Décision

Décision n° 85-198 DC du 13 décembre 1985

Loi modifiant la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 et portant diverses dispositions relatives à la communication audiovisuelle
Non conformité partielle

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 29 novembre et le 5 décembre 1985, par MM Charles Pasqua, Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Marc Bécam, Henri Belcour, Paul Bénard, Amédée Bouquerel, Yvon Bourges, Raymond Bourgine, Jacques Braconnier, Raymond Brun, Michel Caldaguès, Pierre Carous, Auguste Cazalet, Jean Chamant, Jacques Chaumont, Michel Chauty, Jean Chérioux, François O Collet, Henri Collette, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jacques Delong, Charles Descours, Franz Duboscq, Marcel Fortier, Philippe François, Michel Giraud, Christian Masson, Adrien Gouteyron, Bernard-Charles Hugo, Roger Husson, Paul Kauss, Christian de La Malène, Jean-François Le Grand, Maurice Lombard, Paul Malassagne, Paul Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Geoffroy de Montalembert, Arthur Moulin, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Paul d'Ornano, Sosefo Makapé Papilio, Christian Poncelet, Henri Portier, Alain Pluchet, Claude Prouvoyeur, Josselin de Rohan, Roger Romani, Michel Rufin, Maurice Schumann, Louis Souvet, Dick Ukeiwé, Jacques Valade, Edmond Valcin, André-Georges Voisin, Pierre-Christian Taittinger, Dominique Pado, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi modifiant la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 et portant diverses dispositions relatives à la communication audiovisuelle.

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi modifiant celle n° 82-652 du 29 juillet 1982 et portant diverses dispositions relatives à la communication audiovisuelle afin de faire déclarer non-conforme à la Constitution le II de son article 3 ; qu'ils font valoir à l'appui de leur demande des moyens de procédure et des moyens de fond ;

SUR LA PROCEDURE D'ADOPTION DE L'ARTICLE 3-II :

2. Considérant que l'article 3-II de la loi est issu d'un amendement déposé par le Gouvernement lors de la première lecture du projet à l'Assemblée nationale après l'échec de la commission mixte paritaire ;

3. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que ces dispositions sont entièrement nouvelles et sans lien nécessaire avec le projet en discussion ; qu'ils en déduisent que le Gouvernement n'aurait pu les soumettre au Parlement que par le dépôt d'un projet de loi et qu'en procédant comme il l'a fait il a commis « un détournement de pouvoir au regard de l'article 45 de la Constitution » ; qu'en effet c'est, selon eux, par une inexacte application des règles de cet article limitant le débat à ce stade de la procédure que le Gouvernement aurait éludé les formalités préalables au dépôt d'un projet de loi, réduit le droit d'amendement des députés à un droit de sous-amendement et limité à une seule lecture l'examen par le Sénat des dispositions contestées ;

4. Considérant que l'amendement qui est à l'origine de l'article 3-II de la loi n'était pas dépourvu de tout lien avec le projet de loi en discussion ; que le Gouvernement ayant, comme il en avait le pouvoir en vertu de l'article 45 de la Constitution, exercé son droit d'amendement au cours de la première lecture à l'Assemblée nationale après l'échec d'une commission mixte paritaire, les dispositions dont est issu l'article 3-II de la loi et dont le texte a été soumis au Sénat avant leur adoption définitive ont été votées selon une procédure conforme à la Constitution ;

SUR LE FOND DES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 3-II :

5. Considérant qu'aux termes de l'article 3-II de la loi : « L'établissement public de diffusion peut installer et exploiter sur les toits, terrasses et superstructures des propriétés bâties publiques ou privées, les moyens de diffusion par voie hertzienne et poser les équipements nécessaires à leur fonctionnement. - L'installation des moyens de diffusion par voie hertzienne et la pose des équipements ne peuvent faire obstacle au droit du propriétaire de démolir, réparer ou surélever.- Lorsque pour l'étude, la réalisation et l'exploitation des installations, l'introduction des agents de l'établissement public de diffusion est nécessaire, elle est autorisée par le président du tribunal de grande instance statuant comme en matière de référé.- Il n'est dû au propriétaire d'autre indemnité que celle correspondant au préjudice résultant des travaux d'installation, de pose ou d'entretien des moyens de diffusion par voie hertzienne ou des équipements nécessaires à leur fonctionnement. Cette indemnité, à défaut d'arrangement amiable, est fixée par le tribunal administratif. Les actions en indemnités sont prescrites dans le délai de deux ans à compter du jour où les travaux ont pris fin » ;

6. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que, pour être conforme aux principes posés par l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, l'atteinte portée par le législateur à l'exercice normal et complet du droit de propriété doit, d'une part, être justifiée par une nécessité publique légalement constatée, d'autre part, être subordonnée à l'octroi d'une juste indemnité ;

. En ce qui concerne l'institution de la servitude :

7. Considérant que, sans contester que « l'institution par le législateur d'une servitude administrative... n'est pas en soi contraire aux principes constitutionnels », les auteurs de la saisine soutiennent que, contrairement à divers précédents législatifs en des matières comparables, l'article 3-II de la loi n'impose aucune appréciation de l'utilité publique des servitudes qu'il institue, aucune procédure permettant de garantir que leur importance n'excède pas les exigences du service, aucune procédure d'enquête ou d'information, ni même aucune notification aux propriétaires concernés ; que, donnant à l'établissement public le droit de procéder à n'importe quel équipement sur n'importe quel immeuble sans avoir à fournir le moindre « fondement à un contrôle du juge », cette disposition lui confère des prérogatives exorbitantes de puissance publique entraînant une restriction injustifiée et virtuellement illimitée du droit de propriété ; que, selon les auteurs de la saisine, ces prérogatives sont d'autant moins admissibles qu'elles peuvent être exercées dans le domaine de la radiodiffusion sonore dans lequel l'établissement public, ne jouissant d'aucun monopole, se trouve en concurrence avec des émetteurs privés ; qu'enfin, l'article 3-II de la loi permet de priver les propriétaires de la possibilité de louer les toits, terrasses ou superstructures de leurs immeubles pour l'installation d'émetteurs privés portant ainsi une atteinte injustifiée au droit de propriété qui pourrait « se doubler d'une atteinte également injustifiée à la liberté du commerce et de l'industrie » ;

8. Considérant que l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 est ainsi conçu : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » ;

9. Considérant que le droit accordé à l'établissement public par l'article 3-II de la loi de procéder à certaines installations sur la partie supérieure des propriétés bâties, dans la mesure où il n'impose qu'une gêne supportable, ne constitue pas une privation de propriété au sens de l'article 17 de ladite Déclaration mais une servitude d'intérêt public grevant l'immeuble en raison de son emplacement ou de son élévation ; qu'il en serait autrement si la sujétion ainsi imposée devait aboutir à vider de son contenu le droit de propriété ou que, affectant non seulement l'immeuble mais la personne de ses occupants, elle devait constituer une entrave à l'exercice de droits et libertés constitutionnellement garantis ;

10. Considérant, d'une part, qu'en permettant l'installation et l'exploitation sur les propriétés bâties de moyens de diffusion par voie hertzienne et la pose des équipements nécessaires à leur fonctionnement en vue d'améliorer la communication audiovisuelle, l'article 3-II de la loi poursuit un objectif d'intérêt général qu'il appartient au législateur d'apprécier ;

11. Considérant, d'autre part, que l'article 3-II permet à l'établissement public de diffusion de procéder à des travaux et installations d'importance non précisée sur des propriétés bâties publiques ou privées et prévoit que les agents de l'établissement public peuvent être autorisés à pénétrer à l'intérieur de ces propriétés, y compris dans les locaux d'habitation, notamment pour l'exploitation des équipements installés ; que ces installations et le droit de visite qu'elles impliquent pourraient faute de précisions suffisantes entraîner une atteinte à des droits et libertés constitutionnellement garantis qu'il appartient à la loi de sauvegarder ;

12. Considérant que, si la mise en oeuvre d'une telle sauvegarde relève d'un décret d'application, il revenait au législateur de déterminer lui-même la nature des garanties nécessaires ; qu'en tout état de cause il devait poser la règle que la servitude doit être établie non par l'établissement public mais par une autorité de l'État et prévoir le principe d'une procédure destinée à permettre aux intéressés, d'une part, d'être informés des motifs rendant nécessaire l'établissement de la servitude, d'autre part, de faire connaître leurs observations ; que, faute d'avoir institué une procédure d'information et de réclamation assortie de délais raisonnables ou tout autre moyen destiné à écarter le risque d'arbitraire dans la détermination des immeubles désignés pour supporter la servitude, les dispositions de l'article 3-II relatives à son institution doivent être déclarées non conformes à la Constitution ;

. En ce qui concerne l'indemnisation du préjudice :

13. Considérant que les auteurs de la saisine reprochent d'abord à l'article 3-II de la loi de ne pas prévoir l'indemnisation du préjudice résultant de l'existence même de la servitude, alors que celle-ci peut entraîner la diminution ou la privation de jouissance, en tout cas la dépréciation de l'immeuble, l'impossibilité de l'utiliser normalement, la privation des revenus pouvant provenir de la location ou de l'exploitation de l'emplacement faisant l'objet de l'emprise et l'obligation de supporter le passage des agents de l'établissement public ; qu'il est, en outre, fait grief à cette disposition de ne pas confier à l'autorité judiciaire l'évaluation et la réparation de ce dommage alors que, compte tenu de l'importance de l'atteinte portée à l'exercice du droit de propriété, il paraît plus conforme aux principes généraux du droit de confier l'indemnisation du dommage au juge de l'expropriation ;

14. Considérant qu'aux termes de l'article 3-II, alinéa 4, de la loi « il n'est dû au propriétaire d'autre indemnité que celle correspondant au préjudice résultant des travaux d'installation, de pose ou d'entretien des moyens de diffusion par voie hertzienne ou des équipements nécessaires à leur fonctionnement » ;

15. Considérant qu'aucun principe de valeur constitutionnelle n'impose que, en l'absence de dépossession, l'indemnisation des préjudices causés par les travaux ou l'ouvrage public dont l'installation est prévue par l'article 3-II relève de la compétence du juge judiciaire ;

16. Considérant que l'alinéa 4 de l'article 3-II, conçu en termes restrictifs, limite impérativement l'indemnité au seul « préjudice résultant des travaux d'installation, de pose ou d'entretien des moyens de diffusion par voie hertzienne ou des équipements nécessaires à leur fonctionnement » ; que cette rédaction écarte la réparation de tous préjudices autres que ceux strictement précisés ; que cependant le principe d'égalité devant les charges publiques ne saurait permettre d'exclure du droit à réparation un élément quelconque de préjudice indemnisable résultant des travaux ou de l'ouvrage public ; qu'en outre, en faisant partir le délai de prescription, non du jour de la naissance du préjudice mais « du jour où les travaux ont pris fin », la dernière phrase de cette disposition interdit la réparation de préjudices pouvant se révéler tardivement et méconnaît ainsi le principe d'égalité devant les charges publiques ;

17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'article 3-II de la loi doit être déclaré non conforme à la Constitution ;

SUR L'ENSEMBLE DE LA LOI :

18. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Décide :
Article premier :
Les dispositions de l'article 3-II de la loi modifiant la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 et portant diverses dispositions relatives à la communication audiovisuelle sont déclarées non conformes à la Constitution.
Article 2 :
Les autres dispositions de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel sont déclarées conformes à la Constitution.
Article 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Journal officiel du 14 décembre 1985, page 14574
Recueil, p. 78
ECLI : FR : CC : 1985 : 1985.198.DC

Les abstracts

  • 3. NORMES LÉGISLATIVES ET RÉGLEMENTAIRES
  • 3.2. CONDITIONS DE RECOURS À LA LOI
  • 3.2.2. Champ d'application de la loi
  • 3.2.2.3. Domaine économique et social

Il appartient au législateur d'apprécier si un objectif d'intérêt général justifie l'institution d'une servitude.

(85-198 DC, 13 décembre 1985, cons. 10, Journal officiel du 14 décembre 1985, page 14574)
  • 3. NORMES LÉGISLATIVES ET RÉGLEMENTAIRES
  • 3.5. POUVOIR RÉGLEMENTAIRE
  • 3.5.2. Pouvoir réglementaire national - Modalités d'exercice (voir Domaine de la loi et du règlement)

Il appartient au législateur d'assurer la sauvegarde des droits et des libertés constitutionnellement garantis. S'il peut déléguer la mise en œuvre de cette sauvegarde au pouvoir réglementaire, il doit toutefois déterminer lui-même la nature des garanties nécessaires.

(85-198 DC, 13 décembre 1985, cons. 12, Journal officiel du 14 décembre 1985, page 14574)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.7. DROIT DE PROPRIÉTÉ
  • 4.7.3. Protection contre la dénaturation du droit de propriété
  • 4.7.3.2. Garanties légales
  • 4.7.3.2.1. Atteinte au droit de propriété

La mise en œuvre de la sauvegarde des droits et libertés constitutionnellement garantis est confiée à un décret d'application ; il revenait au législateur de déterminer lui-même la nature des garanties nécessaires ; en tout état de cause, il devait poser la règle que la servitude doit être établie non par l'établissement public mais par une autorité de l'État et prévoir le principe d'une procédure destinée à permettre aux intéressés, d'une part, d'être informés des motifs rendant nécessaire l'établissement de la servitude, d'autre part, de faire connaître leurs observations. Faute d'avoir institué une procédure d'information et de réclamation assortie de délais raisonnables ou tout autre moyen destiné à écarter le risque d'arbitraire dans la détermination des immeubles désignés pour supporter la servitude, les dispositions de l'article 3-II relatives à son institution doivent être déclarées non conformes à la Constitution.

(85-198 DC, 13 décembre 1985, cons. 12, Journal officiel du 14 décembre 1985, page 14574)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.7. DROIT DE PROPRIÉTÉ
  • 4.7.4. Protection contre la privation de propriété
  • 4.7.4.1. Notion de privation de propriété

Le droit accordé à l'établissement public par l'article 3-II de la loi déférée de procéder à certaines installations sur la partie supérieure des propriétés bâties, dans la mesure où il n'impose qu'une gêne supportable, ne constitue pas une privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789 mais une servitude d'intérêt public grevant l'immeuble en raison de son emplacement ou de son élévation ; il en serait autrement si la sujétion ainsi imposée devait aboutir à vider de son contenu le droit de propriété ou que, affectant non seulement l'immeuble mais la personne de ses occupants, elle devait constituer une entrave à l'exercice de droits et libertés constitutionnellement garantis.

(85-198 DC, 13 décembre 1985, cons. 9, Journal officiel du 14 décembre 1985, page 14574)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.7. DROIT DE PROPRIÉTÉ
  • 4.7.4. Protection contre la privation de propriété
  • 4.7.4.4. Compétence de l'autorité judiciaire en matière d'atteinte au droit de propriété

Aucun principe de valeur constitutionnelle n'impose que, en l'absence de dépossession, l'indemnisation des préjudices causés par les travaux ou l'ouvrage public dont l'installation est prévue par l'article 3-II de la loi déférée relève de la compétence du juge judiciaire.

(85-198 DC, 13 décembre 1985, cons. 15, Journal officiel du 14 décembre 1985, page 14574)
  • 5. ÉGALITÉ
  • 5.4. ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES
  • 5.4.2. Champ d'application du principe
  • 5.4.2.3. Égalité en dehors des impositions de toutes natures
  • 5.4.2.3.6. Indemnisations

Le principe d'égalité devant les charges publiques ne permet pas d'exclure du droit à réparation un élément quelconque du préjudice indemnisable résultant d'un travail ou d'un ouvrage public.

(85-198 DC, 13 décembre 1985, cons. 15, Journal officiel du 14 décembre 1985, page 14574)
  • 10. PARLEMENT
  • 10.3. FONCTION LEGISLATIVE
  • 10.3.5. Droit d'amendement
  • 10.3.5.2. Recevabilité
  • 10.3.5.2.5. Recevabilité en première lecture
  • 10.3.5.2.5.1. Existence d'un lien direct avec le texte en discussion (avant la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008)

.
Des dispositions qui instituent une servitude destinée à permettre l'installation et l'exploitation sur les propriétés bâties de moyens de diffusion par voie hertzienne et la pose des équipements nécessaires à leur fonctionnement en vue d'améliorer la communication audiovisuelle, ne sont pas dépourvues de tout lien avec un projet de loi portant diverses dispositions relatives à la communication audiovisuelle.

(85-198 DC, 13 décembre 1985, cons. 4, Journal officiel du 14 décembre 1985, page 14574)
  • 10. PARLEMENT
  • 10.3. FONCTION LEGISLATIVE
  • 10.3.8. Lectures successives et promulgation
  • 10.3.8.3. Commission mixte paritaire
  • 10.3.8.3.5. Amendements adoptés postérieurement à l'échec de la commission

La commission mixte paritaire dont la réunion a été provoquée par le Premier ministre à la suite d'un désaccord entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur le projet de la troisième loi de finances rectificative pour 1981 n'est pas parvenue à l'adoption d'un texte commun ; dès lors, faisant application de l'article 45 de la Constitution, le Gouvernement, après une nouvelle lecture par l'une et l'autre assemblée, a demandé à l'Assemblée nationale de statuer définitivement sur ce projet ; en l'absence de texte élaboré par la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale ne pouvait, à ce stade de la procédure, se prononcer que sur le dernier texte voté par elle, à savoir celui qu'elle avait adopté postérieurement au terme d'un examen pour lequel l'article 45 de la Constitution ne prévoit pas de limitation à l'exercice du droit d'amendement ; l'article issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet après la réunion de la commission mixte paritaire et soumis au Sénat lors de la dernière lecture devant cette assemblée a été adopté dans le respect des dispositions de l'article 45 de la Constitution.

(85-198 DC, 13 décembre 1985, cons. 4, Journal officiel du 14 décembre 1985, page 14574)
  • 12. JURIDICTIONS ET AUTORITÉ JUDICIAIRE
  • 12.3. ORGANISATION DES JURIDICTIONS
  • 12.3.2. Compétence
  • 12.3.2.1. Compétence de la juridiction judiciaire
  • 12.3.2.1.1. Principe (voir aussi Titre 4 Droits et libertés - Liberté individuelle - Protection de la liberté individuelle par l'autorité judiciaire)

Si l'indemnisation du préjudice causé par la dépossession de la propriété immobilière relève de la compétence du juge judiciaire, aucun principe de valeur constitutionnelle n'impose la même solution en matière d'indemnisation des préjudices causés par un ouvrage public ou des travaux publics.

(85-198 DC, 13 décembre 1985, cons. 15, Journal officiel du 14 décembre 1985, page 14574)
À voir aussi sur le site : Saisine par 60 sénateurs, Références doctrinales.
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