Comment la Constitution de 1958 règle-t-elle l’alternance ?

La Constitution en 20 questions : question n° 10
Cinquantième anniversaire de la Constitution (2008)

Auteur Élisabeth Zoller

L'alternance est une exigence de la démocratie qu'on peut faire remonter à la Grèce antique. Aristote disait : « [I]l est évident que tous, pour bien des raisons, doivent jouer pareillement tour à tour les rôles de gouvernant et de gouverné » (Politique, VII, 13-14). Il n'est ni juste, ni sain que ce soit toujours les mêmes qui gouvernent ; les Grecs voyaient d'ailleurs dans le pouvoir perpétuel l'une des marques de la tyrannie. Une constitution doit être conçue de telle manière qu'elle permette l'alternance.

Dans la démocratie moderne, l'alternance se définit comme la succession au pouvoir, dans les organes d'Etat qui émanent du suffrage universel, à savoir, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, de partis politiques appartenant à des courants différents. L'alternance ne concerne évidemment pas les autorités juridictionnelles de l'ordre administratif ou judicaire ; elle ne s'applique qu'à des organes élus par le peuple.

L'alternance obéit à deux exigences entre lesquelles il faut trouver un équilibre : une exigence de justice dans la mesure où elle doit donner à chaque courant, à chaque sensibilité politique, une chance d'accéder au pouvoir ; une exigence d'efficience dans la mesure où elle doit être organisée de telle sorte qu'elle fasse jaillir, de la multiplicité des courants d'opinion autorisés à concourir dans la conquête du pouvoir, un choix clair des citoyens qui indiquera la manière dont la Nation entend être gouvernée. Notre Constitution vise à satisfaire ces deux exigences à un moment fort de la vie nationale, le moment de l'alternance précisément, qui se situe dans la période qui précède l'élection présidentielle et les élections législatives (autrefois séparées, mais aujourd'hui réunies) et à l'issue de laquelle la Nation décide, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, de la manière dont elle veut être gouvernée pour les cinq prochaines années.

I – L'exigence de justice

Le rôle des partis politiques

La première condition de l'alternance consiste à donner à chaque courant, à chaque sensibilité politique, une chance d'accéder au pouvoir. Mais qu'est-ce que cela veut dire concrètement ? S'agit-il de donner à chaque parti politique une chance de conquérir le pouvoir ou de donner à tout individu une chance de pouvoir devenir à son tour gouvernant ? Poser la question, c'est s'interroger sur le rôle des partis dans le déroulement de l'alternance. La Constitution donne une réponse intéressante à la question quand elle dit dans son article 4 (1) que « les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage ». Les partis concourent à l'expression du suffrage, ils ne l'encadrent pas. A la différence de nombre de droits étrangers qui confient aux partis politiques ou à des groupements de citoyens la police des candidatures, à charge pour eux d'éliminer les candidatures fantaisistes ou dangereuses, le droit français est d'un libéralisme radical parce qu'il fait de l'éligibilité une conséquence de la citoyenneté.

Le pluralisme

La liberté d'expression est contenue dans « la libre communication des idées et des opinions » dont les Révolutionnaires français ont dit qu'elle était « un bien précieux » (article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen), formule pensée qui, par opposition à celle de « bien sacré » qu'on peut appliquer à la liberté de conscience, signifie qu'à la différence de celle-ci, elle n'est pas absolue. La liberté d'expression peut être limitée, notamment, comme l'a souligné en pointillé le Conseil constitutionnel, pour la « concilier ··· avec d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle » (n° 84-181 DC du 11 octobre 1984, cons. 37). C'est le cas quand il s'agit, par exemple, de satisfaire la liberté d'expression de grands groupes de presse à tendance monopolistique et l'exigence de pluralisme des courants d'opinions dans la vie démocratique. L'exigence de pluralisme n'était jusqu'ici que seulement énoncée dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, elle est formellement inscrite à deux reprises dans la Constitution: d'une part, un nouvel alinéa 3 a été ajouté à l'article 4 qui dispose : « La loi garantit les expressions pluralistes des opinions » ; d'autre part, l'article 34 qui fixe la compétence du législateur a été complétée et prévoit : « La loi fixe les règles concernant [···] la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ».

Le pluralisme des opinions, notamment politiques, est garanti par un principe fondamental qui découle de la conception française de la citoyenneté : tout citoyen est nécessairement à la fois électeur et éligible. Le Conseil constitutionnel a précisé les conditions de mise en œuvre de ce principe en des termes denses : « La qualité de citoyen ouvre le droit de vote et l'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus pour une raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité, ou pour une raison tendant à préserver la liberté de l'électeur ou l'indépendance de l'élu » (n° 82-146 DC du 18 novembre 1982, cons. 7). Il résulte de cet énoncé qu'en principe, tout électeur peut se porter candidat à une élection. Le pluralisme est ainsi nécessairement garanti puisque toute idée, toute sensibilité politique, aussi fantaisiste ou dangereuse soit-elle, se voit offrir une chance de participer à la conquête du pouvoir (réserve faite des moyens dont elle dispose pour se faire entendre et qui seront évoqués ci-dessous) ; il suffit qu'elle trouve un porte-parole en la personne d'un candidat. Naturellement, il existe des filtres, notamment pour l'élection présidentielle de manière à éviter l'engorgement (ainsi le candidat doit-il recueillir 500 signatures d'élus du suffrage universel), mais ils ne sont pas infranchissables (un Français d'adoption peut être candidat à la charge suprême, même s'il est né à l'étranger).

Le rôle de l'argent

L'égalité entre toutes les idées qui participent à la conquête du pouvoir n'est pas seulement de nature juridique ou formelle ; elle est aussi matérielle ou réelle parce que le rôle de l'argent en politique est encadré. Concrètement, en s'inspirant partiellement de l'exemple allemand, le législateur a décidé en 1988 de réglementer le financement des campagnes électorales et de donner à tout candidat à une élection présidentielle ou législative l'assurance que lui-même et les idées qu'il défend ne seront ni submergés par la masse de fonds engagés par un concurrent pour obtenir la victoire (les dépenses sont plafonnées), ni étouffés par le manque de moyens (un financement, différé pour inviter à la réflexion avant de se lancer en campagne et évaluer ses chances de succès, lui est acquis s'il obtient 5 % des voix). Le Conseil constitutionnel a souligné (n° 88-242 DC du 10 mars 1988, cons. 26) que « l'aide allouée aux candidats doit, pour être conforme au principe d'égalité, obéir à des critères objectifs ». Répond aussi à une exigence de justice la réglementation du temps de parole sur les ondes hertziennes par nature limitées (radio, télévision) de manière à donner à toutes les idées une chance égale de se faire entendre dans le débat national. Ces exigences d'équité financière et audiovisuelle dans la conquête du pouvoir que le législateur et le Conseil constitutionnel avaient tiré des principes fondamentaux du droit constitutionnel français ont été codifiés par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 dans le nouvel alinéa 3 précité, ajouté à l'article 4 de la Constitution : « La loi garantit [···] les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation. »

L'interdiction de toute préférence ou avantage particulier

Tous les citoyens ont une chance égale d'accéder au pouvoir et nul individu n'est préféré par rapport à un autre. Telle est la conséquence du principe constitutionnel énoncé plus haut dans la décision du 18 novembre 1982 qui, selon le Conseil constitutionnel, « s'oppos[e] à toute division par catégories des électeurs ou des éligibles ». Concrètement, cela signifie que les citoyens ne peuvent pas être divisés en groupes et représentés selon le groupe auquel ils appartiennent, ou encore qu'un candidat à l'alternance ne peut pas prétendre obtenir un avantage par rapport à un concurrent sous forme, par exemple, d'un siège de député qui lui serait réservé parce qu'il est né de parents immigrés ou qu'il est de telle ou telle religion. La Constitution règle l'alternance de telle manière que personne ni parmi les électeurs, ni parmi les candidats, ne soit préféré à un autre. Tous sont rigoureusement égaux devant (et dans) le suffrage universel.

La rigueur avec laquelle le droit français conçoit le principe d'égalité en matière d'élections est souvent mal comprise. Beaucoup font valoir, tout d'abord, que ceci n'est plus vrai pour les femmes à cause de la loi sur la parité. Mais c'est oublier que cette loi n'attribue aucune préférence aux femmes, l'accès aux mandats électoraux et fonctions électives devant toujours être égal à celui des hommes, quelle que soit la nature (politique ou non) des mandats exercés, comme le précise le nouvel article 1, alinéa 2, de la Constitution. D'autres disent encore que cette sévérité est excessive parce qu'elle prive des communautés à forte identité culturelle ou religieuse de toute représentation. Derechef, ceci est inexact. Les multiples communautés qui forment le corps de la Nation et qui peuvent être de toute nature, politique, économique, religieuse ou ethnique, n'ont certes pas un droit à être représentées en tant que telles, ce qui supposerait qu'elles aient un avantage que les autres n'auraient pas. En cela, le droit français n'admet pas la représentation des groupes en tant que tels. Mais cela ne signifie pas qu'ils ne puissent pas être représentés ; rien n'empêche l'un de leurs membres de se porter candidat à la députation pour défendre les intérêts de son groupe ; il existe des partis qui défendent des intérêts sectoriels. Cette possibilité n'épuise pas l'exigence de justice car le fait de pouvoir se présenter ne donne pas la certitude d'être élu ; d'où la question (qui s'est posée à l'étranger) de savoir si l'exigence de justice ne demande pas de « faire quelque chose » pour ces candidats qui sont issus de communautés culturellement identifiées et qui perdent tout le temps parce que leur communauté n'est pas suffisamment nombreuse dans la circonscription. Cette interrogation pose le problème du découpage électoral.

Le découpage électoral

L'alternance suppose de faire voter quelque 43 millions de Français sur un territoire d'environ 550.000 km². En tout point du territoire, y compris outre-mer, la justice exige que la voix de chaque citoyen pèse d'un poids égal à celle de tous les autres. Pour l'élection présidentielle, le problème ne se pose pas puisque le territoire est compris comme une seule circonscription. Mais, pour les élections législatives, il n'en va pas de même car, si le député n'est pas l'élu de la circonscription (le député – comme le sénateur – est l'élu de la Nation ; il est seulement élu dans la circonscription), son élection prend place sur une portion du territoire national, lequel est découpé en autant de circonscriptions qu'il y a de députés. Bien entendu, la justice exige que chaque portion de territoire, chaque circonscription électorale, pèse en voix autant que les autres. Le contrôle du Conseil constitutionnel sur le découpage électoral, affirmé dès 1985 (décision 85-196 DC du 8 août 1985, cons. 16), est une garantie essentielle de son caractère juste et équitable. Celui-ci trouve son expression dans le principe selon lequel la délimitation des circonscriptions électorales ne doit « procéder d'aucun arbitraire » (décision 86-208 du 2 juillet 1986, cons. 24). L'Assemblée nationale doit être élue « sur des bases essentiellement démographiques » (ce qui signifie qu'il faut s'approcher au plus près possible de l'égalité numérique entre circonscriptions) ; toutefois, « cette règle fondamentale », a ajouté le Conseil constitutionnel, n'interdit pas de « tenir compte d'impératifs d'intérêt général », à condition de le faire « dans une mesure limitée » (ibid., cons. 21). Rapprochée de la décision précitée 82-146 DC qui exclut toute « division par catégories des électeurs ou des éligibles », cette jurisprudence interdit de découper une circonscription de telle sorte qu'elle facilite l'élection de candidats issus de certaines communautés ethniques bien identifiées comme cela a été fait aux Etats-Unis pour faciliter l'élection de représentants issus de la minorité afro-américaine. En 2008, l'article 25 de la Constitution a été complété d'un nouvel alinéa 3 qui prévoit qu'une commission indépendante dont la composition sera fixée par loi se prononcera désormais publiquement sur les projets de découpages électoraux.

La limitation du nombre des mandats exercés

A bien des égards, la réforme constitutionnelle de 2008 qui a limité la durée des fonctions de président de la République à deux mandats consécutifs de cinq ans peut être présentée comme ayant renforcé l'exigence de justice dans la mise en œuvre de l'alternance. En limitant à dix ans la possibilité pour une même personne d'être président de la République, l'alternance est devenue obligatoire, pour ainsi dire. La limitation du nombre de mandats exercés ne concerne pour l'heure que le titulaire de la charge suprême. Toutefois, l'enracinement dans le pouvoir étant contraire à l'exigence d'alternance, qu'il soit pratiqué dans la branche exécutive comme dans la branche législative, il n'est pas exclu que la limitation du nombre des mandats soit étendue à d'autres fonctions électives. L'exemple américain, dont la réforme française s'est, semble-t-il, inspirée, montre que la durée limitée des fonctions du Président des Etats-Unis (8 ans) a conduit certains Etats de l'Union à proposer de limiter aussi le nombre de mandats qui peut être exercé par un même représentant ou sénateur au Congrès. Le projet n'a pas abouti, faute de majorité pour initier la révision constitutionnelle nécessaire.

II – L'exigence d'efficience

L'ancien régime des partis

L'alternance authentiquement démocratique exige non seulement que tous les courants, toutes les sensibilités politiques, puissent se faire entendre dans la compétition pour le pouvoir ; elle exige aussi de donner aux électeurs eux-mêmes la possibilité de choisir celui d'entre eux qui, seul ou allié à d'autres, dirigera le pays pour la durée d'une législature. Le moment fort que constitue l'alternance dans la vie nationale doit donner à la nation l'occasion d'exprimer non seulement ce qu'elle pense, mais aussi ce qu'elle veut. Sous la IV République, le processus s'arrêtait en chemin parce que les élections législatives se faisaient, réserve faite du système des apparentements, à la représentation proportionnelle. Une foule de partis politiques étaient représentés à l'Assemblée nationale avec pour résultat que c'était eux, en fait le plus souvent les chefs de partis qui, par arbitrages entre groupes, faisaient et défaisaient les majorités. La Constitution de 1958 apporta un grand changement à ce système en faisant passer la fonction d'arbitrage, des partis au président de la République. Tel est le premier sens de l'article 5 de la Constitution : le Président de la République « assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ». Cependant, toute l'évolution du système de l'alternance depuis 1958 a consisté à faire passer cette responsabilité du Président de la République aux électeurs eux-mêmes, de sorte que ce soit la nation souveraine qui arbitre entre les partis.

L'inévitable bipolarisation de la vie politique

Aujourd'hui, le régime politique français n'est plus paralysé comme sous la IVe République ; il agit, il est efficace parce que l'alternance est efficiente ou, pour dire les choses autrement, le régime contient les éléments qui permettent de réaliser une véritable alternance. En d'autres termes, le régime politique français constitue une démocratie majoritaire. Toutefois, il n'a pas atteint cette maturité à la faveur de la fonction d'arbitrage du Président de la République. Le régime des partis que le général de Gaulle dénonçait parce qu'il privait le peuple du droit de choisir son destin, a certes disparu ; mais il a disparu, d'abord, avec le rétablissement en 1958 du scrutin uninominal à deux tours pour les élections législatives qui fait de l'élu de la nation le représentant de la majorité absolue de ceux qui ont voté et se sont exprimés (et non pas, comme autrefois sous la IVe République, avec les scrutins à la représentation proportionnelle, le représentant d'une majorité relative, l'élu d'une fraction des électeurs). Ensuite et surtout, le régime des partis a été balayé avec la réforme, en 1962, du mode d'élection du Président de la République qui est faite aujourd'hui au suffrage universel direct et qui oblige tous les courants d'opinion à s'agréger et à se répartir au moment du vote final sur deux, et seulement deux candidats à la charge suprême. Ce mécanisme prévu par l'article 7 (1) de la Constitution a complètement transformé le système politique français en favorisant une bipolarisation de la vie politique.

Bipolarisation et régime parlementaire

La bipolarisation est souvent critiquée parce que trop réductrice de la diversité du tissu social ; mais, outre qu'elle est inévitable avec le mode d'élection du Président de la République, elle est la condition d'un bon fonctionnement du régime parlementaire. Or, c'est ce régime que la Constitution a clairement choisi, notamment avec son article 50 qui prévoit, en substance, que le gouvernement doit quitter le pouvoir s'il n'a plus la confiance des élus. L'esprit du régime parlementaire est, en effet, de donner le pouvoir à une majorité pour qu'elle gouverne sous le contrôle de l'opinion publique. Si la perte de confiance est si grave que le gouvernement est renversé par l'assemblée, la majorité en place doit quitter le pouvoir et une nouvelle majorité doit succéder à l'ancienne pour que le pays continue à aller de l'avant et qu'il soit gouverné selon les vœux des électeurs. Voilà pourquoi le régime parlementaire est efficient comme le disait du régime parlementaire anglais Walter Bagehot à la fin du XIXe siècle. L'excellence du parlementarisme de Westminster tenait à son organe d'efficience, le cabinet, dirigé par un Premier ministre choisi par le peuple et chargé par lui de mettre en œuvre un programme de gouvernement.

L'esprit du régime présidentiel

L'esprit du régime présidentiel tel qu'il existe aux Etats-Unis est très différent ; ce n'est pas le souci de l'efficience qui l'anime, mais la volonté de prévenir la formation d'une majorité de gouvernement dont on soupçonne toujours qu'elle puisse devenir tyrannique. Le système est donc organisé de telle sorte qu'une concordance de vues entre l'exécutif et le législatif, c'est-à-dire une majorité de gouvernement, puisse difficilement se former et, plus encore, tenir dans la longue durée. Certes, il peut arriver qu'un même parti tienne et le législatif, et l'exécutif ; mais ces situations sont rares ; bien souvent, il ne tient qu'un organe, mais pas l'autre. La situation prive alors la majorité du moment, la dernière majorité élue, qu'elle soit dans l'exécutif ou dans le législatif, de pouvoir gouverner, mais personne ne s'en plaint vraiment parce que le système n'a pas été conçu pour donner le pouvoir à une majorité, mais pour empêcher l'arbitraire.

Pour des raisons circonstancielles que personne ne pouvait prévoir au début de la Ve République tant l'idée même de bipolarisation était éloignée des préoccupations d'alors, la France a connu de 1986 à 2002 plusieurs situations de conflit entre majorité présidentielle et majorité parlementaire qu'on a appelé des situations de « cohabitation ». Dans la mesure où elle privait l'alternance de toute efficacité (on ne savait pas exactement comment et par qui le peuple voulait être gouverné, par la majorité tout juste sortie des urnes, ou par celle qui l'avait précédée) et dans la mesure où l'expérience avait démontré que le remède initialement trouvé pour y parer (dissolution de l'Assemblée par un Président fraîchement élu) n'avait finalement bien marché qu'une fois (en 1981), mais qu'il se révélait d'un usage difficile parce que trop imprévisible (1988, 1997), la Constitution a été révisée et le quinquennat, qui aligne la durée du mandat présidentiel sur la durée de la législature, s'est imposé presque naturellement. La réforme de 2002 n'était pas nouvelle ; elle était déjà en germe dans le projet qu'avait conçu le Président Pompidou en 1973 et qu'il n'avait pu mener à bien pour des raisons politiques.

L'alternance démocratique

En conclusion, à la question « Comment [la Constitution] règle-t-elle l'alternance ? », il est possible aujourd'hui de répondre : « du mieux qu'on le peut dans un régime parlementaire ». Tous les cinq ans (ce qui correspond aujourd'hui à la durée généralement maximum d'une législature), tous les courants politiques qui travaillent le corps social de la nation se voient donner une chance de se faire entendre et de conquérir le pouvoir. De leur confrontation dans le débat d'idées, émergent par ralliement et compromis deux grandes tendances politiques qui s'affrontent dans la lutte finale pour l'élection présidentielle, à l'issue de laquelle la Nation donne une « tête à l'Etat », selon la formule du général de Gaulle dans son célèbre discours de Bayeux. Puis, immédiatement après, le nouveau chef de l'Etat en appelle au peuple pour lui demander de confirmer par des élections législatives le programme de gouvernement qu'il lui a proposé au cours de sa campagne. Quels que soient les résultats, qu'ils donnent au chef de l'Etat une large majorité ou une majorité plus étroite qu'escomptée, dans tous les cas, c'est à lui, et à lui seul, de les interpréter et d'assurer par son arbitrage « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ». Sans doute, le système ne conjure-t-il pas de façon absolue le risque d'une cohabitation, mais il la rend très improbable. En revanche, le point fondamental est que le nouveau système règle l'alternance pas seulement en prévoyant des élections à intervalles réguliers, mais, de manière bien plus démocratique, en organisant le moment et la possibilité d'une vraie conquête du pouvoir par l'opposition.