Quelle place la Constitution fait-elle à L’Outre-Mer ?

La Constitution en 20 questions : question n° 16
Cinquantième anniversaire de la Constitution (2008)

Auteur : Jacques Ziller

1. – Après la loi « de départementalisation » du 19 mars 1946, transformant les quatre « vieilles colonies » de la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion en départements « d'outre-mer » (DOM), la Constitution de 1946 consacra la disparition des colonies avec la création des territoires d'outre-mer (TOM), et des Etats associés, formant avec la République l'Union française.

La Constitution du 4 octobre 1958 maintint les deux catégories DOM et TOM, et créa le statut d'Etat de la Communauté française. Les DOM, auxquels était consacré l'article 73 de la Constitution, étaient régis par le principe de l'assimilation adaptée, de la loi de départementalisation de 1946. Les TOM étaient régis par les articles 74 à 76 de la Constitution, ayant « une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République » et, pour chacun d'entre eux par un statut particulier, qui doit avoir la forme de loi organique depuis 1992. La Communauté devait succéder à l'Union française, elle était composée des anciens territoires d'Afrique et de Madagascar qui avaient choisi le statut d'Etat au référendum de 1958 – à l'exception de la Guinée, qui opta pour l'indépendance immédiate. Avec la décolonisation, ces Etats acquirent la souveraineté et la Communauté cessa d'exister.

Les quatre DOM déjà cités n'ont jamais changé de statut ; Saint-Pierre-et-Miquelon a été transformée en DOM par la loi du 19 juillet 1976, puis en collectivité territoriale d'outre-mer à statut spécial – un régime voisin de celui des TOM – par une loi du 11 juin 1985. Lors de l'indépendance des Comores, Mayotte fut également érigée en collectivité territoriale d'outre-mer à statut spécial par la loi du 24 décembre 1976.

Depuis la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998, l'article 77 de la Constitution est le fondement du statut de la Nouvelle-Calédonie pour assurer son évolution dans le respect des orientations définies par l'accord de Nouméa du 5 mai 1998.

La révision constitutionnelle du 23 mars 2003 a inclus une réécriture complète du Titre XII de la Constitution, qui comprend les dispositions applicables à l'outre-mer, à l'exception de la Nouvelle-Calédonie, régie par le titre XIII. L'ancienne division entre DOM et TOM disparaît.

L'article 72-3 synthétise la répartition actuelle entre :

- les départements et les régions d'outre-mer, ainsi que les collectivités qui peuvent s'y substituer régis par l'article 73,

- les collectivités territoriales d'outre-mer, régies par l'article 74, soumis chacune à un statut qui doit être adopté par voie de loi organique ;

- les Terres australes et antarctique françaises et (précision apportée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008) Clipperton, dont l'organisation le régime législatif et l'organisation sont déterminés par une loi ordinaire ; il s'agit de territoires dépourvus de population permanente ;

- la Nouvelle-Calédonie, soumise au titre XIII de la Constitution et à un statut particulier sous forme de loi organique.

Les articles 73 et 74 permettent chacun une diversité importante entre les statuts des collectivités qui leur sont soumis. La catégorie des territoires d'outre-mer a disparu totalement de la Constitution depuis 2003.

2. L'article 73 de la Constitution s'applique à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion, toutes quatre à la fois département et région. Lors des référendums de décembre 2003, les électeurs de la Guadeloupe et de la Martinique rejetèrent la transformation de ces deux départements régions en collectivités régies par une assemblée unique.

Les lois et règlements de la République sont en principe applicables de plein droit dans ces collectivités, mais ils peuvent faire l'objet « d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». A l'exception de celles de La Réunion, dont les représentants ont voulu qu'elle reste soumise au droit commun des départements et régions, les assemblées délibérantes de ces collectivités peuvent être habilitées par la loi à décider elles-mêmes de ces adaptations, voire à « fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ».

Les limites de ces possibilités d'adaptation par le législateur sont précisées par le Conseil constitutionnel au fur-et-à-mesure des saisines dont il fait l'objet, assez nombreuses en la matière. Quant aux adaptations opérées par le gouvernement usant de son pouvoir réglementaire ou par les collectivités territoriales concernées, elles sont contrôlées par le Conseil d'Etat, qui peut être saisi par toute personne intéressée.

3. L'article 74 de la Constitution s'applique à Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, aux îles Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française, ainsi que, depuis 2007, aux îles de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, anciens cantons de la Guadeloupe. Chacune de ces six collectivités a un statut différent, fixé par une loi organique, et donc automatiquement soumis au contrôle du Conseil Constitutionnel avant sa promulgation.

Les régimes législatifs de Mayotte, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin sont assez proches de ceux des départements et régions d'outre-mer, sans être toutefois identiques : les lois et règlement précisent s'ils y sont applicables.

Le statut de la Polynésie française prévoit une large autonomie, y compris en matière de régime législatif. Non seulement les lois et règlements de la République n'y sont applicables que s'ils le prévoient expressément, mais le statut prévoit toute une série de domaines dans lesquelles la compétence réglementaire appartient au gouvernement de la Polynésie, ou bien à son assemblée élue, qui peut adopter dans ces matières des « lois du pays ». L'exercice des compétences est contrôlé par le Conseil d'Etat, qui peut être saisi par toute personne intéressée.

Le statut de Wallis-et-Futuna prévoit d'importants pouvoirs pour l'administrateur supérieur, nommé par le gouvernement de la République, qui est à la fois représentants de l'Etat et exécutif de la collectivité. Comme les autres collectivités régies par l'article 74, il s'y applique le principe de la spécialité législative, selon lequel les lois et règlements ne sont applicables que sur mention expresse.

4. La Nouvelle-Calédonie est régie par l'article XIII de la Constitution, qui renvoie expressément à l'accord de Nouméa du 5 mai 1998. Celui-ci, qui prévoit un transfert progressif de compétences de la part de l'Etat, jusqu'à la tenue d'un référendum entre 2014 et 2018 pour décider de l'accès éventuel à la pleine souveraineté ou du maintien de liens particuliers avec la France. Le statut particulier prend la forme d'une loi organique, dont la conformité à la Constitution et à l'accord de Nouméa est automatiquement contrôlée par le Conseil Constitutionnel.

Dans les domaines de compétence de la Nouvelle-Calédonie, le pouvoir réglementaire est exercé par le gouvernement de celle-ci et le pouvoir législatif par le congrès, composé des membres des assemblées élues des trois provinces de la Nouvelle-Calédonie. Le Congrès peut adopter des lois du pays, qui sont soumises au contrôle du Conseil Constitutionnel, qui peut être saisi par le représentant de l'Etat, le gouvernement de Nouvelle-Calédonie, le président du congrès, le président d'une assemblée de province, ou un tiers des membres du congrès.

Tous les citoyens français résidant en Nouvelle-Calédonie peuvent y voter pour les élections législatives et présidentielles, les référendums nationaux, les élections communales et les élections européennes (ainsi que les citoyens européens pour ces dernières). Par contre seuls les citoyens calédoniens peuvent voter aux élections provinciales ou aux référendums sur l'avenir de la Nouvelle-Calédonie. L'article 77 de la Constitution précise, depuis la révision constitutionnelle du 24 février 2007, la définition du corps électoral pour ces élections.