Comment la Constitution de 1958 met-elle en rapport Parlement et Gouvernement ?

La Constitution en 20 questions : question n° 9
Cinquantième anniversaire de la Constitution (2008)

Auteur : Jean GICQUEL

Le Parlement contrôle l'activité législative du Gouvernement

Ph. SÉGUIN

Sur fond de régime parlementaire rationalisé, la Constitution de 1958 (C), modernisée par la révision du 23 juillet 2008, organise la collaboration des pouvoirs publics, en combinant l'autorité et la responsabilité. Cette expression de la culture démocratique est ainsi formulée : Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation··· Il est responsable devant le Parlement (art. 20C). En écho, ce dernier, selon une définition inédite, vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques (nouvel art. 24C). L'alliance de la forme juridique et de la force politique confère au Gouvernement la prééminence en matière législative (I) ; tandis que le Parlement recentre son activité sur la fonction de contrôle (II).

I. LA FONCTION LÉGISLATIVE OU LA PRÉEMINENCE GOUVERNEMENTALE

Hors la volonté des citoyens, exprimée par référendum (art. 11 et 89C), il incombe, en théorie, au Parlement de voter la loi (art. 34), selon des conditions renouvelées par la Ve République. La fin de la souveraineté parlementaire n'a pas manqué de rejaillir sur cette norme, désormais désacralisée. Limitée à un domaine, contrôlée dans son élaboration, elle a renoncé, plus encore, à son infaillibilité, à la suite de la mise en place d'un contrôle de constitutionnalité. Sur ces entrefaites, l'avènement du fait majoritaire, à partir de 1962, a précipité le mouvement, en conférant la qualité de législateur à l'exécutif. Par suite, la loi est appelée à finaliser son programme. En un mot, gouverner, c'est légiférer, dans le respect de l'Etat de droit. Il appartient au Conseil constitutionnel de veiller au respect de la clarté et de la sincérité du débat parlementaire (13 octobre 2005, R.A.N, Rec. p.144).

La procédure législative se déroule en plusieurs étapes : l'initiative ; la délibération ; la contestation juridictionnelle, le cas échéant et s'achève par la promulgation.

A - L'initiative de la loi

Au sein du domaine qui lui est imparti, celle-ci est partagée entre le premier ministre et les parlementaires (art. 39), sous la forme respective d'un projet et d'une proposition de loi. Mais, la symétrie est plus formelle que réelle, compte tenu de la position avantageuse de l'initiative gouvernementale à l'origine, grosso modo, de 80% des lois.

1. Le domaine de la loi

Pour la première fois depuis 1789, la loi ne s'étend plus à l'infini, selon une célèbre formule. L'article 34 en délimite le champ d'action sous forme d'une énumération qui vise cependant l'essentiel (libertés publiques et organisation de la société). En conséquence, les matières qui n'y sont pas expressément mentionnées changent d'appartenance en passant de la compétence du législateur à celle du pouvoir exécutif ou réglementaire : les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire, dispose à cet effet l'article 37. Le Gouvernement intervient à leur égard par voie de décrets, appelés autonomes, afin de marquer sa liberté d'allure. Il appartient au Conseil constitutionnel, saisi par le premier ministre, de veiller au respect de la frontière, en procédant au déclassement d'une disposition législative égarée dans le domaine réglementaire (art.37, al.2C).

Au surplus, la délimitation n'est pas figée : un pont peut être jeté entre la loi et le règlement, sous forme d'ordonnance. On parlait jadis de décret-loi. Sur habilitation du Parlement, le Gouvernement se substitue à celui-ci, pendant un délai limité en prenant des mesures qui sont normalement du domaine de la loi (art.38). Telle se présentait, dans ses lignes générales, la révolution juridique de 1958. Qu'en est-il advenu ?

La montagne a accouché d'une souris, tant la révolution annoncée est limitée. Le Conseil constitutionnel a interprété de façon généreuse le domaine de la loi et, à force d'en reculer les limites, il est parvenu à les supprimer. La décision du 30 juillet 1982, Blocage des prix et des revenus (Rec. p. 57) sonne le glas de la délimitation opérée par les articles 34 et 37 en restituant à la loi sa liberté d'action, comme par le passé. Bref, celle-ci peut à nouveau statuer sur toutes matières, dès lors que le Gouvernement n'invoque pas l'irrecevabilité de l'article 41.

Cependant, au terme d'une jurisprudence volontariste, le Conseil constitutionnel, sous l'impulsion de Pierre MAZEAUD, s'est employé à restaurer l'esprit originaire de l'article 34, en restreignant la portée de la décision susmentionnée : la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative (29 juillet 2004, Autonomie financière des collectivités territoriales, Rec. p.116). Pour avoir confondu la normativité et les déclarations d'intention, la loi est censurée (21 avril 2005, Avenir de l'école, Rec. p.72).

2. Le projet de loi

Appelé à mettre en œuvre le programme présidentiel (en dehors de l'hypothèse d'une cohabitation), le projet est délibéré en conseil des ministres, après avis du Conseil d'Etat et déposé sur le bureau de l'une des assemblées, selon la présentation fixée par une loi organique (art. 39C).

Le premier ministre met son pouvoir à la disposition du chef de l'Etat, qui, en théorie, est extérieur au processus de formation de la loi, en dehors de l'hypothèse de la loi constitutionnelle (art. 89C). Le Conseil d'Etat apporte, en sa qualité de conseiller juridique, son expertise afin de conjurer le contentieux.

Au nom du premier ministre, un ministre est chargé d'exposer les motifs et de soutenir la discussion du projet devant le Parlement.

A ce propos, le dépôt est laissé à l'appréciation du Gouvernement afin d'assurer une bonne régulation du flux législatif. Toutefois, l'examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale (art. 47 et 47-1C) est soumis en priorité aux députés ; tandis que celui ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales est confié d'abord aux sénateurs.

3. La proposition de loi

Issue de l'initiative d'un parlementaire, en vérité du groupe auquel il appartient, cette dernière est à l'origine d'un nombre modeste de lois, en dehors de quelques-unes emblématiques (lois de 1967 et 1999 relatives à la contraception et au P.A.C.S ; ou loi organique de 2001 en matière de finances). Cette raréfaction est due, en dehors de considérations politiques (fonction décisionnelle confiée au Gouvernement et logique majoritaire) à l'existence d'obstacles juridiques dressés sur leur chemin sous la forme de deux irrecevabilités à caractère financier (art. 40C) et constitutionnel (art. 41). Le Conseil est appelé à en connaître en tant qu'instance d'appel (20 juillet 1977, Coopération intercommunales, Rec., p.137). L'accès à l'ordre du jour, en vue de sa discussion a été longtemps malaisé, en raison de la priorité gouvernementale (art. 48C). Le partage décidé en 2008, ouvre un espace utile. En dernier lieu, la proposition est écartée dans diverses matières (finances ; financement de la sécurité sociale ; autorisation de ratification des traités ou transposition des directives communautaires).

B. La délibération de la loi

Temps fort du jeu de loi (Cl. EMERI) au point de s'identifier au mode opératoire du Parlement, la discussion se déroule en deux temps dans chaque assemblée, en commission puis en séance plénière.

1. L'examen en commission

Le texte de loi est renvoyé à une commission permanente, composée au prorata des groupes parlementaires, dont le nombre s'élève désormais à huit (nouvel art. 43C). Un rapporteur, personnage clé, est désigné. La commission travaille le texte en l'amendant, selon la formule usitée, le vote, et le propose à l'assemblée. Le sort du texte est scellé, dès cet instant. A cet égard, la révision de 2008 apporte deux changements substantiels : le texte de la commission devient le support de la discussion publique (nouvel art. 42C) ; le projet de loi perdant son immunité ; le droit d'amendement s'exerce en commission, consécration de la pratique observée, et en séance publique (nouvel art. 44).

2. L'examen en séance publique

Après en avoir respecté les délais (6 semaines après le dépôt du texte devant la première assemblée saisie)(nouvel art. 42C), l'ordonnancement s'articule entre la discussion générale et la discussion sur les articles, selon un resserrement comparé à un entonnoir. Mais, au préalable, le texte doit être inscrit à l'ordre du jour de l'assemblée. Ce dernier est dorénavant partagé entre le Gouvernement qui renonce à sa priorité et chaque assemblée (nouvel art. 48C, rédaction de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008). La délibération porte successivement sur chacun des articles, selon le principe de la spécialité des votes. Le droit d'amendement, ou la proposition de modification de forme et de fond, s'y manifeste. Il s'agit, à l'évidence, de la forme privilégiée de l'action parlementaire. La croissance quasi exponentielle de ces derniers (234 000 sous la XIIe législature 2002-2007, dont 137 000 à propos de la loi sur l'énergie en 2006) est devenue l'obsession gouvernementale. Comment les faire tomber ?

Le premier ministre peut invoquer l'article 40 précité ; sélectionner les amendements en demandant un vote bloqué (art. 44, al. 3) et, en fin de compte, engager la responsabilité du Gouvernement sur le texte assorti d'amendements choisis (art. 49, al. 3). Mais, ce mécanisme fameux est désormais limité··· en raison de son efficacité, par la révision de 2008, au vote des lois de finances et de financement de la sécurité sociale (infra). En outre, le Conseil constitutionnel s'est évertué à contrôler la recevabilité des amendements, afin de prévenir le dysfonctionnement de la délibération. Ceux-ci ne doivent pas être dépourvus de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition (19 juin 2001, Statut de la magistrature, Rec., p. 63) et s'exercer pleinement en première lecture (19 janvier 2006, Lutte contre le terrorisme, Rec., p. 31). Cependant, cette jurisprudence a été assouplie par le constituant, en 2008 : Tout amendement est recevable, en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis (nouvel art. 45, al. 1er).

3. Les relations entre les assemblées

Conformément à la logique bicamérale, le projet ou la proposition de loi est transmis à la seconde assemblée en vue de l'adoption d'un texte identique (art. 45). En raisonnant sur le cas du Sénat, par commodité de présentation, la procédure y est répétitive, à l'exception du recours à l'article 49, alinéa 3. Au terme de la navette, à défaut d'accord entre les assemblées, il appartient au Gouvernement de surmonter le différend, mais dorénavant en relation avec les instances parlementaires. Ce dernier peut recourir à la procédure dite accélérée ; ce qui permet de réduire le débat à une seule lecture, dans chaque assemblée. Mais, les conférences des assemblées peuvent s'y opposer (nouvel art. 45). De même, le Gouvernement a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire (C.M.P) en vue d'élaborer un texte portant sur les dispositions restant en discussion. Cette possibilité a été étendue, en 2008, aux présidents des assemblées, s'agissant d'une proposition de loi. En cas de désaccord persistant, le Gouvernement donne le denier mot à l'Assemblée nationale. Il suit de là, que le bicamérisme de la Ve République est modulé et que le Sénat est une puissance conditionnée.

C. La contestation juridictionnelle de la loi

Le Parlement n'est plus un créateur libre de droit affirmait KELSEN. A cet effet, les assemblées sont devenues des justiciables. Par suite, la loi peut être déférée aux juges nationaux et supranationaux, au titre des contrôles de constitutionnalité (art. 61 et 61-1C) et de conventionalité (art. 55).

1. Le contrôle de constitutionnalité

Il est exercé par le Conseil constitutionnel, selon une saisine modulée : facultative, en principe ; obligatoire, s'agissant de la proposition de loi référendaire (art. 11C) et de la loi organique (art. 46). Elle s'avère, en revanche, inopérante pour les lois de souveraineté : loi référendaire (6 novembre 1962, Election du président de la République, Rec., p. 27) et loi constitutionnelle (26 mars 2003, Organisation décentralisée de la République, Rec., p. 293) ainsi que la loi de transposition d'une directive communautaire (10 juin 2004, Économie numérique, Rec., p. 101). Le contrôle intervient tantôt a priori, c'est-à-dire, avant la promulgation de la loi, à l'initiative d'autorités publiques et tout particulièrement de 60 députés ou de 60 sénateurs ; tantôt a posteriori, après la promulgation de la loi, sur recours d'un justiciable qui estime que la loi méconnaît les droits et libertés garantis par la Constitution. Cette dernière possibilité a été ouverte par la révision du 23 juillet 2008.

2. Le contrôle de conventionalité

Il est porté devant toutes les juridictions ordinaires et la Cour de Strasbourg. Son expansionnisme menace le contrôle de constitutionnalité, notamment par voie d'exception.

D. La promulgation de la loi

Au terme du processus, il appartient au président de la République de promulguer la loi ; en un mot de la rendre exécutoire (art. 10C). Cependant, il lui est loisible d'y surseoir, en saisissant le Conseil constitutionnel, aucun précédent n'est à mentionner ou en demandant au Parlement une nouvelle délibération portant sur tout ou une partie du texte de loi (art.10, al.2). Une ultime formalité consistera dans la publication de ce dernier au Journal officiel (édition : Lois et décrets) sur papier ou forme électronique.


II. LA FONCTION DE CONTRÔLE OU LA PRÉSENCE PARLEMENTAIRE

De manière topique, le 22 septembre 2008, le Parlement a autorisé le maintien des troupes françaises en Afghanistan, en application de l'article 35C, mettant ainsi en œuvre la révision du 23 juillet précédant. Qu'en est-il, au juste ?

Le contrôle est inhérent à la démocratie. La première liberté, fondatrice du droit constitutionnel a été celle de la représentation de la nation. De manière significative, en un temps où l'action législative du Parlement se résorbe, on assiste à un recentrage de sa fonction sur le contrôle, regardé comme sa seconde nature. Désormais, une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l'action du Gouvernement (nouvel art. 48, al. 5C, rédaction de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008). Au surplus, le contrôle revêt un aspect ramifié. Il englobe des opérations variées, allant des activités informatives à la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement, sans perdre de vue le vote de résolutions et l'évaluation des politiques publiques.

A - L'information du Parlement

Les procédures sont diversifiées : déclarations gouvernementales ; questions, auditions et évaluations parlementaires.

1. Les déclarations du Gouvernement

Celles-ci ont lieu à son initiative ou à celle d'un groupe parlementaire d'opposition ou minoritaire (nouvel art. 50-1C). Elles ne donnent pas lieu à un vote. A titre d'exemple, on citera : le recours au référendum (art. 11C) ; l'intervention de forces armées à l'étranger (nouvel art. 35C) ; le débat d'orientation budgétaire (art. 48 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001). De même, un débat est organisé, selon la pratique, avant la tenue d'un conseil européen et à son issue.

2. Les questions des parlementaires

Les questions écrites et orales représentent un procédé traditionnel de dialogue. Les premières, dont l'existence est coutumière, s'analyse en une demande de renseignements, adressée par un élu à un ministre ; lequel est tenu de répondre dans un délai d'un mois. Les secondes, à l'image de la procédure britannique du question time, traitent, en temps réel, de l'actualité, dans le cadre de la session ordinaire ou extraordinaire (art. 49, al. 6C). Sur fond médiatique, elles connaissent un franc succès, d'autant que la répartition est grosso modo proportionnelle entre les groupes, chaque mardi à l'Assemblée et chaque mois au Sénat.

3. Les auditions parlementaires

Les commissions permanentes assurent l'information des assemblées afin de leur permettre d'exercer leur contrôle sur la politique de Gouvernement. A ce titre, elles auditionnent régulièrement les ministres. Elles veillent, par ailleurs, au suivi de l'application des lois. Ce rôle incombe, au surplus, aux commissions d'enquête appelées à recueillir des éléments et informations (art. 51-2C).

4. L'évaluation parlementaire

Présentée comme le nouvel eldorado parlementaire (X. VANDENDRIESSCHE), l'évaluation consiste à apprécier les effets de la législation, tout particulièrement en matière de finances et de sécurité sociale (art. 47 et 47-1C). Cette mission ressortit aux commissions permanentes et aux commissions d'enquête. La Cour des comptes apporte, en l'occurrence, son précieux concours (nouvel art. 47-2C).

B - La mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement

La responsabilité est le corollaire de l'autorité. Le Gouvernement est comptable de ses actes devant les députés, suivant les procédures rationalisées de la question de confiance et de la motion de censure (art. 49C), à l'exclusion de celles du vote bloqué (art. 44) et d'une résolution (art. 34-1). Cependant, la logique majoritaire a remodelé le concept. Désormais neutralisée au plan parlementaire, la responsabilité joue devant les électeurs. A ce titre, aucune majorité parlementaire ne sera reconduite entre 1978 et 2007, au terme d'un vote-sanction.

1. La question de confiance

Le premier ministre, après délibérations du conseil des ministres, engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale (art. 49, al. 1er C). Le vote est acquis à la majorité absolue des suffrages exprimés. Il appartient au chef du Gouvernement d'y procéder, par courtoisie à l'égard de sa majorité, lors de son entrée en fonction. Car, à la différence de l'investiture d'antan, le Gouvernement existe juridiquement dès sa nomination par le président de la République (art. 8C).

2. La motion de censure

A l'initiative des seuls députés, les sénateurs étant soustraits à la dissolution, ne peuvent provoquer le retrait du Gouvernement, la procédure est strictement réglementée afin de préserver l'existence du Gouvernement, en réaction aux méfaits de l'interpellation de jadis. Sous cet aspect, ladite motion est subordonnée à une série de conditions : recevabilité ( un dixième des députés sont tenus de la signer) ; délai de vote de 48 heures après le dépôt ; renversement du fardeau de la preuve (seuls les votes favorables sont recensés) ; adoption de la majorité absolue des membres composant l'Assemblée et limitation du nombre (un député ne peut être signataire de plus de trois d'entre elles au cours d'une même session ordinaire et de plus d'une au cours d'une même session extraordinaire) (art. 49, al. 2C). Une seule motion a été votée, le 5 octobre 1962, à un moment où le fait majoritaire n'existait pas. Depuis cette date, cette procédure ressemble à un baroud d'honneur.

3. La question de confiance associée à la motion de censure

Chef d'œuvre de la rationalisation, l'acmé en un mot, cette combinaison visée à l'article 49, alinéa 3, se présente comme un mode d'adoption spécifique de la loi à l'Assemblée national, lorsque les moyens ordinaires dont le Gouvernement dispose, se sont révélés inopérants face à une majorité rétive ou une opposition combative. Bref, l'ultimum remedium. Après délibération du conseil des ministres, le premier ministre lie son sort au projet de loi. Ce dernier est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée, en réplique, dans les 24 heures est votée dans les conditions précitées. C'est donc l'écoulement du temps qui vaut adoption du texte. La révision du 23 juillet 2008 limite désormais le recours à cette disposition performante, symbolique de la Ve République, à l'adoption du projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Le premier ministre peut, en outre, y recourir pour un autre projet ou une proposition de loi par session.

La mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement entraîne sa démission (art. 50C). Dans l'attente de la nomination de son successeur, ce dernier est chargé de l'expédition des affaires courantes en vue d'assurer la continuité de l'Etat. Il appartient au chef de l'Etat d'apprécier l'opportunité de dissoudre l'Assemblée nationale (art. 12C).

C - Les résolutions parlementaires

Il appartient à chaque assemblée de voter des résolutions ayant valeur d'avis (CC, 17 décembre 1992, R.A.N, Rec. p.126), soit à caractère spécial ou général. Au premier cas, il s'agit de résolutions relatives aux projets ou propositions d'actes de l'Union européenne (art. 88-4C) ; au second, de résolutions portant sur un domaine indéterminé, selon une procédure fixée par une loi organique afin de couper court à toute dérive vers le régime d'assemblée. A cet égard, le Gouvernement peut les frapper d'irrecevabilité en les écartant de l'ordre du jour, s'il estime que leur adoption ou rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard (art. 34-1C, rédaction de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008). Cette affirmation du Parlement (P. AVRIL) aura le mérite de relâcher la pression politique et plus encore, de limiter l'inflation législative, en écartant les lois mémorielles, par exemple.

Il résulte de ce qui précède que, dans le respect de la logique de l'Etat de droit, les rapports interinstitutionnels, sont pleinement accordés à l'esprit de la Ve République. Le rôle dirigeant de l'exécutif se concilie avec la réévaluation du rôle du Parlement, au lendemain de la révision de 2008, conformément à l'engagement du chef de l'Etat, à Epinal, le 12 juillet 2007 : Je ne changerai pas les grands équilibres de nos institutions···.Je ne tournerai pas la page de la Ve République. Acte peut lui en être donné, en raison de l'allégeance de la majorité parlementaire.