Quelle place la Constitution fait-elle aux collectivités territoriales ?

La Constitution en 20 questions : question n° 15
Cinquantième anniversaire de la Constitution (2008)

Auteur : Loïc PHILIP

Aux termes de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. En outre, toute autre collectivité territoriale peut être créée par la loi. Celles-ci sont ainsi particulièrement nombreuses, ce qui est une spécificité française.

La décentralisation a fait l'objet de plusieurs réformes importantes depuis 1958.

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a unifié le régime des collectivités territoriales et elle a supprimé le contrôle administratif du représentant de l'État (système dit de la tutelle) pour le remplacer par un contrôle juridictionnel et un contrôle budgétaire spécifique. Puis la loi du 7 janvier 1983 a fixé les principes fondamentaux de la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales

Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 la France est officiellement une « République décentralisée », l'autonomie des collectivités territoriales a été accentuée avec notamment la reconnaissance du référendum local et du principe selon lequel leurs recettes fiscales et leurs autres recettes propres doivent représenter une part déterminante des ressources de chaque catégorie de collectivité. Il est aussi prévu que l'égalité entre les collectivités territoriales doit être favorisée par la péréquation de leurs ressources.

Bien que la Constitution leur reconnaisse une réelle autonomie juridique et financière, celle-ci demeure encore limitée en raison de la réduction graduelle de la fiscalité locale, compensée par un accroissement des dotations. Il en résulte une grande dépendance financière vis-à-vis de l'État. Par ailleurs les inégalités entre les collectivités sont importantes en raison du caractère limité des mécanismes de péréquation. Toutefois sur le plan économique le rôle des collectivités territoriales est primordial car elles effectuent plus de 70% de l'investissement public.

Malgré la grande diversité des collectivités territoriales, on les classe en trois grandes catégories : les communes, les départements et les régions. Depuis 2004 la quasi-totalité des régions et depuis 2008 la majorité des départements et des grandes villes sont dirigées par la gauche.

I - Les communes

En France, elles sont particulièrement nombreuses (36.683, ce qui est sans équivalent en Europe) et, pour la plupart, de faible dimension (32.000 d'entre-elles ont moins de 2.000 habitants)

Le conseil municipal est élu par les habitants de la commune. Le mode d'élection varie selon que celle-ci comprend plus ou moins de 3.500 habitants. Dans le second cas, on applique la représentation proportionnelle avec une prime au profit de la liste ayant obtenu le plus de voix, ce qui permet de concilier cohérence de la gestion et représentation de l'opposition ; dans le second, l'élection se fait au scrutin de liste majoritaire à deux tours..

Le conseil municipal désigne ensuite le maire qui, en général, est celui qui figurait en tête de la liste majoritaire. Celui-ci joue un rôle très important : il préside le conseil, prépare et exécute les délibérations et notamment le budget. Il exerce aussi, à côté de ses attributions d'exécutif de la commune, plusieurs fonctions en tant qu'agent représentant de l'État : il est chargé d'assurer l'ordre public et l'exécution des lois sur le territoire de la commune, il est officier de police judiciaire, responsable de l'état civil et de l'organisation des élections ...

La commune bénéficie d'une clause générale de compétence pour tout de qui concerne les affaires communales. Mais depuis la réforme de 1982, son principal domaine d'intervention concerne l'urbanisme et la construction, notamment l'établissement des plans d'occupation du sol (POS) et la délivrance des permis de construire. Elle intervient aussi en matière éducative et culturelle (plus particulièrement au niveau de l'enseignement maternel et primaire) et en matière sanitaire et sociale (aide sociale et logement).

La principale délibération du conseil municipal concerne l'adoption du budget, lequel fixe les grandes orientations de la politique municipale. Les ressources sont constituées par des impôts directs locaux (taxe professionnelle, taxe d'habitation et les deux taxes foncières), des taxes diverses, surtout par des subvention de l'État : dotation globale de fonctionnement (DGF), dotation générale de décentralisation (DGD), dotation globale d'équipement (DGE) et par des ressources propres (redevances, revenus du domaine et diverse rémunérations).

Le statut des grandes villes.

Depuis la loi du 31 décembre 1982 (loi PLM), les trois plus grandes villes françaises, Paris, Lyon et Marseille, sont dotées d'un statut particulier, qui se traduit par un découpage de la commune en secteurs (correspondant à Paris aux arrondissements).

La coopération intercommunale.

De nombreuses communes, notamment les plus petites d'entre elles, sont amenées à se regrouper pour l'exercice de certaines activités dans le cadre de syndicats, de districts, de communautés urbaines, de communautés de communes ou de villes. Les communautés de communes en particulier jouent un rôle de plus en plus important du fait qu'elles disposent d'une fiscalité propre, elles tendent parfois à supplanter la commune principale.

II - Les départements

Les 100 départements (dont 96 métropolitains) sont gérés par les conseils généraux. Les conseillers généraux sont élus pour six ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours à raison d'un conseiller par canton. Ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans. Le président est élu pour trois ans par l'assemblée, de même que l'ensemble du bureau.

Le département a vocation à gérer tout ce qui concerne les affaires du département. Mais il exerce surtout d'importantes attributions en matière sociale (aide à l'enfance, aux personnes âgées, aux adultes handicapés, versement du RMI et de l'allocation personnalisée d'autonomie) et sanitaire (protection maternelle et infantile, dépistage, vaccinations). Il est aussi responsable de l'entretien d'un important réseau routier, de la construction et de l'entretien des collèges et de l'organisation du transport scolaire ...

Son budget est alimenté, en plus des impôts directs locaux et des subventions de l'État, par les ressources tirées du produit de la TIPP et des droits d'enregistrement.

Certains ont proposé de supprimer les départements et de les intégrer au sein des régions, mais les oppositions à une telle réforme sont nombreuses et souvent vives.

III - Les régions

Les 26 régions (dont 22 métropolitaines) qui depuis la loi du 5 juillet 1972 étaient de simples Etablissements publics sont devenues des collectivités véritablement autonomes avec la loi du 2 mars 1982 et elles ont reçu un statut constitutionnel. en 2002.

Les conseillers régionaux sont (depuis 1986) élus au suffrage universel direct pour six ans selon un scrutin de liste proportionnel (dans le cadre territorial du département). Le président est ensuite désigné à la majorité (relative au troisième tour), ce qui donne parfois lieu à des jeux d'alliances assez inattendus. Il prépare et exécute les délibérations du conseil, dirige les services de la région et joue un rôle politique important.

La région a surtout une vocation économique (planification, aménagement du territoire) en concertation avec l'État (contrats de plan). Elle est responsable, notamment, de la construction et de l'entretien des lycées et de la formation professionnelle des jeunes.

Ses ressources fiscales sont constituées par une part des taxes foncières et de la taxe professionnelle et par des taxes spécifiques (sur les cartes grises et les permis de conduire). Comme les autres collectivités les régions perçoivent des dotations de l'État.

La région d'Ile-de-France dispose d'attributions particulières en matière d'équipements collectifs et de ressources fiscales spécifiques.

La collectivité territoriale de Corse bénéficie d'un statut propre. Si le Conseil constitutionnel a refusé toute référence à la notion de "peuple corse" (décision du 9 mai 1991), il a accepté que la loi du 13 mai 1991 dote ce territoire d'une organisation spécifique à caractère administratif. Ce régime spécifique se caractérise par deux départements et une région dont l'organisation se rapproche de celle des territoires d'outre-mer.

IV - La signification du principe de libre administration et les limites de l'autonomie locale

Le Conseil constitutionnel a donné une assez large portée au principe, consacré par l'article 72 de la Constitution, selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseillers élus. Il en découle plusieurs conséquences : celles-ci bénéficient d'une personnalité juridique propre, distincte de celle de l'État ; elles ont des droits et des obligations, gèrent librement les affaires relevant de leurs compétences, possèdent un patrimoine, disposent d'agents dotés d'un statut propre (la fonction publique territoriale), gèrent leur budget c'est-à-dire décident elles-mêmes de la destination et l'utilisation de leurs des dépenses et de leurs recettes. Depuis la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 elles disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences et peuvent dans certaines conditions déroger à titre expérimental aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.

Selon le Conseil constitutionnel, le principe de libre administration implique qu'elles puissent disposer de ressources suffisantes pour exercer effectivement leurs responsabilités et que le nombre et le poids de leurs dépenses obligatoires ne soient pas excessifs.

Toutefois, leur autonomie financière reste limitée car elles n'ont pas le pouvoir de créer leurs propres impôts et une grande part de leurs ressources est constituée de subventions étatiques.

Par ailleurs, toujours selon l'article 72 de la Constitution, dans les collectivités territoriales le représentant de l'État qui représente chacun des membres du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. Il en résulte que leurs délibérations ne peuvent devenir exécutoires qu'après leur transmission au préfet lequel peut en contester la régularité en saisissant le tribunal administratif ou la chambre régionale des comptes.

Le contrôle financier des chambres régionales des comptes s'est beaucoup développé, il a permis de dévoiler les irrégularités et de sanctionner les mauvaises gestions.

En conclusion, si la Constitution consacre le principe de libre administration des collectivités territoriales celui-ci se trouve limité par le caractère unitaire et indivisible de l'État qui a aussi valeur constitutionnelle. Malgré la réforme constitutionnelle de 2003 l'autonomie des collectivités territoriales est sensiblement moins grande que dans la plupart des autres pays européens (Allemagne, Italie, Espagne et Grande Bretagne), car elles sont beaucoup plus nombreuses et très dépendantes des dotations versées par l'État. La réforme fondamentale de la clarification des compétences entre les trois grandes catégories de collectivités qui sont encore trop enchevêtrées et celle de la fiscalité locale reste à accomplir.