Décision n° 84-174 DC du 25 juillet 1984

Loi relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 2 juillet 1984, d'une part, par MM Louis Virapoulle, Paul Girod, Roger Lise, Edmond Valcin, Jean Arthuis, Alphonse Arzel, René Ballayer, Jean-Pierre Blanc, Maurice Blin, André Bohl, Roger Boileau, Charles Bosson, Raymond Bouvier, Pierre Brantus, Louis Caiveau, Jean Cauchon, Pierre Ceccaldi-Pavard, Adolphe Chauvin, Auguste Chupin, Jean Cluzel, Jean Colin, André Diligent, Jean Faure, Charles Ferrant, André Fosset, Jean Francou, Jacques Genton, Henri Goetschy, Marcel Henry, Rémi Herment, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Louis Jung, Pierre Lacour, Bernard Laurent, Jean Lecanuet, Edouard Le Jeune, Bernard Lemarie, Georges Lombard, Jean Machet, Jean Madelain, Guy Male, Kléber Malecot, Louis Mercier, Daniel Millaud, Claude Mont, Jacques Mossion, Dominique Pado, Francis Palmero, Raymond Poirier, Roger Poudonson, René Monory, André Rabineau, Jean-Marie Rausch, Marcel Rudloff, Pierre Salvi, Pierre Schiele, Paul Seramy, Pierre Sicard, Michel Souplet, Pierre Vallon, Albert Vecten, Frédéric Wirth, Charles Zwickert, Paul Alduy, Jean-Marie Bouloux, Marcel Daunay, Alfred Gérin, Claude Huriet, Henri Le Breton, Yves Le Cozannet, Georges Treille.
Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Marc Becam, Henri Belcour, Paul Benard, Amédée Bouquerel, Yvon Bourges, Raymond Bourgine, Jacques Braconnier, Raymond Brun, Michel Caldagues, Pierre Carous, Auguste Cazalet, Jean Chamant, Jacques Chaumont, Michel Chauty, Jean Cherioux, François O Collet, Henri Collette, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jacques Delong, Charles Descours, Franz Duboscq, Marcel Fortier, Philippe François, Michel Giraud, Adrien Gouteyron, Bernard-Charles Hugo, Roger Husson, Paul Kauss, Christian de La Malène, Jean-François Le Grand, Maurice Lombard, Paul Malassagne, Paul Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Geoffroy de Montalembert, Arthur Moulin, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Paul d'Ornano, Christian Masson.
Sosefo Makape Papilio, Charles Pasqua, Christian Poncelet, Henri Portier, Alain Pluchet, Claude Prouvoyeur, Josselin de Rohan, Roger Romani, Michel Rufin, Maurice Schumann, Louis Souvet, Dick Ukeiwe, Jacques Valade, André-Georges Voisin, Philippe de Bourgoing, Serge Mathieu, Michel Miroudot, Michel Crucis, Jean Boyer, Jean-Marie Girault, Jean-Pierre Tizon, Richard Pouille, Guy de La Verpillière, Marc Castex, Roland du Luart, Charles Jolibois, Bernard Barbier, Michel Sordel, Louis de la Forest, Louis Lazuech, Jacques Menard, Jean Puech, Christian Bonnet, Jacques Descours-Desacres, Louis Boyer, Pierre-Christian Taittinger, Jean-Pierre Fourcade, Jean-François Pintat, Michel d'Aillières, Modeste Legouez, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Albert Voilquin, Hubert Martin, Jean Delaneau, Jacques Pelletier, Jean-Pierre Cantegrit, Joseph Raybaud, Jacques Moutet, Georges Mouly, Etienne Dailly, sénateurs. Et, d'autre part, par MM Claude Labbé, Jacques Chirac, Bernard Pons, Jacques Toubon, Marc Lauriol, Bruno Bourg-Broc, Georges Tranchant, Roger Corrèze, Robert-André Vivien, Philippe Seguin, Gabriel Kaspereit, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Jean Foyer, René La Combe, Michel Péricard, Michel Barnier, Jean-Paul de Rocca-Serra, Daniel Goulet, Pierre Mauger, Michel Debré,
Xavier Deniau, Maurice Couve de Murville, Camille Petit, Robert Wagner, Jean Tiberi, Jean Narquin, Jacques Lafleur, Didier Julia, Jacques Chaban-Delmas, Pierre Bas, Claude-Gérard Marcus, Edouard Frédéric-Dupont, Henri de Gastines, Yves Lancien, Hyacinthe Santoni, Pierre-Charles Krieg, Jean-Louis Goasduff, Georges Gorse, Alain Peyrefitte, Olivier Guichard, Robert Galley, Pierre Messmer, Charles Paccou, Jacques Baumel, Pierre Bachelet, Jean-Paul Charié, Pierre Weisenhorn, Jacques Godfrain, Emmanuel Aubert, Mme Hélène Missoffe, MM Christian Bergelin, Roland Vuillaume, Michel Noir, Jean-Louis Masson, Jean de Lipkowski, Roland Nungesser, René André, Alain Mayoud, André Rossinot, Jean Proriol, Emmanuel Hamel, Pierre Méhaignerie, Marcel Esdras, Alain Madelin, Loïc Bouvard, François d'Aubert, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion ;

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les saisines visent à faire déclarer contraire aux articles 2, 62, 72 et 73 de la Constitution l'ensemble de la loi relative aux compétences des régions de Guyane, de Guadeloupe, de Martinique et de la Réunion, et plus spécialement ses articles 2, 11, 14, 15, 30, 33, 34, 38, 40 et 41 ;

Sur la conformité à la Constitution de l'ensemble de la loi ; En ce qui concerne l'application aux régions des articles 72, 73 et 2, 1er alinéa, de la Constitution :

2. Considérant que la saisine des sénateurs fait grief à l'ensemble de la loi d'instituer une tutelle de la région sur le département et les communes ; que la saisine des députés reproche à la loi de travestir la décentralisation au point d'aboutir à l'omnipotence de la région qui, par l'étendue de ses compétences, limite la liberté du département et des communes en contradiction avec le principe posé par l'article 72, alinéa 2 de la Constitution ; que les deux saisines invoquent, en outre, le principe d'égalité posé par l'article 2, 1er alinéa, de la Constitution, conforté par le principe d'identité de l'article 72 qui prévoit l'unité de compétences entre tous les départements du territoire national ; qu'en vertu de l'article 73 les mesures d'adaptation liées à la situation particulière des départements d'outre-mer leur sont réservées à l'exclusion des régions d'outre-mer ;

3. Considérant qu'aux termes de l'article 72 de la Constitution "Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi. Ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus, et dans les conditions prévues par la loi" ;

4. Considérant qu'aux termes de l'article 73 de la Constitution "Le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière" ;

5. Considérant qu'il résulte de ces articles que le statut des départements d'outre-mer doit être le même que celui des départements métropolitains sous la seule réserve de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ; que ces adaptations ne sauraient avoir pour effet de doter les départements d'outre-mer d'une "organisation particulière" au sens de l'article 74 de la Constitution réservée aux seuls territoires d'outre-mer, mais permettent de tenir compte des nécessités particulières de ces départements au sens de l'article 73 ; que les articles 72 et 73 de la Constitution n'excluent pas la possibilité pour des collectivités territoriales créées par la loi de faire l'objet de mesures d'adaptation ; que, dès lors, à condition que soit respecté le régime propre à chacune des collectivités territoriales, la loi peut, sans méconnaître l'article 72 de la Constitution, définir les compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, créées par la loi du 31 décembre 1982 ; qu'elle peut donc prévoir des mesures d'adaptation susceptibles de se traduire par un aménagement limité des compétences des régions et des départements d'outre-mer par rapport aux autres régions et départements, sans pour autant méconnaître le principe d'égalité posé par l'article 2, 1er alinéa, de la Constitution, qui n'interdit pas l'application de règles différentes à des situations non identiques ;

En ce qui concerne la violation de l'article 62, alinéa 2, de la Constitution :

6. Considérant que les auteurs des saisines soutiennent qu'en réduisant, au profit des régions, les attributions des départements d'outre-mer, la loi a consacré l'amoindrissement fonctionnel des conseils généraux, en violation de la décision du Conseil constitutionnel du 2 décembre 1982 et, par conséquent, de l'article 62, alinéa 2, de la Constitution ;

7. Considérant qu'aux termes de l'article 62 de la Constitution ; "Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application. Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.

8. Considérant que la loi portant adaptation de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion, déclarée non conforme à la Constitution par la décision n° 82-147 DC du 2 décembre 1982 n'a pas été promulguée ; que, dès lors, le moyen tiré de la violation de l'article 62 de la Constitution ne saurait être retenu ;

Sur la conformité à la Constitution de certaines dispositions de la loi :

9. Considérant que les auteurs des saisines critiquent plus particulièrement les dispositions des articles, 2, 11, 14, 15, 30, 33, 34, 38, 40 et 41 de la loi déférée comme étant contraires aux articles 2, 62, 72 et 73 de la Constitution ;

En ce qui concerne l'article 2 de la loi :

10. Considérant qu'il est fait grief à l'article 2 de la loi de supprimer toute consultation de certaines communes dans la préparation de la planification régionale, contrairement à la règle applicable à l'ensemble du territoire national, et de violer ainsi les dispositions susvisées de la Constitution ;

11. Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi, dans les régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, le plan de région est élaboré et approuvé par le conseil régional après consultation, outre de divers organismes, de la commune chef-lieu du département, des communes de plus de 10000 habitants et des communes associées entre elles dans le cadre d'une charte intercommunale de développement et d'aménagement ;

12. Considérant que l'article 27-II de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat prévoit, en matière de planification régionale pour l'ensemble du territoire national, la consultation obligatoire, directe ou indirecte, non seulement des communes les plus importantes et des communes associées par une charte intercommunale, mais aussi des autres communes représentées dans des commissions constituées à cet effet par chaque conseil général ;

13. Considérant que si, en vertu de l'article 1er de la loi déférée au Conseil constitutionnel, les conseils généraux des départements d'outre-mer conservent la possibilité de constituer ces commissions, l'article 2 n'en supprime pas moins, ainsi qu'il ressort des débats parlementaires, l'obligation de les consulter ; que se trouvent ainsi exclues des garanties accordées par la loi du 7 janvier 1983 à l'ensemble des communes du territoire national les communes des départements d'outre-mer qui n'entrent pas dans les dispositions de l'article 2 de la loi ; qu'une telle exclusion, dont les raisons n'apparaissent pas, ne saurait être regardée comme une mesure d'adaptation nécessitée par la situation particulière des communes de ces départements et entache d'inconstitutionnalité l'énumération des organismes obligatoirement consultés en vertu de l'article 2 de la loi et par voie de conséquence l'ensemble de cet article ;

En ce qui concerne les articles 11 et 30 de la loi :

14. Considérant qu'il est reproché à la loi d'enfreindre les mêmes dispositions constitutionnelles, en ce qu'elle institue, en son article 11, la représentation des conseils régionaux au sein des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) et en ce qu'elle crée, en son article 30, un centre régional de promotion de la santé ;

15. Considérant qu'en conférant aux conseils régionaux une représentation dans les conseils d'administration des SAFER sans en modifier les autres composantes et en instituant un centre régional de promotion de la santé sans porter atteinte aux compétences exercées en cette matière par les conseils généraux les articles 11 et 30 de la loi associent la région au département, sans méconnaître les articles 72 et 73 de la Constitution ;

En ce qui concerne l'article 14 de la loi :

16. Considérant qu'il est fait grief à l'article 14 de la loi d'attribuer aux régions qu'il vise l'ensemble des compétences en matière d'aide aux cultures marines qui, en métropole, sont réparties entre les départements et les régions par l'article 11 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ;

17. Considérant que, si la loi du 22 juillet 1983 attribue à la région la compétence relative au financement et à l'attribution des aides aux entreprises de cultures marines et au département celles relatives aux aides aux travaux d'aménagement destinés auxdites cultures, une telle répartition de compétences, de portée limitée, peut ne pas être identiquement transposable dans le cadre des départements d'outre-mer et faire l'objet de mesures d'adaptation, dès lors qu'elle ne porte pas atteinte au statut départemental ; que l'article 14 de la loi n'est donc pas contraire aux articles 72 et 73 de la Constitution ;

En ce qui concerne l'article 15 de la loi :

18. Considérant que les auteurs des saisines reprochent à l'article 15 de la loi de transférer aux régions, en contradiction avec les articles susvisés de la Constitution, la compétence des départements d'outre-mer en matière de transports intérieurs ;

19. Considérant que l'article 15 de la loi dispose, d'une part, qu'en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à la Réunion les comités régionaux des transports exercent les compétences des comités départementaux visés aux articles 16 et 17 de la loi n° 82-1153 du 30 septembre 1982 d'orientation des transports intérieurs et que, d'autre part, les compétences dévolues aux départements et aux conseils généraux par les articles 27, 29 et 30 de cette loi sont exercées respectivement par les conseils régionaux et les régions ;

20. Considérant que les articles 16 et 17 de la loi du 30 décembre 1982 ont institué pour l'ensemble du territoire national des comités régionaux et départementaux des transports, qui, notamment, sont associés à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique des transports intérieurs dans le domaine de la compétence de l'Etat et qui peuvent être consultés sur des questions relatives à l'organisation et au fonctionnement du système des transports ; que l'article 27 de la même loi prévoit l'avis du conseil général sur la définition du périmètre des transports urbains ; que l'article 29 remet au département l'organisation des services réguliers publics non urbains et des services à la demande à l'exception des liaisons d'intérêt régional ou national ; qu'enfin l'article 30 permet au département de passer avec l'Etat des contrats de développement pour la modernisation des réseaux de transports publics non urbains ;

21. Considérant que si les articles 72 et 73 de la Constitution n'interdisent pas de faire coïncider l'étendue d'un département d'outre-mer avec celle d'une région, la loi qui consacre ce choix et aménage les attributions en conséquence ne peut aller, en une matière comme celle des transports qui concerne les diverses composantes territoriales dont le département est représentatif, jusqu'à dessaisir celui-ci de la plus grande partie de ses attributions et de toutes les formes d'association avec la région prévues par les articles susmentionnés de la loi du 30 décembre 1982 pour l'ensemble du territoire national ; qu'un tel dessaisissement dépasse les mesures d'adaptation nécessitées par la situation particulière de ces départements ; que, dès lors, l'article 15 de la loi n'est pas conforme aux articles 72 et 73 de la Constitution ;

En ce qui concerne les articles 33 et 34 de la loi :

22. Considérant qu'il est fait grief aux articles 33 et 34 de la loi de violer les mêmes dispositions de la Constitution en supprimant le conseil départemental de l'habitat pour le remplacer par le conseil régional de l'habitat à qui sont transférées les compétences en cette matière ;

23. Considérant que, dans les régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, l'article 33 de la loi institue un conseil régional de l'habitat qui exerce les pouvoirs du conseil départemental prévu à l'article 79 de la loi du 7 janvier 1983, auquel il se substitue ; que l'article 34 de la loi présentement examinée dispose que le représentant de l'Etat arrête la répartition des aides de celui-ci en faveur de l'habitat après avis du conseil régional de l'habitat ;

24. Considérant que l'article 79 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, a institué un conseil départemental de l'habitat substitué à l'ensemble des commissions, comités et conseils départementaux en matière de logement ; que cette même loi permet à la région de définir les priorités en matière d'habitat et de donner un avis sur la répartition des crédits de l'Etat entre les différents départements de la région ; que l'article 80 de la loi prévoit, dans son alinéa 2, que la répartition des aides de l'Etat entre les départements d'une région est effectuée par le représentant de l'Etat après consultation du conseil régional et, dans son alinéa 3, que la répartition de ces aides de l'Etat à l'intérieur du département est effectuée après consultation du conseil général ;

25. Considérant que si consécutivement à la décision de créer les régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, la loi peut aménager les compétences respectives de la région et du département telles que prévues par la loi du 7 janvier 1983 pour l'ensemble du territoire national, elle ne peut cependant, sans dépasser les mesures d'adaptation nécessitées par la situation particulière visée à l'article 73 de la Constitution, priver le département représentatif de ses composantes territoriales d'une partie importante de ses attributions en matière d'habitat ; qu'en supprimant le conseil départemental de l'habitat et en retirant aux départements de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion les pouvoirs qu'ils tiennent de l'article 79 de la loi susvisée du 7 janvier 1983, l'article 33 de la loi déférée au Conseil constitutionnel méconnaît les articles 72 et 73 de la Constitution ; qu'il y a donc lieu de déclarer inconstitutionnelle, en cet article, l'expression : "et exerçant les pouvoirs du conseil départemental de l'habitat prévu à l'article 79 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée, auquel il se substitue" ;

26. Considérant que, s'agissant de la répartition des aides de l'Etat en faveur de l'habitat, si l'article 34 de la loi présentement examinée prescrit au représentant de l'Etat de recueillir l'avis du conseil régional de l'habitat, cette disposition qui n'abroge pas l'article 80, 3ème alinéa, de la loi du 7 janvier 1983 maintient l'avis obligatoire du conseil général pour la répartition des crédits affectés au département ; que, dès lors, l'article 34 de la loi n'est pas contraire aux articles susvisés de la Constitution ;

En ce qui concerne les articles 38, 40 et 41 :

27. Considérant que les auteurs des saisines soutiennent que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel prive le conseil général, au profit de la région, de compétences financières spécifiques dans les départements d'outre-mer, d'une part, en attribuant des compétences aux régions par l'article 38 en matière d'octroi de mer et par l'article 40 en matière de taxes sur les rhums et spiritueux et, d'autre part, en prévoyant à l'article 41 l'affectation à la région d'une partie de la taxe spéciale de consommation sur les produits pétroliers et ce, en violation de l'article 73 de la Constitution ;

28. Considérant que l'article 38 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel confère au conseil régional le pouvoir de fixer les taux du droit de consommation, dénommé octroi de mer, auquel sont soumises les marchandises introduites dans les régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, sans modifier les modalités de répartition du produit de cet impôt ; que l'article 40 prévoit que le taux des droits auxquels sont soumis les rhums et spiritueux fabriqués et livrés à la consommation locale est fixé par délibération du conseil régional et que le produit de ces droits constitue une recette du budget de la région ; qu'enfin, l'article 41 donne au conseil régional le pouvoir de fixer, dans les limites déterminées par la loi de finances, le taux de la taxe spéciale de consommation sur les essences, supercarburant et gazole et attribue à la région une partie du produit de cette taxe ;

29. Considérant que, si ces dispositions transfèrent aux conseils régionaux les attributions actuellement dévolues aux départements d'outre-mer, elles n'ont pas pour effet de créer un régime différent entre ces derniers et les départements métropolitains, les impositions qui font l'objet des articles susmentionnés n'existant pas en métropole ; que s'agissant d'attributions relatives à des impositions spécifiques aux seuls départements d'outre-mer, la loi peut en modifier le régime ; que les articles 38, 40 et 41 ne sont donc pas contraires à la Constitution ;

Sur les autres dispositions de la loi :

30. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Décide :
Article premier :
Sont déclarées non-conformes à la Constitution : : les dispositions des articles 2 et 15 de la loi relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion ; : et les dispositions de l'article 33 de ladite loi contenues dans le membre de phrase formé par les mots : "et exerçant les pouvoirs du conseil départemental de l'habitat prévu à l'article 79 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée, auquel il se substitue".
Article 2 :
Les autres dispositions de la loi relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion sont conformes à la Constitution.
Article 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Journal officiel du 28 juillet 1984, page 2493
Recueil, p. 48
ECLI:FR:CC:1984:84.174.DC