Quels droits la Constitution de 1958 reconnait-elle ?

Constitution en 20 questions : question n° 4
Cinquantième anniversaire de la Constitution (2008)

Auteur : Valérie GOESEL-LE BIHAN

Le préambule de la Constitution de 1958 affirme l'attachement du peuple français « aux droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946, ainsi qu'aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004 ».
Les droits reconnus par la Constitution de 1958 englobent tous les droits qui sont expressément consacrés par les textes de valeur constitutionnelle (Constitution de 1958, Déclaration de 1789, Préambule de la Constitution de 1946, Charte de l'environnement de 2004) mais ne s'y limitent pas. D'autres droits, dont le rattachement textuel est plus lâche et dont l'existence a été reconnue par le Conseil constitutionnel ou par les juridictions ordinaires à l'occasion du contrôle des normes qui leur sont soumises, en font également partie.

Ces droits ont des caractéristiques variables auxquelles font le plus souvent écho des modalités de protection différentes.

I. Les droits reconnus ont des caractéristiques différentes, tant du point de vue de leur nature, de leur rattachement textuel que de leur formulation.

1. La nature de ces droits est variable. Les droits et libertés classiques côtoient des droits sociaux et des droits de solidarité.

Nombre de droits et libertés classiques, qui sont constitués de facultés d'agir opposables à l'État et de principes destinés à assurer leur protection, ont été reconnus par la Déclaration de 1789 (liberté de conscience, liberté de communication, sûreté, principe d'égalité, droit de suffrage, droit de propriété, droit de résistance à l'oppression, principes de nécessité des peines, de légalité des délits et des peines, de non-rétroactivité de la loi pénale, présomption d'innocence, garantie des droits, séparation des pouvoirs) et/ou par la Constitution dans sa rédaction de 1958 (liberté de conscience, égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion, droit de suffrage, liberté de formation et d'activité des partis et groupements politiques, liberté individuelle dont l'autorité judiciaire est la gardienne, liberté d'administration des collectivités locales). Ce sont des droits de l'homme, à l'exception des droits politiques dont les titulaires sont – sauf exception prévue par la Constitution – les citoyens ou les collectivités concernées.

Les droits sociaux englobent des droits de type classique (droit de grève et liberté syndicale), mais également des droits à prestations de la part de la collectivité, dits droits-créances (droit d'obtenir un emploi, droit à la santé, à la sécurité matérielle, au repos et aux loisirs, droit à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture, droit à l'égalité et à la solidarité devant les charges qui résultent des calamités naturelles, droit de l'individu et de la famille à bénéficier des conditions nécessaires à leur développement) et des droits-participations (participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises). Ils sont reconnus par le Préambule de 1946 en tant que « principes sociaux particulièrement nécessaires à notre temps » et complétés dans ce même texte par des principes politiques et économiques également considérés comme tels (droit d'asile, égalité des femmes et des hommes, nationalisation des services publics nationaux et des monopoles de fait). Les droits – créances bénéficient également aux étrangers dont la résidence en France est stable et régulière.

Certains droits dits de solidarité, qui exigent pour leur respect l'action solidaire de tous, ont également été reconnus dès 1958 (principe de libre détermination des peuples des territoires d'outre-mer) ou lors de révisions ultérieures. La révision du 1/03/2005 a en effet introduit, dans le Préambule de 1958, la référence à la Charte de l'environnement de 2004 qui consacre un tel droit (le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé) prolongé par des droits particuliers (le droit à l'information et à la participation en matière environnementale, le “principe de précaution”) et différents devoirs (devoir de toute personne de préserver l'environnement, de prévenir les atteintes susceptibles de lui être portées et de réparer les dommages qui lui sont causés, obligation pour les politiques publiques de promouvoir un développement durable).

Cette pluralité met en œuvre la devise de la République inscrite à l'article 2 de la Constitution : « Liberté, Égalité, Fraternité ».

2. Le rattachement textuel des droits reconnus est également variable : ils sont directement issus des textes constitutionnels (v. la liste ci-dessus) ou résultent d'une construction jurisprudentielle.

Cette seconde hypothèse se rencontre dès la décision du 16/07/1971 avec la reconnaissance par le Conseil constitutionnel, en tant que principe fondamental reconnu par les lois de la République, de la liberté d'association ; cette catégorie de principes doit sa valeur constitutionnelle au Préambule de 1946 – qui les réaffirme solennellement – et a servi à la reconnaissance, par le juge constitutionnel ou administratif, d'un certain nombre de droits (liberté de l'enseignement, droits de la défense, indépendance des professeurs d'université, interdiction de l'extradition demandée dans un but politique, spécificité de la justice pénale des mineurs) ou de principes qui contribuent à la protection des divers droits (indépendance de la juridiction administrative, principe de l'autorité judiciaire gardienne de la propriété immobilière).

La consécration de droits impliqués par les textes de valeur constitutionnelle ou déduits de ceux-ci y participe également. La liberté d'entreprendre, l'inviolabilité du domicile et des correspondances, la liberté d'aller et de venir, la liberté personnelle (dont celle du mariage), le droit au respect de la vie privée, la liberté contractuelle, le droit d'agir en responsabilité, la sauvegarde de la dignité humaine contre toute forme d'asservissement ou de dégradation ont ainsi été constitutionnalisés par le Conseil constitutionnel sur le fondement – implicite ou explicite – des articles généraux de la Déclaration de 1789 (articles 2 et/ou 4) ou de ceux du Préambule de 1946 (alinéa 1). Le droit d'expression collective des idées et des opinions a également été consacré sur le fondement – implicite – de l'article 11 de la Déclaration relatif à la liberté de communication, ainsi que le droit de mener une vie familiale normale sur celui – également implicite – de l'alinéa 10 du Préambule de 1946. La non-rétroactivité des lois fiscales jouit d'un statut identique, mais sans fondement particulier. Enfin, qu'il s'agisse de droits classiques, tel le pluralisme des courants d'idées et d'opinion (rattaché à l'article 11 de la Déclaration), ou de quasi droits-créances, telle la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent (rattachée aux alinéas 1, 10 et 11 du Préambule de 1946), ces droits sont parfois qualifiés par le juge d'objectifs de valeur constitutionnelle lorsqu'ils supposent d'être mis en œuvre par le législateur.

L'interprétation constructive développée par le Conseil a également permis de reconnaître certains droits protégés par la Convention européenne des droits de l'homme (droit à un recours juridictionnel effectif sur la base de l'article 16 de la Déclaration) ou de donner une définition « conventionnelle » de certains droits antérieurement consacrés (le principe des droits de la défense est défini comme impliquant « l'existence d'une procédure juste et équitable garantissant l'équilibre des droits des parties ») alors même que la Convention, à l'égale des autres traités et accords conclus par la France, ne fait pas partie du bloc de constitutionnalité.

Certains des droits nés de la jurisprudence ont ensuite fait l'objet d'une inscription expresse dans la Constitution (l'expression pluraliste des opinions a été inscrite à l'alinéa 3 de l'article 4 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 23/07/2008 et prolongée par un ajout à l'article 34, le législateur devant désormais fixer les règles concernant la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias). D'autres droits ont au contraire été inscrits dans la Constitution afin de surmonter une jurisprudence restrictive (égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales).

3. La formulation des droits reconnus est enfin variable.

Certains sont énoncés comme des droits subjectifs, soit inconditionnels (liberté, propriété, sûreté, résistance à l'oppression, droit de suffrage, droit d'asile, droit d'obtenir un emploi, droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé), soit qui s'exercent « dans le cadre des lois qui le réglementent » (droit de grève) ou « dans les conditions et limites définies par la loi » (droit à l'information et à la participation en matière environnementale). D'autres sont énoncés sous la forme d'obligations pesant sur l'État (droits-créances ou promotion du développement durable) ou de principes (principe de précaution, principes posés par le préambule de 1946), étant précisé que la qualification de principe n'est pas exclusive des énonciations précédentes (l'État a ainsi l'obligation de mettre en œuvre le principe de précaution). D'autres, enfin, ne sont que de simples possibilités (possibilité de disposer d'un logement décent), voire des capacités (capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins).

Quelle protection s'attache à la reconnaissance de ces divers droits ? La question posée, dans la mesure où elle recourt au terme « droits », invite à privilégier un point de vue subjectif, par opposition à un point de vue objectif qu'appellerait davantage le recours au terme « libertés ». Or le régime juridique de ces droits - en particulier leur invocabilité par les personnes – n'est pas uniforme, la reconnaissance constitutionnelle n'emportant pas des conséquences identiques.

II. Le régime juridique des droits reconnus n'est pas uniforme

Tous ces droits sont protégés par le Conseil constitutionnel, mais leur prise en compte par les juridictions ordinaires est toutefois variable.

1. Le Conseil constitutionnel peut être saisi avant la promulgation d'une loi par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs. Il pourra également l'être – dès l'adoption de la loi organique prévue par l'article 61-1 de la Constitution issu de la révision du 23/07/2008 – d'une loi déjà promulguée sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de Cassation. Une telle saisine, qui peut s'analyser comme une possibilité indirecte reconnue aux personnes, est en effet ouverte « lorsqu'à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ».

La protection offerte à ces droits par le Conseil est double :

- la loi doit prévoir, si nécessaire, des garanties « appropriées et spécifiques » à leur exercice. L'absence, l'abrogation ou la modification de telles garanties légales est censurée par le Conseil sur le fondement de l'article 34 de la Constitution relatif à la compétence du législateur en matière de libertés publiques et du droit en cause (incompétence négative). En application de cette jurisprudence et de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi qu'il a lui-même reconnu, le Conseil vérifie également que les garanties apportées par la loi sont suffisamment précises.
Cette jurisprudence oblige le législateur à assurer l'effectivité des droits constitutionnels. Elle joue le rôle de recours en carence, même si celui-ci ne peut être exercé qu'à l'occasion de l'adoption d'une loi et n'emporte son inconstitutionnalité que si le dispositif prévu par le législateur présente, selon l'expression même du Conseil, des « lacunes ».
Cette protection vaut également pour les droits-créances. Lorsqu'une telle garantie légale n'est pas en cause, seul le passage en dessous d'un seuil minimal de protection est sanctionné. En effet, la mise en œuvre de ces droits par le législateur pouvant être plus ou moins ambitieuse, le choix des « modalités (...) appropriées » est laissé à la discrétion du législateur. Pour ces droits, le contrôle n'est dans ce cas que global, au sens où il prend en compte l'ensemble des dispositifs législatifs existants, l'analyse d'un dispositif se faisant « compte tenu des autres » dispositifs mis en place, rétablis ou maintenus par le législateur.

- Toute restriction apportée par la loi à un droit de valeur constitutionnelle, dont la précision est également contrôlée, doit être justifiée et proportionnée. Le motif exigé par le Conseil, ainsi que les éléments et le degré du contrôle de proportionnalité exercé, varient toutefois selon les droits en cause.
Pour les droits les plus protégés (liberté de communication, sûreté, inviolabilité du domicile et des correspondances, liberté personnelle dans le cadre de la procédure pénale, liberté du mariage, droit de grève), le motif exigé doit être de valeur constitutionnelle. On peut d'ailleurs penser que certains nouveaux motifs constitutionnels de restriction, comme le développement économique ou le progrès social, ne vaudront a priori que pour le droit avec lequel la Constitution prévoit qu'ils doivent être conciliés, en l'occurrence la protection et la mise en valeur de l'environnement ; ils ne pourront donc être opposés aux droits énumérés ci-dessus. Quant au contrôle de proportionnalité exercé par le Conseil, il est, sauf pour les atteintes légères portées à la sûreté, particulièrement approfondi : il est non seulement constitué d'un contrôle de l'adéquation et de la nécessité de la mesure prise, mais il est également entier, c'est-à-dire non restreint à la sanction des seules disproportions manifestes. Pour les atteintes les plus graves, le Conseil vérifie même qu'il n'existe pas une mesure alternative moins restrictive du droit en cause.
Pour les autres droits (liberté d'entreprendre, droit de propriété, liberté contractuelle, principe d'égalité, principe de libre-administration des collectivités locales et de libre disposition de leurs ressources), le motif poursuivi peut être un intérêt général simple et le contrôle de proportionnalité exercé – dont celui de la nécessité n'intègre pas la recherche d'une mesure alternative moins restrictive mais est limité à celle adoptée – est restreint à la sanction des seules disproportions manifestes. Les atteintes légères portées à la sûreté font l'objet d'un contrôle de proportionnalité identique. Enfin, certains droits (droit à un recours juridictionnel effectif, principe de la séparation des pouvoirs, objectif d'intelligibilité de la loi, non-rétroactivité des lois fiscales, et droit d'agir en responsabilité), auparavant rangés dans cette catégorie, bénéficient depuis peu d'un statut intermédiaire : un intérêt général suffisant est exigé et le contrôle de proportionnalité exercé est entier.
Quant aux droits-créances, ils ne bénéficient pas de cette protection.

2. La prise en compte des droits de valeur constitutionnelle par les juridictions ordinaires varie selon les droits en cause. Seuls les droits suffisamment précis sont directement applicables, en particulier à l'administration. Pour les droits-créances mais également pour certains principes politiques ou sociaux, la médiation de la loi est donc exigée. La formulation des droits n'est toutefois pas déterminante (le droit de grève a été considéré comme directement applicable et non le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé).
Les juridictions judiciaires sont compétentes – mais avec des réserves – en cas d'atteinte à la liberté individuelle et – sans réserve cette fois – en cas de voie de fait. Cette dernière ne joue que si l'atteinte portée à une liberté fondamentale ou au droit de propriété est grave et si elle est manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir de l'administration.
Quant aux juridictions administratives, elles sont en particulier compétentes pour contrôler la justification et la proportionnalité des mesures de police administrative. La procédure du référé liberté est applicable en cas d'atteinte grave et manifestement illégale à une « liberté fondamentale ». La ligne de partage entre les droits susceptibles d'être ainsi qualifiés et les autres est différente de celle utilisée pour définir la voie de fait mais elle exclut à l'identique certains droits de valeur constitutionnelle, droits-créances ou principe d'égalité.

Devant les juridictions ordinaires comme devant le Conseil constitutionnel, la reconnaissance de la valeur constitutionnelle d'un droit n'emporte donc pas, loin s'en faut, une protection identique.