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La Constitution en 20 questions : question n° 14

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LA RESPONSABILITE PENALE DU CHEF DE L’ETAT ET DES MEMBRES DE GOUVERNEMENT


Auteur : Olivier Beaud


La responsabilité pénale du chef de l'Etat et des membres du gouvernement est aujourd'hui régie par plusieurs articles de la Constitution de la Vème République. Composant le titre IX (« De la Haute Cour de justice »), les articles 67 et 68, issus de la loi constitutionnelle du 23 février 2007, régissent la question de la responsabilité pénale et politique du Président de la République tandis que les articles 68-1 à 68-3, issus de la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, traitent de « la responsabilité pénale des membres du gouvernement » (Titre X). Ces deux révisions témoignent de l'importance prise par un sujet – le statut pénal des gouvernants- qui, il y a cinquante ans, lors de la naissance de la Vème, n'attira guère l'attention des constituants. L'article 68 initial traitait, à lui seul - dans un titre unique consacré à la Haute Cour de justice - , de ces deux questions ; le second alinéa était consacré à la responsabilité pénale des membres du gouvernement pour leurs actes « commis dans l'exercice de leurs fonctions » tandis que le premier alinéa visait exclusivement le chef de l'Etat: « Le Président de la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute trahison. [....] » ce qui ne faisait qu'aménager la formule de l'article 42 de la Constitution de 1946. La formule très restrictive du texte doit s'interpréter comme fixant un principe d'irresponsabilité (politique et pénale) du Président, assorti d'une exception rituelle, la responsabilité politico-pénale pour faits de haute trahison, d'où découlait la compétence de la Haute Cour. Cet article 68 (ancien) illustrait, selon nous, la survivance dans le texte constitutionnel, d'une sorte de justice politique récurrente dans l'histoire constitutionnelle française. Une telle justice est mise en œuvre, seulement dans des cas exceptionnels (par ex. le procès de Laval et de Pétain et des ministres de Vichy par la Haute Cour de la Libération nationale) et selon des procédures dérogatoires au droit pénal commun.

I - Depuis 1958, l'évolution qui s'est produite a porté aussi bien sur le statut pénal des membres du gouvernement que sur celui du chef de l'Etat. Elle a consisté à éliminer toute trace de justice politique afin de construire un système de responsabilité pénale plus conformes aux canons du constitutionnalisme. Si l'on procède chronologiquement, il convient d'étudier d'abord la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 qui a instauré la Cour de justice de la République (CJR), en lieu et place de la Haute Cour, pour juger les membres du gouvernement. L'origine de cette révision est circonstancielle ; il a fallu réviser la Constitution pour être en mesure de juger les membres du Gouvernement impliqués dans l'affaire du sang contaminé car la Haute Cour avait jugé qu'il y avait lieu à prescription pour les délits concernés (5 février 1993). C'est ce qui explique la présence de l'article 68 al.3 prévoyant explicitement la compétence de la CJR pour juger des faits commis avant l'entrée en vigueur de la révision. Quant à l'article 68-1, il dispose que « les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis » et qu'ils sont désormais jugés par la Cour de Justice de la République. Celle-ci « est liée par la définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peintes telles qu'elles résultent de la loi ». L'article 68-2 se borne à décrire la Cour de justice, énumérant sa composition mixte (12 parlementaires et 3 magistrats) et très brièvement la procédure, renvoyant à une loi organique le soin de compléter un article fort vague. Cette nouvelle disposition constitutionnelle, largement inspirée par les propositions de réforme du Comité constitutionnel consultatif (dit Comité Vedel), comporte deux modifications essentielles par rapport à l'ancien état du droit. La première, c'est la fin de la « mise en accusation » des ministres. Désormais sont compétents au stade de la procédure, des magistrats professionnels : d'abord, la Commission des requêtes, qui filtre les plaintes des particuliers, et, ensuite, la Commission d'Instruction qui décide s'il y a lieu de juger les ministres. La seconde modification tient à ce que l'instance de jugement, la Cour de justice proprement dite, est composée de parlementaires et de magistrats.

Ainsi, l'instauration de la Cour de justice de la République obéissait à la volonté de « judiciariser » la procédure - pour éviter la justice politique - tout en conservant certains privilèges pour les membres du gouvernement. Mais ce compromis a volé en éclats lors du procès des ministres dans l'affaire du sang contaminé (février 2009), qui a abouti à la relaxe de l'ancien Premier ministre (M. Fabius) et de l'ancien ministre des Affaires sociales (Mme Dufoix), et à une condamnation platonique du secrétaire d'Etat à la santé (M. Hervé). Cet arrêt rendu le 9 mars 1999 par la Cour de justice de la République est doublement insatisfaisant. D'un côté, il constitue une reconnaissance officielle du processus de la criminalisation de la responsabilité des gouvernants. Pour la première fois, sous la V° République, des membres du gouvernement, dont le Premier ministre de l'époque, ont été traduits en justice pour répondre sur le fondement d'un responsabilité purement pénale d'actes accomplis pendant l'exercice de leur mandat ministériel et dans le cadre de leurs fonctions ministérielles. En outre, en dispensant de peine le seul membre du gouvernement jugé coupable, la CJR a fait resurgir, de manière plus imprévue, le spectre de la justice politique qu'on avait voulu conjurer en 1993 en calquant le procès des ministres sur le droit pénal commun. Rien d'étonnant si cet arrêt a mécontenté tout le monde, mais la Cour pouvait-elle faire autrement ? On peut en douter.

Par la suite, la CJR a eu à connaître, deux autres cas qui ont moins retenu l'attention (Mme Royal acquittée en 2000, et M. Gillibert, condamné en 2004) et elle pourrait bientôt juger M. Pasqua, mis en examen en 2004 par la Commission d'instruction. Son activité s'est passablement ralentie à tel point qu'on a pu la qualifier de « belle endormie de la République » (Le Monde, 5 Décembre 2007). Etait-il vraiment bien nécessaire d'ajouter une institution judicaire pour régler un problème ad hoc, l'affaire du sang contaminé ? La question ne fait plus débat, mais elle mérite quand même d'être posée.

II – Depuis cette affaire du sang contaminé, la question de la « responsabilité pénale » du Président de la République a progressivement supplanté celle des membres du gouvernement. Pendant longtemps, les juridictions judiciaires intervenaient peu dans des cas relatifs au Président de la République, à l'exception notable de la jurisprudence relative aux offenses au chef de l'Etat. La naissance, de la Cour pénale internationale (Traité de Rome, 1998), compétente pour connaître, à titre subsidiaire, de crimes particulièrement graves (crimes contre l'humanité, crimes de guerre) commis par des gouvernants (y compris des chefs d'Etat) a provoqué une première révision de la Constitution française. En effet, le Conseil constitutionnel, qui fut saisi pour vérifier la compatibilité de l'ancien article 68 de la Constitution avec les dispositions de ce traité, a considéré, dans sa décision du 22 janvier 1999 (98-408 DC), qu'il y avait incompatibilité, la responsabilité pénale du Président ne pouvant , selon lui, être « mise en cause que devant la Haute Cour ». Pour que le traité entrât en vigueur, il a fallu modifier la Constitution de la Vème et créer l'art. 53-2 qui reconnaît cette nouvelle juridiction internationale et qui déroge à l'ancien article 68.

Mais ce sont surtout les affaires internes à la République qui ont fait de cette question du statut pénal une question constitutionnelle discutée lors du double septennat chiraquien. Dans son fameux arrêt Breisacher du 10 octobre 2001, la Cour de cassation a limité le privilège de juridiction au seul cas de haute trahison, et donc adopté une position différente du Conseil constitutionnel qui avait reconnu, dans sa décision précitée, un privilège général de juridiction. Pour le reste, elle a admis une inviolabilité temporaire au profit du chef de l'Etat – M. Chirac en l'espèce - pour les actes extérieurs à ses fonctions de Président (actes commis en sa qualité d'ancien maire de Paris). Bref, elle a reconnu une « immunité » au Président de la République qui a pour effet de suspendre toute action d'un juge pénal à l'encontre du chef d'Etat tant qu'il est en fonction. C'est probablement pour calmer l'opinion publique, émue par cet arrêt qui semblait lui accorder une sorte d'impunité, que M. Chirac a instauré, en 2002, « la Commission de réflexion sur le statut pénal du Président de la République » plus connue sous le nom de son président, la « Commission Avril ». Le rapport rendu par la Commission Avril, propose une nouvelle forme de responsabilité politique – dissociée de sa responsabilité pénale- , tout en étendant l'immunité du Président à l'égard d'éventuelles actions judiciaires. La révision constitutionnelle de 2007 a largement repris, à quelques aménagements près, les conclusions de ce rapport. La philosophie de cette réforme peut être aisément résumée : elle étend l'immunité pénale du Président en exercice, mais en revanche, le soumet à une responsabilité politique exceptionnelle qui peut, si les circonstances s'y prêtent, le voir destituer par le Parlement réuni en Haute Cour.

Concernant le statut pénal – objet principal de cette chronique - on peut dire de cette loi constitutionnelle du 23 février 2007 qu'elle crée une large immunité en faveur du chef de l'Etat. En effet, le nouvel article 67 contient les deux formes classiques de l'immunité, qui sont transposées des immunités parlementaires. D'une part, il reconnaît une irresponsabilité pour les actes accomplis dans l'exercice des fonctions, cette irresponsabilité n'étant pas seulement fonctionnelle car elle dure après la perte du mandat présidentiel ; le critère déterminant réside ici dans la question de savoir si les actes ou actions commises se trouvent dans le périmètre de l'exercice de ses fonctions. C'est pour cette raison que M. Chirac peut aujourd'hui, alors qu'il est redevenu simplement citoyen, invoquer l'article 67 dans les affaires Borrel et Clearstream qui ne sont pourtant pas sans rapport avec l'exercice de ses fonctions. L'article prévoit, cependant, la double exception de l'article 53-2 (v. supra) et de l'article 68 (modifié) qui prévoit une responsabilité politique exceptionnelle. D'autre part, l'article 67 consacre une inviolabilité pour les actes accomplis par le Président en dehors de l'exercice de ses fonctions. Une telle inviolabilité est temporaire et s'achève avec la fin des fonctions présidentielles, ce mécanisme étant rendu possible par la suspension du délai de prescription ou de forclusion. Selon l'article 67 alinéa 3, le Président peut alors faire l'objet d'instances et de procédures judiciaires « à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions ». C'est ainsi que M. Chirac a été mis en examen le 21 novembre 2007, pour « détournement de fonds publics » à propos de l'affaire des chargés de mission de la ville de Paris.

Cet important mouvement de criminalisation de la responsabilité des gouvernants, né dans les années 1990-2000, a été suscité en grande partie par l'insatisfaction croissante de l'opinion publique devant la multiplication des scandales politico-financiers et l'absence choquante de sanction politique. La faiblesse du contrôle politique a fait croire à certains que la solution serait une réponse judiciaire, mais celle-ci s'est avérée, après-coup, non sans risques, en raison d'une certaine « immaturité » de la magistrature (d'une partie d'entre elle) grisée par une nouvelle (et provisoire?) indépendance et peu habituée à pratiquer le self-restraint). Ainsi l'instauration de protections, que ce soit par l'octroi d'un privilège de juridiction en faveur des membres du gouvernement ou par celui une large immunité pénale au profit du Président de la République, peut choquer tous ceux qui érigent le principe d'égalité des lois en absolu constitutionnel, mais peut se justifier par la nécessité d'endiguer un possible harcèlement judiciaire. Il en résulte néanmoins un sentiment de malaise chez le juriste-citoyen qui peut être doublement insatisfait si la protection l'emporte systématique sur la responsabilité et surtout si le contrôle de la « moralité » personnelle des gouvernants devenait la règle détrônant le véritable principe constitutionnel, à savoir le contrôle parlementaire de l'action politique et publique. On peut espérer que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui n'a pas modifié le statut pénal ici étudié, apportera une amélioration sensible au fonctionnement de la démocratie française en privilégiant – enfin – la forme parlementaire du contrôle.