Quelle place la Constitution de 1958 accorde-t-elle au Parlement ?

La Constitution en 20 questions : question n° 8
Cinquantième anniversaire de la Constitution (2008)

Auteur : Pierre Avril

Composé de l'Assemblée nationale et du Sénat, le Parlement “vote la loi. Il contrôle le Gouvernement et évalue les politiques publiques” (article 24 de la Constitution dans la rédaction de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008).

Le bicamérisme établi par la Constitution de 1958 est inégalitaire, en ce sens que l'Assemblée nationale a “le dernier mot” en matière législative lorsqu'elle est en désaccord avec le Sénat ( mais pas en matière constituante où l'égalité s'applique) et qu' elle peut seule mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

Les députés à l'Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder 577, sont élus au suffrage universel direct ; l'Assemblée est renouvelée intégralement tous les cinq ans, sauf si la législature est interrompue par une dissolution : les prochaines élections législatives auront lieu normalement en juin 2012. Les sénateurs , dont le nombre ne peut excéder 348, sont élus pour six ans au suffrage indirect par les membres des assemblées des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation ; il est permanent et se renouvelle par moitié tous les trois ans, le prochain renouvellent ayant lieu en septembre 2011.

La Constitution de 1958 a apporté deux innovations majeures par rapport aux Républiques précédentes : l'attribution au Gouvernement de prérogatives importantes dans la direction des travaux des assemblées (ce qu'on appelle le parlementarisme rationalisé) et le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel dans des domaines qui relevaient antérieurement de la seule souveraineté parlementaire.

1) Le parlementarisme rationalisé

a) En dépit du vocabulaire courant qui parle du “législatif” et de “l'exécutif”, la loi a toujours été l'oeuvre conjointe du Gouvernement et du Parlement, mais les difficultés que rencontrait le premier a faire voter ses projets par le second sous la IVe République ont inspiré une série de dispositions visant à lui assurer la direction de l'activité législative. Après cinquante ans, il est apparu que ces contraintes pouvaient être allégées, compte tenu notamment du fait que, depuis 1962, le Gouvernement dispose d'une majorité disciplinée à l'Assemblée nationale. La révision constitutionnelle du 4 août 1995 avait déjà institué la session unique d'octobre à juin (alors qu'auparavant le Parlement ne siégeait pas de janvier à avril), mais la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a profondément modifié le dispositif de 1958 :

  • l'ordre du jour (c'est-à-dire l'agenda des assemblées) est désormais partagé à égalité, alors que le Gouvernement disposait d'une priorité qui lui permettait de l'occuper presque exclusivement (article 48);
  • la discussion en séance des projets s'engage désormais sur le texte de la commission compétente (dont le nombre est porté de six à huit) et non sur celui déposé par le Gouvernement (article 42);
  • le Gouvernement ne pourra engager sa responsabilité sur le vote d'un texte, lequel est considéré comme adopté si une motion de censure n'a pas été votée (article 49, alinéa 3), que sur les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, ainsi que sur un seul texte par session.


En revanche, les restrictions à l'initiative financière des parlementaires (article 40) et le vote bloqué qui permet au Gouvernement de demander un scrutin unique sur tout ou partie d'un texte en écartant les amendements qu'il refuse (article 44) sont maintenus, de même que la procédure bicamérale qui permet au Gouvernement de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire en cas de désaccord entre les deux assemblées en vue de proposer un texte commun, et si la conciliation échoue de demander aux députés de statuer définitivement (article 45).

b) L'Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement et donc le contraindre à démissionner en adoptant une motion de censure à la majorité absolue de ses membres ou en refusant d'approuver une déclaration de politique générale. Une seule motion de censure a été adoptée, en 1962.
Dans les deux assemblées, le contrôle s'exerce par les questions des parlementaires, auxquelles une séance hebdomadaire au moins était réservée avant que la révision de 2008 ne prévoit qu'une semaine sur les deux de l'ordre du jour d'intiative parlementaire sera consacrée “au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques” (article 48) ; à cette occasion, des résolutions de caractère indicatif peuvent être votées. Le Parlement doit enfin être informé des interventions militaires extérieures dont il autorise la prolongation (article 35).

Le contrôle s'exerce également par la création de commissions d'enquête , de missions d'information et à travers l'activité des délégations permanentes, notamment celle de l'Union européenne qui peut proposer des résolutions sur les actes européens avant leur adoption (article 88-4).

2) Le rôle du Conseil constitutionnel

Le Conseil intervient dans quatre domaines qui relevaient avant 1958 de la compétence des assemblées.
a) Le contentieux électoral, c'est-à-dire les contestations portant sur l'élection des députés et des sénateurs, appartenait traditionnellement aux assemblées qui procédaient à la vérification des pouvoirs de leurs membres ; il est désormais confié au Conseil constitutionnel par l'article 59 de la Constitution. Cette innovation résulte des critiques provoquées par des invalidations, des confirmations, voire des réformation des résultats fondées sur des motifs plus politiques que juridiques.

Juge de l'élection, le Conseil est saisi par les candidats malheureux ou par tout électeur inscrit dans la circonscription dont les résultats sont contestés ; il est également saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques des irrégularités constatées par celle-ci dans les comptes des candidats, dont la sanction est l'inéligibilité.

Il a développé depuis 1959 une importante jurisprudence (dont les solutions sont d'ailleurs très voisines de celle du Conseil d'Etat en matière d'élections locales) et a rendu (au 1er juillet 2008) 2452 décisions concernant les élections à l'Assemblée nationale, dont 61 annulations (11 assorties d'inéligibilité), et 121 concernant le Sénat, dont 5 annulations. Mais il n'a jamais réformé l'élection, comme il en a le pouvoir, en proclamant élu un autre candidat.

b) Le Conseil constitutionnel est également compétent en ce qui concerne le statut des parlementaires dans deux hypothèses :

  • En vertu de l'article LO 136 du code électoral, il constate la déchéance des parlementaires qui se trouveraient en situation d'inéligibilité postérieurement à leur élection (cas d'une condamnation assorie de cette sanction) : 19 décisions ont été rendues au 1er juillet 2008.
  • Le Conseil contrôle l'application des incompatibilités édictées entre le mandat parlementaire et diverses activités professionnelles par l'article LO 151 du code électoral, dont le non-respect entraîne la démission d'office de l'intéressé s'il ne se met pas en règle avec les interdictions légales : 23 décisions ont été rendues à ce titre au 1er juillet 2008 à la requête du bureau de l'assemblée concernée, du garde des sceaux ou de l'intéressé lui-même, selon les cas.


c) Les assemblées parlementaires fixent traditionnellement elles-mêmes les règles concernant leur organisation et leur fonctionnement interieur, mais ces règles doivent respecter les prescriptions constitutionnelles. A cette fin, l'article 61, alinéa 1er de la Constitution confie au Conseil constitutionnel le soin de vérifier obligatoirement la conformité des règlements avant leur entrée en vigueur et lors de leurs modifications.

La notion de “conformité” est entendue largement. Elle concerne d'abord les prescriptions de la Constitution elle-même (par exemple la limitation du nombre des commissions permanentes, l'exercice du droit d'amendement, le respect des prérogatives du Gouvernement), mais elle s'étend indirectement aux dispositions des lois organiques prévues par la Constitution (par exemple la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2000) et aux mesures législatives prises pour la mise en place des institutions (ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui concerne notamment les commissions d'enquête et les délégations parlementaires).

Au total, 67 décisions ont été rendues au titre de l'article 61, alinéa 1er (au 1er juillet 2008), dont 34 concernant le règlement de l'Assemblée nationale, 31 le Sénat et 2 le Congrès du Parlement (réunion des députés et des sénateurs pour adopter une révision de la Constitution).

d) Le respect des prescriptions constitutionnelles est assuré par la Conseil, en cours de procédure, en cas de désaccord avec le Gouvernement sur la délimitation du domaine législatif (article 41) . Avant la promulgation de la loi , il peut être saisi par le Président de la République, le Premier ministre, le président de l'une ou l'autre assemblée, soixante députés ou soixante sénateurs afin de vérifier sa conformité à la Constitution, tant au regard de la procédure d'adoption que des dispositions de fond (article 61, alinéa 2).