Novembre 2011 : Le Conseil constitutionnel et la Charte de l'environnement


Depuis la promulgation de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement, le Conseil constitutionnel a rendu sept décisions fondées sur cette Charte. Si les deux premières sont intervenues dans des matières assez éloignées du droit de l'environnement (décision du 24 mars 2005 en matière d'organisation du référendum et décision n° 2005-514 DC du 28 avril 2005 sur la loi relative à la création du registre international français), il n'en va pas de même des cinq autres décisions.

Le Conseil constitutionnel a ainsi été appelé à examiner la conformité à la Charte de l'environnement de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique (2005-516 DC du 7 juillet 2005), de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés (OGM – 2008-564 DC du 19 juin 2008), de la création d'une « contribution carbone » par la loi de finances pour 2010 (2009-599 DC du 29 décembre 2009), ainsi que de dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives au régime de responsabilité en matière de nuisances industrielles (2011-116 QPC du 8 avril 2011) et de dispositions du code de l'environnement relatives au régime des installations classées pour la protection de l'environnement (2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011).

Ainsi un droit constitutionnel de l'environnement est en train de se constituer. Il a trouvé une première expression avec l'affirmation solennelle, dans la décision du Conseil constitutionnel du 19 juin 2008 sur la « loi OGM », selon laquelle « l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement » a « valeur constitutionnelle ».

Le Conseil constitutionnel procède toutefois à une analyse article par article de la portée juridique des droits et obligations définis dans la Charte. À ce jour, sur ses dix articles, seuls les sept premiers ont été invoqués devant le Conseil constitutionnel. En outre, seuls les articles 1er à 4 ainsi que l'article 7 ont été invoqués dans cadre du contrôle a posteriori. Le Conseil a reconnu que ces articles figurent au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit au sens de son article 61-1 et qu'ils peuvent, à ce titre, être invoqués à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité.

De cette jurisprudence, deux lignes directrices paraissent d'ores et déjà se dessiner.

Premièrement, le Conseil constitutionnel a refusé de considérer que les énoncés les plus généraux figurant dans la Charte de l'environnement sont purement incantatoires et dépourvus de force impérative. Fidèle à la lettre des articles de la Charte et à leur formulation impérative, il a cherché à identifier la portée normative précise de ces énoncés généraux.

Ainsi, d'une part, lorsqu'il a examiné la conformité au principe d'égalité devant la loi fiscale et les charges publiques des dispositions instaurant la « contribution carbone », le Conseil a pris en compte le fait que les devoirs énoncés par les articles 2, 3 et 4 de la Charte de prendre part à la préservation de l'environnement, de prévenir les atteintes susceptibles d'être portées à l'environnement et de contribuer à la réparation des dommages, s'imposent à « toute personne ». Cela a conduit à un renforcement du contrôle des exemptions à cette contribution dont l'objet était de taxer des activités polluantes.

D'autre part, dans sa décision du 8 avril 2011, le Conseil a estimé que « le respect des droits et devoirs énoncés en termes généraux » par les articles 1er et 2 de la Charte implique que « chacun est tenu à une obligation de vigilance à l'égard des atteintes à l'environnement qui pourraient résulter de son activité ».

Deuxièmement, le Conseil constitutionnel a confirmé le renforcement de la compétence du législateur dans la mise en œuvre des principes qui assurent le respect de la Charte de l'environnement. Si l'article 2 de la loi du 1er mars 2005 précitée a donné valeur constitutionnelle à la Charte de l'environnement, son article 3 a ajouté les principes fondamentaux « de la préservation de l'environnement » parmi les matières qui, en vertu de l'article 34 de la Constitution, relèvent du domaine de la loi.

Ce renforcement du Parlement résulte expressément des articles de la Charte qui précisent que les droits et devoirs énoncés trouvent à s'appliquer « dans les conditions définies par la loi ». Il en va ainsi du devoir de prévention prévu par l'article 3, du devoir de contribuer à la réparation des dommages, prévu par l'article 4, ainsi que du droit d'accès à l'information et du principe de participation du public qui sont prévus par son article 7, lequel précise même qu'il appartient à la loi d'en fixer « les conditions et limites ». Confirmant l'exigence d'une médiation législative pour mettre en œuvre ces principes, le Conseil juge « qu'il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions ».

En vertu de l'article 34 de la Constitution, la compétence du législateur porte également sur la mise en œuvre des exigences prévues par les articles 5 (2005-514 DC, cons. 37) et 6 de la Charte. Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé qu'il lui incombe « de s'assurer que le législateur n'a pas méconnu le principe de précaution et a pris des mesures propres à garantir son respect par les autres autorités publiques» (2008-564 DC, cons. 18).

Le Conseil procède à un contrôle relativement strict du respect, par le législateur, de la compétence que lui assigne le constituant en matière de droit de l'environnement. Les deux seules censures de dispositions législatives au regard des exigences de la Charte de l'environnement sont fondées sur des cas d'incompétence négative (2008-564 DC et 2011-183/184 QPC).

Le Conseil procède à un contrôle plus restreint de la conformité des dispositions législatives soumises à son examen au regard des exigences matérielles de la Charte de l'environnement. La définition des orientations de la législation environnementale procède en effet de choix politiques pour lesquels le Conseil rappelle qu'il ne lui appartient pas de substituer son appréciation à celle de la représentation nationale.