La Constitution en 20 questions : question n° 12

LA CONSTRUCTION EUROPEENNE ET LA CONSTITUTION DE 1958

Auteur : Joël RIDEAU

La France participe au Conseil de l'Europe depuis sa création en 1949. Elle a ratifié la Convention européenne des droits de l'homme en 1974 en acceptant en même temps la juridiction de la Cour européenne des droits de l'homme et en 1981 le droit de requête individuelle.

La France est engagée dans la construction communautaire depuis l'entrée en vigueur en 1952 du traité de Paris de 1951 créant la CECA (qui n'est plus en application depuis 2002), suivi par les traités de Rome de 1957, entrés en vigueur en 1958 et instituant la CEE et la CEEA (Euratom).

Elle est membre de l'Union européenne depuis l'entrée en vigueur en novembre 2003 du traité de Maastricht.

La Constitution française ne contenait pas jusqu'en 1992 de dispositions concernant l'Europe. Le Conseil constitutionnel s'est donc appuyé sur les dispositions générales qui y figuraient (notamment les alinéas 14 et surtout 15 du Préambule de la Constitution de 1946), en rendant des décisions de conformité sur les engagements examinés au titre de l'article 54 (traité signé à Luxembourg le 22 avril 1970 et décision du Conseil des Communautés européennes en date du 21 avril 1970, 70-39 DC du 19 juin 1970 ; décision du Conseil des Communautés européennes du 20 septembre 1976, relative à l'élection de l'Assemblée au suffrage universel direct, 76-71 DC du 30 décembre 1976 ; "Protocole n° 6", 85-188 DC du 22 mai 1985, déclarant conforme à la Constitution la ratification par la France du Protocole numéro 6 de la Convention européenne des droits de l'homme relatif à l'abolition de la peine de mort ; constitutionnalité d'une loi ouvrant la fonction publique française aux ressortissants de la Communauté européenne, 91-293 DC du 23 juillet 1991 ; loi d'autorisation de ratification de la convention d'application Schengen, 91-294 DC du 25 juillet 1991.

I.- L'insertion de l'Europe dans la Constitution en 1992 et les révisions ultérieures

La révision de 1992 marque l'entrée de l'Europe dans la Constitution. Cette révision sera suivie par plusieurs autres.

Cinq des sept révisions intervenues ont à l'origine des décisions du Conseil constitutionnel, l'une a été jugée nécessaire à la suite d'un avis du Conseil d'Etat, seule la dernière a été opérée spontanément.

Révision du 25 juin 1992

Le Président de la République a soumis le traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992, au Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel a identifié dans sa décision du 9 avril 1992 (92-308 DC), en relevant notamment des atteintes aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté, un certain nombre d'incompatibilités concernant : les droits de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens européens installés sur le territoire d'un État membre dont ils n'ont pas la nationalité, les dispositions relatives à l'Union économique et monétaire, la politique commune des visas, en raison du recours à la majorité qualifiée après le premier janvier 1996 pour les votes du Conseil des ministres.

Le texte de la loi constitutionnelle (n° 92-554) a, pour l'essentiel, inséré dans la Constitution le titre XV Des Communautés européennes et de l'Union européenne.

La nature de l'Union est évoquée par l'article 88-1, relatif à la participation de la France, en des termes relevant plus d'une analyse internationale de l'Union et des Communautés européennes que d'une approche fédérale, avec une référence au traité de Maastricht.

Les dispositions des articles 88-2 et 88-3, visant à surmonter les diverses incompatibilités avec la Constitution relevées par le Conseil constitutionnel (Union économique et monétaire, visas, participation des citoyens européens d'autres Etats membres aux élections municipales) sont reliées de manière spécifique au traité sur l'Union européenne.

L'article 88-4 a eu pour but d'améliorer la consultation du Parlement dans l'élaboration des textes communautaires.

Le Conseil constitutionnel se déclara incompétent le 23 septembre 1992 pour statuer sur la constitutionnalité de la loi d'autorisation de ratification adoptée par référendum (loi 92-1017), ce type de lois étant l'expression directe de la souveraineté nationale (92-313 DC du 23 septembre 1992, Maastricht III).

Révision du 25 novembre 1993

La décision du 13 août 1993 (93-325 DC, Maîtrise de l'immigration) relevant l'inconstitutionnalité de certaines dispositions de la loi mettant en oeuvre la Convention Schengen a rendu nécessaire la révision de la Constitution avec l'insertion de l'article 53-1 (loi constitutionnelle n° 93-1256).

Révision du 25 janvier 1999

Pour le traité d'Amsterdam signé le 2 octobre 1997, le Conseil constitutionnel a jugé que la possibilité d'adoption à la majorité au terme d'une période de cinq ans des mesures relatives à l'asile, à l'immigration, au franchissement des frontières intérieures et extérieures des États membres pouvait affecter les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté (97-394 DC du 31 décembre 1997).

La révision (loi constitutionnelle n° 99-49) a modifié l'alinéa 1 de l'article 88-2, en ajoutant un alinéa 2 relatif aux règles relatives au franchissement des frontières extérieures résultant du traité d'Amsterdam.

Au cours de la procédure de révision le projet a été complété par une révision de l'article 88-4 étendant les obligations d'information du Parlement par le Gouvernement.

Révision du 25 mars 2003

Le Conseil d'Etat a relevé, dans un avis du 26 septembre 2002, l'inconstitutionnalité de dispositions de la décision–cadre sur le mandat d'arrêt européen et les procédures de remise entre Etats membres, adoptée le 13 juin 2002 par le Conseil de l'Union européenne en application de l'article 31 du traité sur l'Union européenne.

La loi constitutionnelle relative au mandat d'arrêt européen (loi constitutionnelle n° 2003-267) a ajouté un alinéa 3 à l'article 88-2 de la Constitution pour permettre la transposition de la décision - cadre.

Décision du Conseil constitutionnel du 2 avril 2003

Le Conseil constitutionnel a examiné la loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques (2003-468 DC du 3 avril 2003, Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques). Le Conseil a mentionné l'article 88-1, dont il a tiré les conséquences indirectes en visant diverses dispositions du traité CE sur la citoyenneté européenne et il rejeté comme inopérants les moyens tirés de l'atteinte au principe d'indivisibilité de la République énoncé par l'article 1er de la Constitution, et de l'atteinte au principe de l'unicité du peuple français proclamé par le Préambule de la Constitution de 1958.

Révision du 1er mars 2005

Le traité établissant une Constitution pour l'Europe, signé à Rome le 26 octobre 2004, a été soumis au Conseil constitutionnel.

La décision du 19 novembre 2004 (2004-505 DC, Traité établissant une Constitution pour l'Europe) a entériné la participation à l'Union de la France en se référant notamment à l'article 88-1 devenu l'une des bases constitutionnelles des transferts de compétences.

Il a accepté la reconnaissance par le traité de la primauté du droit de l'Union et la Charte des droits fondamentaux en assortissant cette acceptation de réserves.

Il a identifié des dispositions du traité portant atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale : transferts dans des domaines qui entrent par essence dans l'exercice de la souveraineté ; dispositions portant attribution d'une fonction décisionnelle au Parlement européen. Le Conseil a, en outre, examiné le passage à la majorité qualifiée en vertu d'une décision européenne ultérieure et les procédures de révision simplifiée pour des matières relevant de l'exercice de la souveraineté nationale, en déclarant contraires à la Constitution les clauses passerelles pouvant aboutir à des modifications ne nécessitant, le moment venu, aucun acte de ratification ou d'approbation nationale de nature à permettre un contrôle de constitutionnalité sur le fondement de l'article 54 ou de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution.

Il a enfin considéré comme non conforme l'exercice par le Parlement français de prérogatives reconnues aux parlements nationaux par le traité.

La révision constitutionnelle (loi constitutionnelle n° 2005-204) devait comporter deux temps.

Aux termes de l'article 1 de la loi constitutionnelle, l'article 88-1 de la Constitution a été immédiatement complété par un alinéa 2 ainsi rédigé : « Elle (la République) peut participer à l'Union européenne dans les conditions prévues par le traité établissant une Constitution pour l'Europe signé le 29 octobre 2004».

En vertu de l'article 2, le titre XV de la Constitution a été complété par un article 88-5 soumettant à référendum l'autorisation de ratification des traités d'adhésion.

L'article 3 de la loi prévoyait, dans un second temps, une nouvelle rédaction du titre XV devant être intitulé De l'Union européenne et composé de 7 articles, liée à l'entrée en vigueur du traité : 88 – 1 modifié par l'adjonction d'une référence au traité dans l'alinéa et la suppression du nouvel alinéa 2 ; 88 – 2, réduit à la disposition relative au mandat d'arrêt européen ; 88 – 3, participation des citoyens européens résidant en France aux élections locales, modifié par la suppression de la mention de la réciprocité et de la référence au traité de Maastricht ; 88 – 4, modifié par l'extension des obligations d'information du Parlement ; 88 – 5 et 88 – 6, articles nouveaux relatifs à l'exercice par le Parlement français des prérogatives des parlements nationaux conférées par le nouveau traité ; 88 – 7 nouveau, reprenant le 88-5 relatif au référendum obligatoire en cas d'adhésion.

Le refus par le vote référendaire du 29 mai 2005 de l'autorisation de ratifier ainsi que le non néerlandais ont entraîné l'abandon du projet et le second temps de la révision n'a donc pas eu lieu.

Révision du 4 février 2008

Le Conseil constitutionnel a été saisi du traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007. Il a rendu sa décision le 20 décembre 2007 (2007-560 DC).

Le Conseil a d'abord rappelé, dans la ligne de sa jurisprudence antérieure et en dernier lieu de sa décision de 2004 sur le projet établissant une Constitution pour l'Europe que le constituant avait, par l'article 88-1, « consacré l'existence d'un ordre juridique communautaire intégré à l'ordre juridique interne et distinct de l'ordre juridique international », la possibilité pour la France « de participer à la création et au développement d'une organisation européenne permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les États membres », et mis en lumière une nouvelle fois l'existence d'une réserve de constitutionnalité (clause contraire à la Constitution, mise en cause des droits et libertés constitutionnellement garantis atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale) liée à la reconnaissance de la Constitution comme norme suprême dans l'ordre interne.

Le Conseil n'a pas relevé de difficultés concernant les droits fondamentaux.

S'agissant des compétences et du fonctionnement de l'Union, il a constaté des incompatibilités consistant en des transferts à l'Union de compétences inhérentes à l'exercice de la souveraineté nationale et en l'institution d'un parquet européen, en des modalités nouvelles d'exercice de compétences déjà transférées dans les matières inhérentes à l'exercice de la souveraineté nationale (substitution de la règle de la majorité qualifiée à celle de l'unanimité au sein du Conseil, attribution d'un pouvoir de décision au Parlement européen), applicables dès l'entrée en vigueur du traité. Il a également repris et adapté ses positions de 2004 concernant le passage à la majorité qualifiée en vertu d'une décision européenne ultérieure et les procédures de révision simplifiée prévues.

Le Conseil a repris ses positions de 2004 sur l'exercice par le Parlement français des prérogatives reconnues aux parlements nationaux dans le cadre de l'Union par le traité de Lisbonne.

La loi constitutionnelle n° 2008-103 a opéré une révision immédiate.

Dans l'immédiat seul l'article 88-1 a été modifié par l'article 1 de la loi par la mention du traité de Lisbonne dans un alinéa 2.

De nouvelles dispositions étaient prévues par l'article 2 de la loi constitutionnelle et appelées à faire partie du titre XV après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

Le futur titre devrait être intitulé De l'Union européenne et l'article 88-1 modifié pour supprimer la référence aux Communautés européennes et faire référence au traité de Lisbonne, l'alinéa 2 étant supprimé. L'article 88-2 serait limité à la disposition relative au mandat d'arrêt européen. L'article 88-3 resterait inchangé. L'article 88-4 reprendrait l'extension prévue en 2004 de l'obligation d'information du Gouvernement à l'égard du Parlement. L'article 88-5 resterait inchangé, sous réserve de la disparition de la référence aux Communautés européennes.

Les articles 88-6 et 88-7 autoriseraient la référence à l'exercice par le Parlement français des prérogatives reconnues aux parlements nationaux par le traité de Lisbonne.

Révision du 23 juillet 2008

La révision du 23 juillet 2008 tendant à assurer la modernisation des institutions de la Vème République (Loi constitutionnelle n° 2008-724), préparée par le rapport du Comité Balladur, a porté en ce qui concerne l'Europe, sur les articles 88-4 et 88-5

L'article 88-4 nouveau étend l'obligation d'information du Parlement sur les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne. Il élargit les objets sur lesquels peuvent intervenir les résolutions européennes votées par les assemblées. Il consacre l'existence de commissions chargées des affaires de l'Union européenne qui ne sont pas des commissions législatives.

L'article 88-5 nouveau rend facultatif le référendum obligatoire pour les traités d'adhésion, puisque le Parlement pourra autoriser, par un vote séparé des deux chambres d'une motion adoptée à la majorité des trois cinquièmes en termes identiques, l'adoption du projet de loi de ratification selon la procédure définie au troisième alinéa de l'article 89 de la Constitution, applicable aux projets de révision, c'est-à-dire un vote par le Congrès aux trois cinquièmes.

II.- Les apports de la jurisprudence du Conseil constitutionnel

L'analyse précédente a fait ressortir l'importance de l'apport de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment par l'interprétation donnée à l'article 88-1 devenu une base de la participation à l'Union européenne et des transferts de compétence, par la définition d'une réserve de constitutionnalité. Le jeu du contrôle de constitutionnalité est cependant plus étendu et le Conseil a pu également utiliser d'autres voies qui, avec le contrôle des nouveaux engagements, lui ont permis de se prononcer sur des aspects importants de la participation de la France à la construction européenne.

Le Conseil constitutionnel peut aussi contrôler indirectement la constitutionnalité des traités en statuant, au titre de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution sur les lois d'autorisation de ratification ou d'approbation.

Le Conseil constitutionnel a, à plusieurs reprises, écarté le contrôle a posteriori des accords internationaux liant la France, en se fondant sur l'article 55 de la Constitution et en mentionnant parfois la règle pacta sunt servanda. Il a, en particulier, adopté cette analyse à propos des engagements communautaires (décision 70-39 DC, préc., cons. 5 ; 92-308 DC, préc., cons. 7 et 8), en affirmant notamment dans sa décision sur le traité de Lisbonne que « sont toutefois soustraites au contrôle de conformité à la Constitution celles des stipulations du traité qui reprennent des engagements antérieurement souscrits par la France » (2007-560 DC, préc., cons. 6).

Le Conseil constitutionnel se refuse à contrôler directement le respect par les actes communautaires des compétences définies par les traités et des droits fondamentaux garantis par l'article 6 du traité sur l'Union européenne, en considérant que ce contrôle relève de la Cour de justice (Voir notamment 2004-496 DC du 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l'économie numérique, cons. 7).

Le Conseil constitutionnel a semblé, dans certains cas, ne pas écarter la possibilité d'un contrôle de textes en vigueur en statuant sur des textes d'application, qu'il s'agisse d'accords internationaux d'application ou de lois d'application (76-71 DC préc. ; 78-93 DC du 29 avril 1978, Loi autorisant l'augmentation de la quote-part de la France au Fonds monétaire international ; 91-293 DC du 23 juillet 1991, Loi portant diverses dispositions relatives à la fonction publique ; 93-325 DC du 13 août 1993, préc.).

Il a écarté le grief d'inconstitutionnalité formulé par des requêtes dirigées contre des dispositions législatives contenant des mesures d'application de règlements communautaires, en se fondant sur les répercussions de la répartition des compétences opérée entre les institutions communautaires et les autorités nationales au regard des conditions d'exercice de la souveraineté nationale et du jeu des règles de l'article 34 de la Constitution relatives au domaine de la loi et en jugeant que l'adoption de ces lois n'était que la conséquence d'engagements internationaux souscrits par la France et entrés dans le champ de l'article 55 de la Constitution (77-89 DC du 30 décembre 1977, Loi de finances pour 1978, cons. 6 ; 77-90 DC du 30 décembre 1977, Dernière loi de finances rectificative pour 1977, cons. 4).

Sa jurisprudence sur le contrôle des lois de transposition des directives, longtemps incertaine, a été éclaircie par ses décisions de 2004 (Voir notamment 2004-496 DC préc., cons. 7) et de 2006, par lesquelles il écarte le contrôle des dispositions législatives transposant des dispositions inconditionnelles et précises de directives, sous réserve, dans le dernier état de sa jurisprudence (2006) de violations par la loi de transposition de règles ou de principes inhérents à l'identité constitutionnelle de la France (2006-540 DC, Loi relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, cons. 19, confirmée par 2006-543 DC du 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l'énergie), réserve remplaçant la référence à une disposition expresse contraire de la Constitution utilisée en 2004.

Le Conseil constitutionnel se refuse, par contre, à contrôler la constitutionnalité des lois par rapport aux traités internationaux. Il n'intègre donc pas ces derniers, ainsi que le droit communautaire dérivé, dans ce qu'il est convenu d'appeler le bloc de constitutionnalité et ne veille pas au respect par le législateur de l'autorité supérieure des traités proclamés par l'article 55 de la Constitution (jurisprudence constante depuis la décision 74-54 DC du 15 janvier 1975 sur l'interruption volontaire de grossesse, cons. 2 à 7), mais au seul respect de l'article 55 (86-216 DC du 3 septembre 1986, Conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, cons. 5 et 6).

Le Conseil constitutionnel, qui avait déjà abordé ce point antérieurement (92-312 DC du 2 septembre 1992, Maastricht II, cons. 28), a toutefois constaté ( 98-400 DC du 20 mai 1998), la conformité de la loi organique du 25 mai 1998 reconnaissant le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union européenne aux élections municipales françaises au regard de la Constitution et des textes communautaires. Cette dérogation découle de la rédaction de l'article 88-3 impliquant la conformité de la loi organique aux dispositions communautaires.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la transposition des directives constitue une nouvelle brèche au refus du contrôle de la conventionnalité. Il a, en effet, pris clairement position dans le sens d'un contrôle de la loi de transposition par rapport à la directive (En particulier 2006-540 DC, préc., cons.18, confirmée par 2006-543 DC, préc.), en tirant le fondement de ce contrôle de l'obligation constitutionnelle de transposition tirée de l'article 88-1, sous réserve que la transposition n'aille pas à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France (cons. 19), sauf à ce que le constituant y ait consenti et en le limitant cependant au contrôle de l'existence d'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive en raison de l'impossibilité d'un renvoi préjudiciel par le Conseil (cons. 20). Le contrôle mentionné ne s'étend pas aux lois autres que les lois de transposition (2006-535 DC du 30 mars 2006, Loi pour l'égalité des chances, cons. 28)

Par ailleurs, la jurisprudence du Conseil habilite les juridictions ordinaires (y compris le Conseil constitutionnel statuant en tant que juge électoral) à exercer ce contrôle (74-54 DC, préc., cons. 2 à 7).

Le Conseil constitutionnel ne contrôle pas les traités par rapport à d'autres traités internationaux ni par rapport au droit international public.