contribution de solidarité, due à la fois par l'employeur et par le salarié, a un effet plus dissuasif sur la poursuite d'une activité que pour les non salariés dont l'activité n'oblige qu'au versement de la contribution personnelle de l'intéressé ; qu'enfin, elle favorise les pensionnés exerçant des activités libérales et artistiques qui ne tombent pas sous le coup de la loi ;

11. Considérant que, si le principe d'égalité interdit qu'à des situations semblables soient appliquées des règles différentes, il ne fait nullement obstacle à ce que, en fonction des objectifs poursuivis, à des situations différentes soient appliquées des règles différentes ;

12. Considérant, d'une part, que la loi qui n'établit aucune discrimination tenant à la qualité d'ancien fonctionnaire ne méconnaît aucun principe constitutionnel en soumettant à une condition d'âge identique tous les cumuls d'activité et de pension auxquels s'applique la contribution de solidarité ; qu'en outre, aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'impose que soient édictées des règles différentes pour les retraités jouissant d'une pension à taux complet et pour ceux bénéficiant d'une pension à taux partiel, dès lors que la contribution de solidarité est due à partir d'un montant de pension identique pour les deux catégories ;

13. Considérant, d'autre part, que les règles différentes relatives au cumul entre pensions et revenus provenant d'une activité salariée et pensions et revenus provenant d'activités non salariées s'appliquent à des situations de nature différente auxquelles, d'ailleurs, correspondent des régimes de retraite distincts ;

14. Considérant enfin qu'aucun principe constitutionnel ne faisait obligation au législateur de soumettre l'ensemble des activités professionnelles, quelles que soient leur nature et les conditions de leur exercice, à la législation limitant les cumuls d'activité ; que notamment le principe d'égalité n'impose pas que soient soumises à des règles analogues à celles de la présente loi les activités des professions libérales ;

15. Considérant qu'il suit de ce qui précède qu'aucun des griefs sus-analysés, tirés du non-respect du principe d'égalité, n'est fondé ;

16. Mais considérant que l'article 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 dispose : "Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés." ;

17. Considérant que, si le principe ainsi énoncé n'interdit pas au législateur de mettre à la charge d'une ou plusieurs catégories socioprofessionnelles déterminées une certaine aide à une ou à plusieurs autres catégories socioprofessionnelles, il s'oppose à une rupture caractérisée du principe de l'égalité devant les charges publiques entre tous les citoyens ;

18. Considérant qu'une telle rupture serait réalisée par le taux de 50 % figurant au paragraphe II, 4ème alinéa, de l'article 1er de la loi ainsi que par le même taux figurant au dernier alinéa du paragraphe II de l'article 5 ;

19. Considérant que, dans ces conditions, il y a lieu de déclarer inconstitutionnelles les dispositions fixant le taux de la contribution à 50 % ;

Sur l'ensemble de la loi :

20. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Décide :
Article premier :
Sont déclarées non conformes à la Constitution les dispositions contenues : au II de l'article 1er de la loi, premier tiret, dans les mots : "pour la partie" "qui est inférieure ou égale à un plafond fixé à deux fois et demie le salaire minimum de croissance, majoré de 25 p 100 par personne à charge" ; ainsi que celles du tiret suivant : "50 p 100 pour la partie de l'assiette supérieure à ce plafond" ; : au II de l'article 5 de la loi, premier tiret, dans les mots : "de la partie" "qui n'excède pas le plafond défini au cinquième alinéa de l'article 4 de l'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982" ; ainsi que celles du tiret suivant : "50 p 100 de la partie de l'assiette qui est supérieure audit plafond".
Article 2 :
Les autres dispositions de la loi portant modification de l'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982 et de la loi n° 84-575 du 9 juillet 1984 et relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité sont déclarées conformes à la Constitution.
Article 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Journal officiel du 18 janvier 1986, page 920
Recueil, p. 9
ECLI:FR:CC:1986:85.200.DC