Décision n° 83-167 DC du 19 janvier 1984

Loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 23 décembre 1983, par MM Claude Labbé, Jacques Chirac, Bernard Pons, Philippe Séguin, Serge Charles, René La Combe, Régis Perbet, Alain Peyrefitte, Jean-Paul de Rocca Serra, Michel Péricard, Pierre Bachelet, Gérard Chasseguet, Roger Corrèze, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Didier Julia, Roland Nungesser, Camille Petit, Yves Lancien, Pierre Messmer, Daniel Goulet, Pierre-Charles Krieg, Roland Vuillaume, Emmanuel Aubert, Marc Lauriol, Robert-André Vivien, Hyacinthe Santoni, Pierre Mauger, Pierre Bas, Jacques Toubon, Jacques Marette, Jean Foyer, Olivier Guichard, Gabriel Kaspereit, Maurice Couve de Murville, Georges Gorse, Jean de Lipkowski, Pierre Godefroy, Jean-Paul Charié, Jacques Chaban-Delmas, Jacques Godfrain, Etienne Pinte, René André, Robert Galley, Pierre-Bernard Cousté, Claude-Gérard Marcus, Michel Debré, Jean-Claude Gaudin, Charles Millon, Pascal Clément, Michel d'Ornano, Philippe Mestre, Jean Brocard, Jean-Pierre Soisson, Gilbert Gantier, Jean Rigaud, Francisque Perrut, Roger Lestas, Jacques Fouchier, Jean Bégault, Yves Sautier, Adrien Zeller, Victor Sablé, François d'Harcourt, Jacques Barrot, Claude Wolff, Jean-Marie Daillet, André Rossinot, Jean Proriol, Pierre Méhaignerie, Alain Mayoud, Henri Baudouin, Marcel Esdras, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit ;

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

Sur les articles 8, 11, 23, 25, 30, 31 et 35 au regard du principe d'égalité et, en ce qui concerne l'article 35, au regard de la liberté d'entreprendre : En ce qui concerne l'article 8 :

1. Considérant que l'article 8, alinéa 1er, de la loi énonce que le Trésor public, la Banque de France, les services financiers de la poste, l'institut d'émission des départements d'outre-mer, l'institut d'émission d'outre-mer et la Caisse des dépôts et consignations sont exclus du champ d'application de la loi ; qu'en vertu de l'alinéa 2, ces institutions et services peuvent effectuer les opérations de banque prévues par les dispositions législatives et réglementaires qui les régissent ; que l'alinéa 3 dispose que les règlements du comité de la réglementation bancaire peuvent, sous réserve des adaptations nécessaires, et dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, être étendus aux services financiers de la poste, à la Caisse des dépôts et consignations et aux comptables du Trésor assurant le service des dépôts de fonds de particuliers ;

2. Considérant que selon les auteurs de la saisine l'exclusion du champ d'application de la loi des institutions et services mentionnés au premier alinéa de l'article 8 constitue une discrimination arbitraire puisqu'aux termes mêmes de l'alinéa 2 ces institutions et services peuvent effectuer des opérations de banque et que, en vertu de l'alinéa 3, les règlements du comité de la réglementation bancaire pourront être étendus à certains d'entre eux ;

3. Considérant que les services et organismes exclus du champ d'application de la loi, en vertu du premier alinéa de l'article 8, ont le caractère soit de services de l'Etat, soit d'instituts d'émission exerçant des prérogatives de puissance publique et pour ce motif dépendent étroitement de l'Etat, soit, en ce qui concerne la Caisse des dépôts et consignations, d'un organisme soumis par son statut au contrôle du Parlement ; que ces traits spécifiques justifient que ces institutions et services, qui ont toujours été reconnus aptes à effectuer des opérations de banque, ne soient pas soumis au régime de droit commun des établissements de crédit ; qu'au demeurant, certains d'entre eux, qui effectuent des opérations de banque dans les mêmes conditions que les établissements de crédit, seront soumis, après les adaptations nécessaires, aux règlements du comité de la réglementation bancaire ;

En ce qui concerne l'article 11 :

4. Considérant que l'article 10 interdit à toute personne autre qu'un établissement de crédit d'effectuer, à titre habituel, des opérations de banque et de recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme ;

5. Considérant qu'en vertu de l'article 11 les interdictions de l'article 10 ne s'appliquent pas au Trésor public, aux services financiers de la poste, à la Banque de France, à l'institut d'émission des départements d'outre-mer, à l'institut d'émission d'outre-mer et à la Caisse des dépôts et consignations .

6. Considérant que selon les auteurs de la saisine cette exception méconnaît le principe de l'égalité devant la loi ;

7. Considérant que le législateur a estimé, d'une façon générale, que des établissements n'entrant pas dans le champ d'application de la présente loi n'offrent pas de garanties suffisantes de protection de l'épargne pour les autoriser à pratiquer des opérations de banque, à titre habituel, et à recevoir du public des dépôts à vue ou à moins de deux ans de terme ; qu'il a pu, en raison de leur nature, de leurs missions et des contrôles auxquels est soumise leur activité, porter une appréciation différente en ce qui concerne des services de l'Etat, des instituts d'émission et la Caisse des dépôts et consignations ; que, dès lors, en autorisant ces établissements et ces services de l'Etat à effectuer des opérations de banque sans les soumettre au droit commun des établissements de crédit, il n'a pas établi une discrimination arbitraire ;

En ce qui concerne l'article 23 :

8. Considérant que l'article 23 dispose que tout établissement de crédit est tenu d'adhérer à un organisme professionnel ou à un organe central affilié à l'Association française des établissements de crédit ; qu'en vertu de l'alinéa 2 de cet article le ministre de l'économie et des finances pourra autoriser certaines institutions financières spécialisées à adhérer directement à cette association ;

9. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que la possibilité d'adhésion directe à l'Association française des établissements de crédit, dont seuls pourront bénéficier certains établissements de crédit, constitue une discrimination injustifiée ;

10. Considérant que parmi l'ensemble des établissements de crédit il existe, d'une part, de nombreux établissements qui présentent des similitudes permettant des regroupements entre eux et, d'autre part, des institutions financières spécialisées investies de missions particulières qui donnent à certaines d'entre elles une originalité marquée ; que permettre à ces dernières de s'affilier directement à l'Association française des établissements de crédit ne procède pas d'une distinction arbitraire ;

En ce qui concerne les articles 25, 30 et 31 :

11. Considérant que l'article 25 de la loi relatif à la composition du Conseil national du crédit prévoit que ce conseil comprendra "dix représentants des organisations syndicales des salariés représentatives au plan national, parmi lesquels des représentants des organisations syndicales représentatives du personnel des établissements de crédit" ;

12. Considérant que les articles 30, pour le comité de la réglementation bancaire, et 31, pour le comité des établissements de crédit, disposent que chacun de ces organismes comprend en son sein, notamment, "un représentant des organisations syndicales représentatives du personnel des établissements de crédit" ;

13. Considérant que pour contester ces dispositions les auteurs de la saisine font valoir que le législateur, par l'omission d'une représentation spécifique des cadres, "introduit une discrimination à l'encontre des cadres" qui "conduit à exclure des institutions précitées ceux qui parmi les membres du personnel sont le plus à même de participer à l'activité de ces institutions" ;

14. Considérant que l'absence d'une représentation spécifique d'une catégorie particulière de personnels au Conseil national du crédit, au comité de la réglementation bancaire ou au comité des établissements de crédit ne prive pas, contrairement à ce qu'indiquent les auteurs de la saisine, les agents de cette catégorie de la possibilité d'être représentés au sein de ces organismes dans les mêmes conditions que tous les autres membres du personnel ; qu'ainsi les dispositions critiquées ne méconnaissent pas le principe d'égalité ;

En ce qui concerne l'article 35 :

15. Considérant que l'article 33 énumère des domaines dans lesquels le comité de la réglementation bancaire peut établir une réglementation ; que l'article 35 de la loi dispose que ces règlements peuvent être différents selon le statut juridique des établissements de crédit, l'étendue de leurs réseaux ou les caractéristiques de leur activité ; que ces règlements peuvent, au terme de l'alinéa 2, prévoir les conditions d'octroi de dérogations individuelles à titre exceptionnel et temporaire ;

16. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, les critères tirés du statut juridique, de l'étendue des réseaux ou des activités des établissements de crédit ne correspondent à aucune véritable différence de situation et ne sauraient donc justifier, sans méconnaître le principe d'égalité devant la loi, l'édiction de réglementations différentes ; que cette discrimination serait aggravée par l'autorisation donnée au comité de la réglementation bancaire de prévoir les conditions d'octroi de dérogations individuelles ;

17. Considérant que la diversité de situation des établissements de crédit, qu'il est apparu nécessaire au législateur de sauvegarder pour permettre leur adaptation constante aux besoins de ce secteur d'activités, justifie que des règles tendant à la protection des mêmes intérêts généraux soient établies selon des modalités différentes ; que, pour établir ces modalités, la loi a retenu des critères de distinction qui tous ont un rapport avec l'objet des réglementations dans le domaine considéré ; qu'enfin, si la loi permet que des dérogations individuelles soient prises, elle limite leur portée en exigeant qu'elles aient un caractère exceptionnel et temporaire et prévoit qu'elles devront obéir à des conditions fixées par les règlements du comité ; qu'un tel régime d'octroi de dérogations ne méconnaît pas le principe d'égalité ;

18. Considérant, en outre, que, selon les auteurs de la saisine, les dispositions de l'article 35 de la loi autoriseraient le comité de la réglementation bancaire, en entravant le développement de banques étrangères, à méconnaître le principe d'égalité entre Français et étrangers ainsi que la liberté d'entreprendre ;

19. Considérant que les dispositions de l'article 35 n'ont pas pour objet, compte tenu des critères qu'elles définissent, de permettre aux règlements du comité de défavoriser les sociétés d'origine étrangère ; qu'ainsi le moyen manque en fait ;

Sur le moyen tiré de la méconnaissance par la loi des dispositions de l'article 34 de la Constitution :

En ce qui concerne les dispositions des articles 6 et 33 de la loi :

20. Considérant qu'en vertu des articles 6 et 33 (3°) les établissements de crédit peuvent, dans les conditions définies par le comité de la réglementation bancaire institué par l'article 29, prendre et détenir des participations dans les entreprises existantes ou en création ;

21. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, ces prises de participation, dont le principe est posé sans aucune restriction, auront pour effet de faire entrer des entreprises dans le secteur public ; qu'ainsi le législateur a délégué au comité de la réglementation bancaire une compétence que l'article 34 de la Constitution a réservé à la loi ;

22. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : "La loi fixe les règles concernant les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé " ;

23. Considérant que la nationalisation, au sens de l'article 34 de la Constitution, implique que le transfert de propriété d'une entreprise résulte d'une décision de la puissance publique à laquelle le ou les propriétaires sont obligés de se plier ; que la prise de participations dans le capital d'entreprises ne saurait, en raison du caractère contractuel de l'opération, constituer une nationalisation ; que dès lors le moyen invoqué ne saurait être retenu ;

24. Considérant qu'aux termes de l'article 33 de la loi : "Le comité de la réglementation bancaire établit la réglementation concernant notamment : 1° le montant du capital des établissements de crédit et les conditions dans lesquelles des participations peuvent être prises ou étendues dans ces établissements" ;

25. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu'en permettant au comité de la réglementation bancaire de déterminer les conditions dans lesquelles des participations pourront être prises ou étendues dans des établissements de crédit sans fixer des limites à ces prises de participations, la loi confère à ce comité le pouvoir de décider de la dénationalisation éventuelle d'établissements de crédit appartenant au secteur public ; qu'en subdélégant ce pouvoir au comité, le législateur a méconnu l'article 34 de la Constitution qui donne à la loi compétence exclusive pour fixer les règles concernant les transferts de propriété du secteur public au secteur privé ;

26. Considérant qu'en instituant un comité de la réglementation bancaire le législateur n'a pu entendre l'affranchir, pour l'exercice de sa mission, du respect de règles ou de principes de valeur constitutionnelle ; qu'en particulier l'article 33 (1°) habilitant ce comité à réglementer les conditions dans lesquelles des participations peuvent être prises ou étendues dans les établissements de crédit ne saurait signifier qu'il puisse, en dehors d'un cadre légal régissant les transferts de propriétés d'entreprises du secteur public au secteur privé, permettre de tels transferts par la réglementation des prises de participations ; qu'ainsi, cet article n'ayant pas la portée que lui attribuent les auteurs de la saisine, le moyen manque en fait ;

En ce qui concerne l'article 8 :

27. Considérant que l'article 8 de la loi, en son premier alinéa, exclut du champ d'application de cette loi le Trésor public, la Banque de France, les services financiers de la poste, l'institut d'émission des départements d'outre-mer, l'institut d'émission d'outre-mer et la Caisse des dépôts et consignations ; qu'en son second alinéa il confirme au profit de ces institutions et services le pouvoir de procéder aux opérations de banque que les dispositions législatives et réglementaires qui les régissent leur donnent vocation à effectuer ; qu'enfin, dans son troisième alinéa, il prévoit l'extension, sous réserve des adaptations nécessaires et dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, des règlements du comité de la réglementation bancaire aux services financiers de la poste, à la Caisse des dépôts et consignations et aux comptables du Trésor assurant un service de dépôts de fonds de particuliers ;

28. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que cette dernière disposition méconnaît la compétence du législateur dans la mesure où, en conférant au comité de la réglementation bancaire le pouvoir de décider, sans qu'aucun critère lui soit imposé par la loi, l'extension ou la non-extension de ses règlements aux services et organismes mentionnés au troisième alinéa de l'article 8, elle lui délègue le pouvoir de déterminer le champ d'application de la loi ;

29. Considérant qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 8, la Caisse des dépôts et consignations, les services financiers de la poste et les comptables du Trésor assurant un service de dépôts de fonds de particuliers pourront, lorsqu'ils effectuent des opérations de banque dans les mêmes conditions que les établissements de crédit, être soumis, sous réserve des adaptations nécessaires et dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat aux réglementations instituées par le comité de la réglementation bancaire ; que cette disposition d'une loi qui vise à soumettre la généralité des opérations de banque à des règles uniformes dès lors qu'aucun obstacle particulier ne s'y oppose ne laisse pas au comité de la réglementation bancaire le pouvoir de prononcer ou non, à son gré, l'extension des règles qu'il édicte aux établissements susénoncés, mais lui confère simplement le soin de vérifier l'existence des conditions nécessaires à cette extension ; que, dès lors, le moyen invoqué manque en fait ;

En ce qui concerne l'article 18 :

30. Considérant que l'article 18 (2°) dispose que les sociétés financières et les institutions financières spécialisées ne peuvent recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme, sauf si elles y sont autorisées à titre accessoire dans les conditions définies par le comité de la réglementation bancaire ;

31. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que cette disposition méconnaît la compétence du législateur en ce qu'elle habilite, sans lui imposer aucune directive, un organisme administratif à fixer les cas dans lesquels les sociétés financières et les institutions financières spécialisées pourront être autorisées à recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme alors que la loi le leur interdit en principe ;

32. Considérant que l'article 18 (2°) interdit aux sociétés financières et aux institutions financières spécialisées de recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme tout en prévoyant qu'elles peuvent être autorisées à effectuer de telles opérations à titre accessoire, dans des conditions définies par le comité de la réglementation bancaire ; qu'en posant cette interdiction et en subordonnant la dérogation la condition que l'activité concernée présente un caractère accessoire, la loi a défini son champ d'application et n'a laissé au comité de la réglementation bancaire que le soin d'assurer l'application de ces dispositions ;

En ce qui concerne l'article 53 :

33. Considérant que l'article 53 de la loi prévoit que le contrôle des comptes de chaque établissement de crédit est exercé par au moins deux commissaires aux comptes qui procèdent, notamment, à la certification des comptes annuels ; que, toutefois, il apporte à cette règle les deux exceptions ci-après : d'une part, lorsque le total du bilan d'un établissement de crédit est inférieur à un seuil fixé par le comité de la réglementation bancaire, il peut être procédé à la certification par un seul commissaire aux comptes ; d'autre part, lorsque cette condition de seuil est remplie et que l'établissement est soumis aux règles de la comptabilité publique ou à un régime spécifique d'approbation de ses comptes présentant des garanties jugées suffisantes par la commission bancaire, celle-ci peut décider de lever l'obligation de certification ;

34. Considérant qu'il est soutenu que le législateur a, en violation de l'article 34 de la Constitution, subdélégué sa compétence à un organisme administratif dans la mesure où, en premier lieu, il laisse au comité de la réglementation bancaire le soin de déterminer le seuil en dessous duquel la certification des comptes pourra être opérée par un seul commissaire aux comptes et où, en second lieu, il charge la commission bancaire d'apprécier si, en dessous du même seuil, les garanties exigées pour la levée de l'obligation de certification sont suffisantes sans donner de critères de cette notion ; qu'enfin, selon eux, le principe d'égalité serait méconnu ;

35. Considérant que, si le principe du contrôle des comptes des établissements de crédit relève du domaine de la loi, il n'en est pas de même des modalités de l'exercice de ce contrôle ; que le régime de certification ainsi que la détermination du nombre des commissaires aux comptes sont des modalités de ce contrôle ; que, dans ces conditions, en adoptant les dispositions critiquées le législateur n'a pas méconnu sa compétence ; que la comparaison avec les règles de la comptabilité publique donne le critère des garanties suffisantes d'un régime spécifique d'approbation des comptes ; qu'enfin, toutes ces situations étant différentes, la non-application de règles identiques ne méconnaît pas le principe d'égalité ; que, dès lors, le moyen n'est pas fondé ;

Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 37 de la Constitution :

36. Considérant que pour critiquer les articles 9, 15, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 38, 59 et 96 de la présente loi, les auteurs de la saisine soutiennent qu'"il n'appartient pas au législateur de sortir du domaine de la loi et d'empiéter sur celui du pouvoir réglementaire, ce qui aboutirait à une méconnaissance de sa compétence " ; qu'ainsi, selon eux, les dispositions critiquées seraient contraires à la Constitution en ce qu'elles relèvent du domaine du règlement ;

37. Considérant que, par les articles 34 et 37, la Constitution n'a pas entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l'autorité réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en oeuvre des procédures des articles 37 (alinéa 2) et 41, le pouvoir d'en assurer la protection contre d'éventuels empiétements de la loi ; que, dans ces conditions, les auteurs de la saisine ne sauraient, pour soutenir que les dispositions critiquées sont contraires à la Constitution, se prévaloir du fait que le législateur serait intervenu dans le domaine réglementaire ;

Sur l'ensemble de la loi :

38. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen,

Décide :
Article premier :
La loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit est déclarée conforme à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Journal officiel du 20 janvier 1984, page 351
Recueil, p. 23
ECLI:FR:CC:1984:83.167.DC